财产权预期视角下的建设用地使用权续期问题探讨

浩 然

(海南大学 法学院，海南 海口 570228)



·物权法实施中的疑难问题(学术主持人：房绍坤)·

财产权预期视角下的建设用地使用权续期问题探讨

浩 然

(海南大学 法学院，海南 海口 570228)

《物权法》在解决建设用地使用权续期问题时采用了回避的态度，难以满足实践中化解矛盾冲突的需要。建设用地使用权续期并非土地公有制结构下特有的现象，自动续期与无需缴费之间并不存在必然的联系，现实困境源于对法的正当性的质疑而非法律规范体系的无解。虚幻的财产权预期是我国建设用地使用权续期制度的症结所在，有必要从财产权预期的视角出发，对建设用地使用权续期制度进行顶层设计与规则完善。

财产权预期；建设用地使用权；续期；缴费；财产权幻象

地上建筑物所有权的恒久性与建设用地使用权的期限性之间存在内在的矛盾冲突。当地上建筑物所依附的建设用地使用权期限届满，而地上建筑物仍然具有使用价值时，何种规则设计能够合理平衡地上建筑物所有权人与土地所有权人的利益，不单是一个抽象的理论问题，而且具有紧迫的现实性。我国《物权法》对住宅建设用地“自动续期”制度进行了规定，而对非住宅建设用地使用权的续期保持了沉默的态度，在顶层设计方面存在缺陷。温州、青岛、深圳、重庆等土地使用权有偿出让试点地区陆续出现的建设用地使用权到期问题引发了理论和实务界广泛的争论与思考，有必要形成学术共识，完善相关立法，消除公众的疑虑与担忧。

一、认识建设用地使用权续期制度的误区之澄清

(一)续期并非土地公有制结构下特有的现象

1.建设用地使用权续期是不同所有制类型国家普遍的社会现象

在土地私有制国家，土地资源市场化，私人可以作为土地所有权人，永久占有、使用土地资源，也可以依其意志对土地进行收益或处分。基于此，部分学者认为，土地私有制国家，土地的归属与利用都存在高度的一致性，不会出现类似我国的建设用地使用权续期问题，建设用地使用权续期问题仅存在于土地公有制国家。这一观念存在以偏概全之嫌。不可否认，在土地私有制国家，部分土地利用主体可以永久占有、利用土地并无需在利用过程中付费，不存在土地使用权续期的问题。但是，这并不排除在上述国家土地归属与利用相分离状况存在的可能。其实，土地归属与利用分离产生的地上建筑物归属问题自罗马法即已有之。罗马法采“一元主义”或“依附主义”的观念，否认地上建筑物权利存在的独立性，认为建筑物必须以土地为依附，土地吸附建筑物，建筑物一经建成即归土地所有权人所有。沿袭罗马法奉行的“地上附着物属于土地”原则的国家，将添附于土地之上的附着物视为土地的一部分。

土地吸附地上附着物是简单商品经济社会的产物，无法应对发达商品经济社会对权能分离的要求，容易挫伤土地利用者的热情，不利于土地资源的优化配置。近现代大陆法系国家发展出“地上权”的概念，产生了二元主义的土地权利结构。二元主义权利结构中，土地使用权与地上建筑物所有权各自独立，相互分离。“地上权”概念以及权利二元主义自出现就存在一个难以回避的问题：当土地与建筑物的权属并非归于同一主体时，权利冲突就会出现。*参见蒋晓玲：《建筑物所有权与土地使用权冲突新解》，《山东社会科学》2012年第6期。由此可见，土地所有权与土地使用权分离产生的续期问题并非土地公有制背景下的特殊现象，充其量只能说在土地私有制国家或类似英国的国家所产生的类似问题不构成根本性冲突，具有短暂性特征。

2.续期是土地所有权权能分离以及地上建筑物对土地的依附性共同作用的结果

(1)权能分离导致土地所有权与地上建筑物所有权的主体可能不一。从归属到利用的观念转变是所有权权能分离的思想基础。所有权中的占有、使用、收益、处分等权能在一定条件下可以与所有权发生分离。但是，这种权能分离是暂时的，根据所有权的弹力性，一定的期限届满或条件成就时，所有权应恢复圆满的状态。为增强土地资源的利用功能，大陆法系国家创设了“地上权”的概念，将土地所有权中的部分权能分离，由土地所有权人以外的其他主体对土地进行利用。地上权存续期间，土地利用过程中形成的地上建筑物所有权归属于地上权人，建筑物所有权与地上权同属于一人，并不会发生权利冲突。但是，当地上权期限届满或约定的条件出现，地上建筑物所有权人与土地所有权人不再是同一主体时，权利冲突因此出现。

(2)地上建筑物与土地之间的依附关系要求土地与建筑物权属一致。作为不动产类型之一的地上建筑物与土地之间存在着天然的依附关系，该依附关系决定了地上建筑物所有权必须以一定的土地权利为其存在的基础。倘若建筑物所有权人对土地不享有任何正当的权利，建筑物将无所依附。换言之，地上建筑物与土地之间的依附关系要求土地与建筑物在权属上应当一致。土地使用权到期后的续期、取回或补偿等制度设计目的就在于协调地上建筑物与土地的权属，使其永久或暂时一致。

(二)“自动续期”与续期时是否应当缴费不存在必然的关系

1.自动续期是否应当缴费问题的产生

“自动续期”概念首先出现在《物权法(草案)》第四次审议稿中。《物权法》沿用了这一概念，但并未对自动续期的内涵进行明确。自动续期是否意涵无需缴纳续期费用的问题产生。有学者认为，住宅建设用地使用权自动续期意涵续期无需缴费，这是其区别于需要申请续期的非住宅建设用地使用权的根本区别所在。要求建设用地使用权人续期时支付土地使用费，与“自动”续期的含义相抵触。*参见高圣平、杨旋：《建设用地使用权期限届满后的法律后果》，《法学》2011年第10期。从《物权法》立法的背景材料不难发现，在制定物权法的过程中，立法者对住宅建设用地应当自动续期有明确的认识，但对于自动续期后建设用地使用权人是否需要再次向土地所有权人支付价款尚未考虑充分。

2.自动续期与无需缴费不存在必然联系

自动续期与申请续期的区别在于，土地使用权的延长是否需要向土地所有权人提出申请。自动续期模式下，土地使用权人的续期权利属于形成权，该权利的行使无需得到土地所有权人的同意；申请续期模式下，土地使用权人的续期权利属于请求权，能否续期取决于能否获得土地所有权人的同意。为了保护土地使用权人的利益，我国法律运用排除法的方式对土地所有权人同意续期的条件进行了限制性规定，即“除根据社会公共利益而需要收回该幅土地的，应当予以批准”。有学者认为，只要申请人依法履行了申请续期的手续基本都能成功续期，进而否认续期的可能性与便利性是住宅建设用地使用权与非住宅建设用地使用权续期制度的本质区别，进而论证自动续期与不应缴费之间存在的逻辑关系。这种观点在理论上具有一定的合理性，但考虑到立法的背景仍存在值得商榷之处。既然立法者在制定《物权法》时刻意回避续期缴费的问题，则当然无法就自动续期与续期缴费之间的关系进行明确。以“社会公共利益需要”为条件限制土地所有权人拒绝续期的范围，无疑是对土地所有权人的限制，有利于土地使用权人。但是，相比较自动续期而言，“社会公共利益”需要限制这一抽象性规定仍显得过于宽泛。尤其是在现实生活中，公权机构或人员基于自身利益出发对“社会公共利益”进行判断，同时作为裁判者和运动员的情形，能否续期并不确定。住宅建设用地自动续期制度设计的目的在于消除住宅建设用地使用权人对于续期的不确定性。因此，自动续期与应否缴费之间没有必然联系。从文意解释的角度而言，自动续期是与申请续期相对应的概念，与应否缴费并无直接关联。通常自动续期对应无需缴费，而申请续期对应需要缴费，但这并非必然的结果。在自动续期与不应缴费之间建立联系，是学者关注现实生活中的弱势群体，基于保障社会主体生存权利的理想，而对相关法律法规进行目的扩张性解释的结果，是学者对法律条文的续造。

(三)现实困境源于对法的正当性的质疑而非法律规范体系的无解

1.规范分析视角下的建设用地使用权续期制度

第一，地上建筑物取得规则从国家无偿取得转变为国家有偿取得。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条*“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”虽然没有明确就建设用地使用权人未申请续期或虽申请续期却未获批准的法律后果进行明确规定，但依据法律逻辑推断，不难得出上述情形亦应适用国家无偿取得地上建筑物规则的结论。《城市房地产管理法》第21条*“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”再次肯定了国家无偿取得地上建筑物的规则，并且明确国家无偿取得规则适用于建设用地使用权人未申请续期或者虽申请续期但依照规定未获批准的情形。

《物权法》第142条确认了建设用地使用权人对地上建筑物享有的所有权，第149条对非住宅建设用地的附着物区分主体是否有约定确定其归属。通过目的解释与体系解释等方法，不难发现，《物权法》承认地上建筑物所有权存在的独立性，否定了地上建筑物由国家无偿取得的规则，就有约定的地上附着物的归属进行了明确。当事人未就地上附着物归属进行约定的，应当制定相应的法律法规对地上附着物归属及补偿进行规定。

在现代社会，地上建筑物由国家无偿取得的规则并不具有正当性。首先，该规则不符合财产权保障的基本原理。地上建筑物是土地使用权人对土地进行利用和投入的结果，能够作为相对独立的所有权客体。土地使用权期限到期，土地利用人仅仅丧失使用土地的权利，其在土地上合法享有的建筑物所有权并不自动丧失。无偿收回地上建筑物的作法有悖于“投资者受益”的基本原则。”*参见高圣平、杨旋：《建设用地使用权期限届满后的法律后果》，《法学》2011年第10期。其次，国家无偿取得地上建筑物的规则不利于社会资源的有效利用和配置。土地使用权人基于利益最大化的考量，会采用掠夺式利用或放任破坏行为等方式处理即将到期的地上建筑物，不利于社会资源的有效利用，会造成整体性社会资源的浪费。再次，国家无偿取得地上建筑物的规则不符合财产权平等保护原则。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第3款*“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”，划拨土地使用权被国家收回时需要对地上建筑物予以适当补偿。而在同一部法律中对出让土地使用权期满却采用国家无偿取得的规则，无疑是厚此薄彼，这种区别土地利用主体以及土地使用权类型的差别化设计违背了公平、平等的要求。

第二，续期方式从单一申请续期方式向二元续期方式转变。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条*“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”，建设用地使用权的续期方式为申请。依据《城市房地产管理法》第21条，在申请续期获得批准的条件上，一方面，规定建设用地使用权人应当“于届满前一年申请续期”；另一方面，将不予批准续期的范围限定在“根据社会公共利益需要收回该幅土地”的范围内。

《物权法》制定过程中就是否应当区分非住宅建设用地与住宅建设用地在续期方式上有所区别进行了激烈争论。采用区分说的学者认为，区分住宅用地与非住宅用地在保护个人财产权的同时为土地使用权制度改革预留了空间。*全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室：《物权法立法背景与观点全集》，法律出版社2007年版，第81页。反对区分说的学者认为，以往立法并未区分住宅用地与非住宅用地，且并未造成不利社会影响，为保持法律的稳定性，不宜修改既有规则。*参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室：《物权法立法背景与观点全集》，法律出版社2007年版，第81页。最终，《物权法》改变了申请续期的一元化模式，采纳了区分说。*“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

第三，续期需要办理的手续由明确变为模糊。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条，重新签订土地出让合同并支付土地使用权出让金和登记等是续期必须办理的手续。我国《物权法》草案第4稿、第5稿中规定了“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费；续期的期限、土地使用费支付标准和办法，由国务院规定”。但是，第6稿之后不再有类似字眼。《物权法》第149条区分住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权规定了不同的续期方式，但对如何续期并未进行明确规定。住宅建设用地使用权续期时应当如何办理手续处于不确定的状态，使得相关行政机关陷入两难境地。

第四，土地使用权续期费用不能替代房产税。土地使用权续期缴费能否作为房产税的替代方案？有学者持肯定态度，认为有偿续期的财富移转功能，能够替代遗产税起到限制不劳而获，鼓励财富创造的功能。*参见高圣平、杨旋：《建设用地使用权期限届满后的法律后果》，《法学》2011年第10期。该观点虽对完善我国土地制度，调控和稳定房地产市场具有积极意义，但在一定程度上混淆了土地使用权续期费用与房地税的关系。

续期缴费是继续使用土地应当支付的代价，而房产税是房地产权利人保有财产应当支付的代价。前者以土地所有权人与土地使用权之间的土地利用法律关系为基础，是利用土地资源的对价；后者以税收法律关系为基础，并非利用土地资源的对价。虽然土地使用权续期费用的收取对象与征收主体都是国家，但在不同法律关系中，国家扮演的角色差别迥异：前者中国家是财产权主体，而后者中国家是主权者。

2.妥适性与正当性的追寻：解释论向立法论的转向

通过法律规范演变的过程进行分析，不难发现，现有法律法规关于建设用地使用权续期的制度设计虽然存在诸多不完善之处，但就申请方式、地上建筑物归属以及续期手续等均有相对明确规定。在此情形下，即便《物权法》对土地续期制度未进行明确规定或采用准用方式进行规定的情况下，也不会影响法律的明确性。现实生活中关于续期制度的讨论多数并非是缺乏法律依据的问题，而是法律依据本身的妥适性与正当性。对续期是否应当缴费以及续期方式的讨论中，学者采用目的扩张性解释的方法，试图突破现有的法律框架，强化对土地利用主体的保护。但是，这种解释论的方式并非基于实在法的考察。重构建设用地使用权续期制度需要通过完善立法而非解释的方法达到。

二、建设用地使用权续期制度中财产权人的预期

(一)建设用地使用权续期制度中主体的合理预期

合理预期是指财产权人根据财产权法的一般原理作出的理性判断，是一种抽象性的理论预设。这种理论预设必须以一定的前提条件为基础，在该前提条件下普遍适用。研究我国建设用地使用权续期制度，必须将我国财产权制度设计的基本背景进行抽象，提炼共性因素作为财产权人合理预期的前提条件。

1.中国语境下财产权合理预期理论预设的前提条件

第一，财产权观念从归属向利用转变。土地所有权在权利体系中仍然占据重要位置，但是，其中心地位遭遇挑战。从归属到利用的转变使得法律制度设计的重心转移至对土地资源的合理利用，因此，权能分离以及因权能分离产生的不同权利之间的协调成为关注焦点。现代法治社会，各国或地区普遍规定了地上权或类似地上权的制度，在相关制度设计上实现了从土地所有权人优位向土地利用权人优位的转变。顺应时代发展潮流，我国财产权观念也已经并将继续发生从归属向利用的转变。

第二，我国土地制度设计应当符合土地公有制的国策。各国在土地制度设计方面存在共性，也有所差异。但是，无论何种所有制的国家其在土地制度设计上都必须符合对应的所有制的要求。我国也不例外，建设用地使用权续期制度的设计不能违背土地公有制的基本国策，这是基本底线。

第三，我国经济发展水平距离完全的“福利国家”社会状态还有一定距离。在我国，国家既是主权者，也是土地所有权人。这种角色或身份的竞合使得其在与土地利用主体之间发生法律关系时，容易因混淆角色而陷入无谓的理论争论。我国目前的经济发展水平尚未达到完全“福利国家”的要求，国家为保障运行，需要通过收取土地使用费、税收等方式维持其运营。当然，这不并妨碍国家在经济条件允许的情况下，普遍性给予土地利用主体以优惠政策，降低或免除土地利用主体的使用费。

第四，对土地权利人进行理性人预设，有利于土地资源的优化配置。作为土地所有权人的国家不是全能的，依靠行政权力进行土地资源配置已经被市场经济证明是一种低下的土地资源配置方式。因此，需要将土地所有权人假定为市场经济的理性人，让土地资源作为市场经济的基本元素遵循市场经济规律发挥作用。同时，不能将土地利用人假定为最佳的土地资源利用主体。土地利用主体基于生存和发展的需要，在不同时期或不同社会背景下会就土地利用作出不同类型的抉择，进行有利于土地资源的优化配置。

2.中国语境下土地权利人的合理预期

第一，土地所有权人的合理预期。首先，完整的土地所有权的预期。土地所有权具有弹力性，其可以通过权能分离创设建设用地使用权，待建设用地期限届满，土地所有权回归至完整的状态。国家作为土地所有权人享有完整的土地所有权是保障社会主义公有制的法律基础。倘若土地所有权中的部分权能永久性分离，就会导致土地所有权被掏空。其次，权能分离收取合理对价的预期。作为土地市场中的理性交易主体，国家因土地权能分离，应当收取合理的对价，这是土地资源优化配置的手段，也是保障其运营的方式之一，具有合理性和正当性。

无偿、不限次续期的建设用地使用权无异于土地所有权，土地使用权人能够实质性地取代土地所有权人的地位，所有权虚化与利用主体固化的现象随之产生，降低土地资源的利用效率，这与土地公有制的基本制度是相背的。换言之，无偿续期是土地私有制的变形，不是单纯的法律问题。*参见叶剑平、成立：《对土地使用权续期问题的思考》，《中国土地》2016年第5期。

第二，建设用地使用权人的合理预期。社会主体需要有恒产才能有恒心，这是主体安居乐业，国家繁荣昌盛，社会稳定有序的基础。但是，恒产并不等同于对财产的永久性无偿占有或利用，而主要是指一种稳定的财产权预期。建设用地使用权人在使用权期限内持续、稳定、无干扰地合理利用土地即符合了恒产的要求。首先，建设用地使用权期限内合理利用土地并对其合理利用形成的地上建筑物享有所有权的预期。建设用地使用权人在期限内具有利用土地建造地上建筑物正当权源并对地上建筑物享有所有权。其次，有期限的建设用地使用权届满，该土地使用权消灭，对该建设用地的占有、使用等权能回归于土地所有权人。建设用地使用权属于用益物权的一种类型，存在期限性限制。再次，建设用地使用权的取得应当支付相应的对价。建设用地属于稀缺社会资源，在市场经济条件下，取得建设用地使用权应当支付合理的对价，通过市场机制优化资源配置。

(二)虚幻的财产权预期是我国建设用地使用权续期制度的症结所在

1.地上建筑物所有权人的财产权幻象的产生

在房价如此高昂的时代，购房者通常需要耗费数代人的积蓄甚至未来若干年的收入用来支付购房款。高额的房价使得地上建筑物所有权人存在一种普遍的财产权幻象：房主一旦拥有房屋所有权，就能够永久拥有房地产权利，不会被无偿剥夺，也无需再缴纳使用土地的费用。*参见朱广新：《论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应》，《法商研究》2012年第2期。地上建筑物所有人之所以产生财产权幻象，根源于房地产交易过程中交易对象的不明确性。依据土地出让合同，土地开发利用主体支付土地出让金所取得的仅仅是有期限的土地使用权，*倘若土地利用主体支付的土地出让金是未来永久性使用的对价，则土地使用权到期后无偿使用具有正当性。但是，支付永久性土地使用出让金本身就不具有正当性。建设用地使用期限届满时应当重新签订建设用地使用权合同或恢复完整的土地所有权。但是，这一财产权预期在房地产交易活动过程中发生了变化。由于法律和政策的不明确，房地产交易过程中购房者并未意识到其购买的房屋所依附的土地在未来存在到期被收回或需要再次缴费的问题。高昂的房价诱使房屋所有权人产生了错觉，即其支付了如此高昂的房地产价款后，可以永久、无偿利用房屋及房屋所依附的土地。但是，事实上，购房者作为继受他人权利的主体，其权利不可能大于其前手，财产权幻象便由此产生。于是，攫取高额商业利润的开发商已经因房地产转让退出了法律关系，遗留下来的续期缴费、地上建筑物归属等问题困扰土地所有权人和房屋产权人。

2.自动续期客观上强化了财产权幻象

申请续期是建设用地使用权作为用益物权的一种类型，是其期限性的表现。建设用地使用权人只有权在约定的期限内利用土地。超过约定期限仍需利用建设用地的，应当向土地所有权人发出要约，即申请续期，土地所有权人决定是否承诺。鉴于土地所有权人所处的优势地位，为保障土地利用人的合法权益，我国法律法规中严格限定了土地所有权人拒绝续期的条件。倘若在此基础上再辅之以地上建筑物补偿请求权，建设用地使用权人的利益能够得到相对充分的保护。从理论上而言，申请续期制度并不会在很大程度影响建设用地使用权人的财产权预期，不会引发大规模的争议。

但是，《土地管理法》修改过程中未使用自动续期概念的作法却带来了普遍的质疑和恐慌。这一事实说明，社会主体由自动续期一词产生的财产权预期不仅限于在期限内行使建设用地使用权以及享有地上建筑物所有权，而且扩张至可以永久、无偿利用建设用地。强制缔约制度在建设用地使用权续期中的适用客观上强化了建设用地使用权人的财产权幻象。

3.续期缴费的地方政策或政策导向冲击财产权幻象

建设用地使用权已经到期的青岛阿里山小区、紫金山小区、深圳国商大厦、温州鹿城区内600余宗(套)房屋、新疆克拉玛依二十多宗商业用地等如何处理，虽然在国家层面尚无定论，但从地方政策导向以及可能的发展方向而言，有偿地延长建设用地使用权期限是大势所趋。如深圳市人民政府于2004年4月发布了《深圳市到期房地产续期若干规定》。*《深圳市到期房地产续期若干规定》第3条规定：“到期房地产，业主需继续使用该土地的，在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则延长土地使用年限。延长方式包括补交地价、签订土地出让合同，或支付土地租金、签订土地租赁合同。在国家规定的最长土地使用年期减去已适用年期的剩余年期范围内约定年期的，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%，并按约定年期修正，补交地价一次性支付；土地租金按年支付，其标准由深圳市国土管理部门定期公布。”第6条规定：“到期房地产不办理续期手续或者申请续期未获批准的，原有划拨土地使用权消灭，其土地使用权无偿收回。而在土地使用权无偿收回的过程中，其地上建筑物、构筑物按建造成本折旧补偿。”续期缴费的地方政策或政策导向使人们认识到其购买房屋支付的对价并不包括未来限期对土地进行利用的权利，财富幻象遭受冲击。

三、建设用地使用权续期制度的完善建议

(一)顶层设计

1.明确续期规则宜早不宜晚

《物权法》制定时并未对建设用地使用权续期制度进行明确规定并非立法漏洞，而是在现实生活中尚未出现问题对具体制度缺乏研究的情况下不得不采用的一种立法智慧。但是，该法制定后，经过近十年的实践，现实生活中建设用地使用权续期制度缺失的缺陷已经暴露，学者以及立法、执法机构已经积累了丰富的经验，明确建设用地使用权续期规则具备了必要性与可行性。

考虑到明确建设用地使用权续期规则可能会对房地产市场造成冲击，影响经济的稳定增长，给目前已经放缓的经济增速造成不利影响，有学者主张不宜通过立法的方式一次性解决土地使用权续期问题，应当在充分研究的基础上适时推出政策方案。*参见叶剑平、成立：《对土地使用权续期问题的思考》，《中国土地》2016年第5期。这一考虑虽不无道理，但这存在进一步强化财富幻象的嫌疑。错误的财产权预期支持下的房地产价格疯狂的增长，会使得法律不明确的不利后果增加，从而诱发更为激烈的矛盾冲突。笔者建议，应当尽快制定或完善相关法律、法规，明确土地使用权期限届满后续期的相关制度，消除财富幻象，遏制房地产投机行为，让社会主体对房地产交易行为的后果具有合理、稳定的预期。

2.区分土地利用功能分别对待

建设用地的土地不同，其承载的社会功能也有所差异。用于建造住宅的建设用地主要是为了满足社会主体的生活所需，而用于建造非住宅建筑物的建设用地则主要是为了满足商业、工业等需求。功能不同，基于土地公共政策考量的结果也应当有所差异。对于住宅建设用地而言，应当秉承“居者有其屋”的理念，从保障生存权的角度进行考虑。对公民的反诬所有权进行保护是保障其安身立命的基础，涉及到基本人权。*参见王利明：《物权法研究》(下卷)，中国人民大学出版社2007年版，第169页。而对于非住宅建设用地而言，土地公共政策的考量则更多侧重于国家的经济发展目标以及产业政策。具有浓厚理性人色彩的非住宅建设用地使用权人应当根据国家经济发展的方向以及产业政策调整对建设用地使用权的财产权预期。相比较而言，在法律规范类型的配置上，住宅建设用地使用权续期中具有更多国家强制的因素，而非住宅建设用地使用权续期更多强调意思自治的因素。

3.以培养理性精神为核心兼顾所有权人与使用权人的权益

疯狂的房地产市场环境下无法建构合理的建设用地使用权续期制度和规则。无法想象耗费几代人的积蓄，支付类似于国外或地区土地所有权对价的情况下，将建设用地使用权作为一种有期限、续期需要再次缴费的用益物权。因而，我国建设用地使用权续期制度的设计需要在改变市场环境、合理化财产权人预期的前提下，才能兼顾土地所有权人与建设用地使用权人的利益进行制度设计。一方面，需要消除土地所有权人优位的思想，考虑到土地所有权人事实上的优越地位，在一定程度上甚至需要对其缔约自由的权利进行限制；另一方面，对土地所有权人的限制不宜过度。通过合同方式取得建设用地使用权的主体知道或应当知道建设用地是有期限的。理性的主体应当合理预见到建设用地使用权到达使用年限时被收回的可能，他需要为自己自主的投资行为负责。*参见高圣平、杨旋：《建设用地使用权期限届满后的法律后果》，《法学》2011年第10期。

(二)具体规则设计

1.续期的条件与不予续期的替代方案

续期并非解决建设用地使用权期限届满后地上建筑物所有权与土地所有权冲突的唯一路径。其他国家民法典中地上权制度的相关设计为解决我国建设用地使用权续期问题提供了参考。

使用权到期，地上建筑物仍然存在时，建设用地使用权人享有时价补偿请求权、延期请求权和取回请求权。时价补偿请求权是指土地使用权存续期间届满前一定期限内，土地使用权人有权请求土地所有人按照地上建筑物的时价进行补偿。申请延期请求权是指土地所有权人拒绝土地使用权人的补偿请求或没有在法定期限为意思表示，需要视情况延长使用土地的期限。延长期间由双方当事人协商议定；双方当事人无法协商达成一致意见的，由法院根据建筑物的利用状况进行裁决。取回请求权是指土地使用权期间届满，土地使用权人有权行使取回权。换言之，续期并非是建设用地使用权到期后，建设用地使用权人的唯一选择。

除当事人另有约定外，建设用地使用权人有权优先选择行使建筑物取回请求权和时价补偿请求权。行使建筑物取回请求权无需征得土地所有权人的同意，仅需保障土地所有权人的利益不遭受额外损害。同时，建设用地使用权人行使建筑物取回请求权后应当让土地恢复到利用前的状态。建设用地使用权人选择行使时价补偿请求权的，需要与土地所有权人就时价达成共识；未能就时价形成一致意见的，建设用地使用权人有权行使延期请求权或建筑物取回请求权。延期请求权的行使以建设用地使用权人不愿或无法行使建筑物取回请求权与时价补偿请求权为前提。该权利设置的目的在于兼顾建设用地使用权人和土地所有权人的需要。

2.续期方式

第一，住宅建设用地自动续期方式由强制缔约方式取代。自动续期概念提出的初衷是保障住宅建设用地使用权人的合法权益，限制公权力滥用。但是，这一概念是一柄双刃剑，在实现保障建设用地使用权人利益的同时也完全限制了其意思自治的自由。自动续期可能强制性地对建设用地使用权人施加负担。为消除这一弊端，需要用强制缔约制度替代自动续期制度，赋予建设用地使用权人进行自主判断的意思表示自由，仅限制土地所有权人的意思表示自由，防止其滥用优势地位。

第二，将非住宅建设用地申请续期方式中社会公共利益限制性条件具体化和程序化。依据现行法律法规规定，建设用地使用权人就非住宅建设用地进行续期需在期满前一年提出申请，除非基于社会公共利益的理由，土地所有权人不得拒绝。该规定既考虑到建设用地使用权人稳定的财产权预期，又考虑到社会公共利益的需要，具有合理性。但在实践中，由于社会公共利益的概念过于宽泛和模糊，建设用地使用权人能否续期具有高度的不确定性。这就需要对特定时期非住宅建设用地申请续期方式中的社会公共利益具体化，并通过程序性规则进行明确。在现阶段，非住宅建设用地使用权能否续期的社会公共利益因素主要是国家产业政策。因此，国家应当定期公布依据国家产业政策调整确定的土地用途规划。建设用地使用权人提出续期申请后，只有建设用地使用权人续期与已公布的有效的土地用途规划相抵触的，才能拒绝建设用地使用权人关于续期的申请。

3.续期的期限与频次

建设用地使用权是土地所有权权能分离的结果，作为用益物权具有期限性。这种期限性不仅表现在首次出让的年限限制，也应当表现在续期的期限与次数限制中。倘若建设用地使用权可以无限续期，建设用地所有权就会被实质虚化。建设用地续期的期限与频次需要受到限制。但是，基于建设用地使用权承载的社会功能不同，续期期限应有所差异。

第一，住宅建设用地使用权续期期限应当考虑建设用地使用权承载的保障社会主体生活的功能，应当以地上建筑物的使用年限为限。《物权法》规定住宅建设用地自动续期是原土地使用权期限的延长，至于延长的期限与次数并未明文规定。有学者认为，住宅建设用地自动续期不宜过长且不宜超过一次；有学者认为，住宅建设用地自动续期并无时间限制且无次数限制；还有学者认为，应当以地上建筑物剩余寿命为限。自动续期需要以住宅存在为前提。*参见王利明：《物权法研究》(下卷)，中国人民大学出版社2007年版，第170页。住宅建设用地续期时，应当由评估机构对地上建筑物的使用年限进行评估，进而确定续期期限与次数。从安全价值考量，不宜认为地上建筑物可一直续期至其自然毁损灭失之日，在其可能出现安全隐患的一段时期即应要求对其强制废弃。

第二，非住宅建设用地使用权续期期限应当考虑土地用途及主体利用土地的目的，在法律规定的最高年限内由利用主体确定。在特定期限内对土地进行利用的非住宅建设用地使用权人在一定的期限后可能不再具有利用该建设用地的需要。*参见胡康生：《中华人民共和国物权法释义》，法律出版社2007年版，第333页。也存在部分需要长期、持续利用土地的主体。因而，非住宅建设用地使用权的续期期限应当在主体利用土地的目的范围内由利用主体自主决定。

4.续期缴费

住宅建设用地使用权续期是否应当再次缴费，学者间有不同认识。多数学者认为，住宅建设用地使用权续期无需再次缴费；也有学者基于住宅的实际用途提出区分说，即自住用途的住宅用地自动续期无需再次缴费，而以营利为用途的住宅用地自动续期需要收取适当的费用。*参见朱广新：《论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应》，《法商研究》2012年第2期。还有学者认为：基于用益物权的法理，对有期限的物权续期，需要支付相应对价。土地用途的差异对支付对价不产生影响。*参见高圣平、杨旋：《建设用地使用权期限届满后的法律后果》，《法学》2011年第10期。

我们认为，住宅建设用地使用权续期是否应当再次缴费应当考虑历史与现实，根据住宅建设用地使用权人的财产权预期有所区别。就财产权幻象下取得的建设用地使用权续期，因取得用益物权时相关法律及政策不明确，需要免除建设用地使用权人续期的费用；就明确土地出让金与建设用地期限之间的关系后取得的建设用地使用权续期，由于地上建筑物所有权人是在明确的财产权预期下的行为，理应有偿续期。相较于新开发土地而言，续期土地无需投入开发成本，因而续期费用应当低于新开发土地的出让金。为减轻普通家庭的住房负担，国家还可以对续期费用进行减免或者进行货币补贴。*参见叶剑平、成立：《对土地使用权续期问题的思考》，《中国土地》2016年第5期。

非住宅建设用地使用权续期时需要再次缴费表面上并无争议，存在争议的是商住两用房建设用地使用权的缴费问题。笔者认为，所谓的商住两用房只是日常生活用语，判断商住两用房建设用地使用权的性质需要以城市规划和出让合同为基础，而不能单纯考虑建筑物的实际用途。*参见朱广新：《论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应》，《法商研究》2012年第2期。商住两用房所依附的建设用地使用权续期是否应当缴费，需要根据其所依附土地在城市规划和土地出让时的性质进行确定。

四、结语

我国建设用地使用权续期并不是一个纯粹理论分析的问题，也不是简单的制度建构问题。学者们关于自动续期是否需要缴费的分析，不是基于规范分析的结果，而是基于一定的主观立场进行的法律续造。续期制度的重心不在于法律解释，而在于反思现行法律规范的妥适性，制定和完善相关立法。揭示高房价背景下虚幻的财产权预期，尊重历史与现实是合理化设计建设用地使用权续期顶层制度与具体规则的基础。

(责任编辑：张婧)

2016-09-12

浩 然，法学博士，海南大学法学院教授、博士生导师。

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1003-4145[2016]11-0088-08