不动产统一登记背景下对农村土地产权的思考

王爱国

[摘 要]《不动产登记暂行条例》已然出台，但是我国的不动产统一登记工作仍处于起步阶段，耕地的承包经营权等农村土地产权登记依然存在地块面积不准确、信息平台不完善等问题以及可能激发社会矛盾等的政策风险。本文针对我国不动产登记中的耕地承包经营权登记工作如何规避风险和解决遗留问题进行探讨。通过深入调查分析，提出需要从工作人员配备、组织机构整合、撂荒土地清理和信息平台完善等多方面开展工作，推动和完善不动产统一登记，服务于农村土地流转与抵押的有序开展。

[关键词]不动产登记；农村土地产权；耕地承包经营权

[中图分类号]D912.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）2 — 0071 — 02

不动产登记是国家依申请为权利人对不动产物权进行记录和公示的行为，欧美日澳等主要经济体均实行不动产统一登记。当前，我国将耕地承包经营权等纳入不动产统一登记可改善农村产权抵押融资环境，更好地服务于农村土地流转，有利于全面推进深化改革。

一、不动产统一登记为我国经济社会发展注入新活力

我国具有里程碑意义的《物权法》于2007年10月1日正式实施，规定国家实行不动产统一登记制度。《不动产登记暂行条例》（简称《条例》）也于2015年3月1日起施行，再次明确“国家实行不动产统一登记制度”，其目的就是整合现行分散的不动产登记，方便群众，保护权利人合法权益和提高政府治理水平。这即符合了自然规律及国际通行做法〔1〕，遵从了我国广大人民群众的利益，也是全面深化改革的重要举措，必将有力推动和保障全国经济社会更健康地发展。

（一）不动产统一登记为市场经济发展护航保驾

从一定程度上来讲，产权经济就是市场经济的本质〔2〕。诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯与罗伯特·托马斯在《西方世界的兴起》中将土地登记以及清晰产权作为一个制度因素对社会经济发展的效益研究，认为保障财产权利及其交易安全的法律制度是经济增长的决定性因素〔3〕。承包经营权登记是我国劳动人民在社会变革中摸索和创造出来的，国外没有这种提法，而是包含在各自的土地登记或不动产登记中。西方学者对其阐述虽有不同，但基本观点一致，如霍格认为“土地登记者，乃地产转移时所履行之法律行为〔4〕。”实现不动产统一登记后，交易双方可依法通过登记信息公开查询系统核对不动产登记资料，快速、便捷地了解交易对象权利状况，从而保障不动产安全交易，维护市场正常秩序。不动产统一登记为确认和保护不动产物权提供制度保障，将有效保护权利人的合法财产权和提高政府办事效率，对市场经济发展具有重要意义。

（二）不动产统一登记为政府治理水平固基强元

城市居民和企业的房屋或厂房及其所占土地原来分别由住建和国土两个部门登记。农村居民的住房、宅基地、栽植的林木和耕地等承包地原来分别由四个部门登记。邵战林、朱道林等认为实行不动产统一登记制度是解决农林牧用地矛盾的主要途径之一〔5〕；姜海、曲福田等提出应从登记机关、运作方式、经费资助等方面深化农地登记制度建设〔6〕。通过整合不动产登记机构实行统一登记后，我国各级政府将由一个部门承担土地、房屋、林地、草原和海域等的登记职责，可以大大减少政府运行成本，提高政府的办事效率和公信力。统一登记将实现各类不动产信息的实时互通共享，能为群众提供便捷服务和提高政府行政效能。借助统一登记的海量信息，政府还可获取更真实的不动产市场情况，从而对症下药，做出更有针对性、更有效的调控政策措施。真正的法治国家要限制公权、保护私权〔7〕。在实行统一登记后，所有群众只需到一个部门登记即可，既可避免因不同部门登记可能出现的重登漏登、重复抵押问题，又能减轻权利人负担。这次对不动产登记职责的整合，将从政府治理角度规范相关行政部门的公权力〔8〕，一定程度上提高政府治理的现代化水平。

（三）不动产统一登记为完善依法治国加瓦添砖

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。《条例》规定实行不动产登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”（深圳更以此为基础增加了统一调查与统一测绘）。但是目前《条例》因与《土地管理法》、《农村土地承包法》、《担保法》等众多上位法规定相悖而面临尴尬。因此，当务之急应上由全国人大修改上述各部法律中与《条例》相违的条款，下以国土资源部不动产登记局为主出台具体的技术规范，尽快形成《物权法》——《条例》——《登记办法》的法律制度框架。生产力决定生产关系，生产关系也要反作用于生产力。《条例》正是为适应我国社会生产力发展而出台，对完善依法治国意义深远。

二、耕地承包经营权确权登记工作的困境

据国土资源部部长姜大明透露，截至2015年8月末，仅有北京、上海、重庆、江苏、贵州五省市全面完成所辖区域市县不动产登记职责整合任务。2011年重庆市以第二次国土调查（简称“二调”）成果为依据，在全国率先基本完成全市的确权登记工作。在此背景下，本文在调研基础上探究耕地登记存在问题。

（一）承包耕地未能全部确权

目前，重庆市约有20万农户的承包经营权未确权登记，主要由三种原因造成：一是城区周边耕地被暂缓确权；二是部分农户长期在外导致不能确认；三是承包地权属存在争议而未能确权，主要分两类：一类是集体经济组织内部农户之间的承包地“四至”界限不清。另一类是因土地流转和土地整治等使原有承包地“四至”界限被人为清除而消失，且没有原边界的精确测量和记录。相较其他地区，重庆在耕地承包经营权确权登记工作是走在前列的，因而这方面的问题在全国具有一定普遍性。

（二）撂荒土地仍以耕地登记

我国农村土地确权登记的依据是国土部门提供的“二调”土地数据，而“二调”完成到确权登记有一定的时间跨度，这个时间段内部分原来的耕地因各种情况而出现了撂荒。在偏远山区，高山移民政策使得原来深山中的部分耕地在移民后便无人耕种，但因“二调”数据中依然是耕地，根据要求继续登记为耕地。

（三）登记信息系统仍欠完善

不动产登记信息系统是对耕地等开展有效管理的基础平台，数据的准确性和系统的统一性为土地流转等提供依据。我国耕地承包经营权登记信息系统存在数据和平台两方面的问题：一是登录信息有错漏，部分地区存在电子录入时将户主性别、家庭人口、地块名称等信息缺失和录错的情况；二是信息平台不统一，有些地区使用了不同版本的电子信息系统平台进行录入。

三、完善耕地承包经营权登记的建议

（一）整合机构，加强培训与双监督

一是尽快完成各类不动产登记资料和人员的整合。由省级政府相关领导协调不动产登记局与各个原登记部门之间的工作关系，国土资源部需启动各国家土地督察局重点对市、县两级的不动产统一登记职能整合工作进行检查和督促。二是不动产登记局需要整合原有各部门的登记工作人员，他们对所负责范围之外其它类型不动产登记的法律规章和操作程序并不能完全熟悉和掌握，应由省级不动产登记局成立专门部门对登记工作人员进行业务能力培训，并建立严格的“不动产登记员”考核制度，不断提高登记员的专业素养和服务水平。三是省级国土部门（一般是不动产登记局的主管部门）应专门配备不动产登记监管部门和队伍，公开监管内容并出台相关规定，接受群众监督。

（二）宣传法律，妥善处理遗留问题

一是各级不动产登记局设立开放日，每年定期向广大群众宣传和普及不动产登记相关法律知识。二是由省级国土部门牵头组织成立临时的“农村土地登记遗留问题调处委员会”，并指导市、县两级成立相应的“调处办公室”，省级政府统筹安排必要的工作经费。其成员由原参加本地农村土地确权登记人员构成，限时完成剩余农户耕地承包经营权的登记工作，登记完成后解散回原单位。三是针对耕地撂荒问题要具体分析。首先，对可继续耕种的农田，若是因承包户外出打工、年龄或身体原因等未能耕种而撂荒的继续登记为耕地，并进一步联系外出务工和不能工作农民，促其通过土地流转等方式恢复土地耕作利用；若是因退耕还林、还草的政策不再耕种，则按实际情况登记为未利用地、林地或草地等。其次，对各方面条件较差、耕作难度大而可能将被撂荒耕地，需要与承包农户进一步确认。根据《基本农田保护条例》规定“连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田”，若未来两年仍会耕种则登记为耕地，否则登记为未利用地、草地或林地等并收回农户对该幅耕地的承包权。

（三）核实数据，完善登记信息系统

不动产登记数据的正确和登记系统的统一是开展不动产统一登记的前提和基础。为此，国土资源部统一建设了信息平台——“国土资源云”。目前，改进耕地承包经营权登记信息系统还需做好以下三方面的工作：一是核实登记错误信息。依据耕地确权登记现场记录等相关材料对错漏信息进行复核，并经过承包农户再次核实确认，重新将正确信息数据录入系统，确保真实无误。二是完善和兼容登记信息平台。国务院不动产登记局尽快建设完成“国土资源云”的调试修改工作，同时考虑各省、市、自治区和各相关部门不同版本的兼容情况。三是升级和联网登记信息系统。对各省、市、自治区的耕地承包经营权的登记信息系统进行功能升级、全国联网，并留出与其它类型不动产登记信息系统联网的接口。

〔参 考 文 献〕

〔1〕蔡卫华.不动产统一登记，究竟为了什么？〔J〕.国土资源，2013，（12）：45-47.

〔2〕李倩.不动产登记的意义在于确认和保护不动产利益〔J〕.华北国土资源，2014，（03）：18-19.

〔3〕道格拉斯·诺斯，罗伯特·托马斯著.厉以平，蔡磊，译.西方世界的兴起〔M〕.北京：华夏出版社，2009.

〔4〕严星，林增杰.地籍管理（修订本）〔M〕.北京：中国人民出版社，1994.

〔5〕邵战林，朱道林，李瀚鹏.农牧交错带农林牧用地管理矛盾及其解决对策〔J〕.中国土地科学，2013，（03）：24-28.

〔6〕姜海，陈江龙，曲福田.中国农地承包经营权登记制度研究〔J〕.江苏农业科学，2006，（01）：13-15，32.

〔7〕楼建波.不动产统一登记，要解决什么问题〔J〕.发展，2014，（05）：18.

〔8〕黄辉玲，张效敬.不动产统一登记与房价和房地产税的逻辑关系〔J〕.山西建筑，2014，（24）：236-237.

〔责任编辑：陈玉荣〕