广西公益林建设过程中存在的突出问题及对策分析

邓必玉，韦　海，徐庆玲，马一琳

(1.广西壮族自治区林业勘测设计院，南宁 530011；2.广西壮族自治区国有博白林场，广西 博白 537617)



广西公益林建设过程中存在的突出问题及对策分析

邓必玉1，2，韦海2，徐庆玲1，马一琳1

(1.广西壮族自治区林业勘测设计院，南宁 530011；2.广西壮族自治区国有博白林场，广西 博白 537617)

摘要：依据广西公益林建设现状，针对公益林建设过程中存在调整频繁、人工林管理难度大、补偿机制不够完善和管护力量薄弱等突出问题，提出相应的管理对策。为相同情况公益林体系建设提供依据。

关键词：生态公益林；突出问题；管理对策；广西

引文格式：邓必玉，韦海，徐庆玲，等.广西公益林建设过程中存在的突出问题及对策分析[J].森林工程，2016，32(1)：25-28.

0引言

2000年广西开展森林分类区划界定工作，将森林按其自然功能属性及其所处的生态区位，划分为公益林和商品林两大类，2001年广西被国家列为中央森林生态效益补偿资金试点省区，从此广西森林按商品林和公益林进行分类经营[1]。广西公益林自区划界定以来，经过政府、林业主管部门及广大群众的努力，公益林生态效益凸显。但是广西的公益林在建设过程中，还是存在不少的问题，本文以自治区级以上公益林为例，就现阶段建设过程中存在的突出问题展开探讨，提出相应的对策，为广西公益林体系建设提供参考。

1公益林资源现状

2014年统计数据显示，广西共区划界定自治区级以上公益林面积544.43万hm2。按地类分：有林地面积260.50万hm2，占47.8%；灌木林地面积257.95万hm2，占47.4%；未成林地面积13.74万hm2，占2.5%；无立木林地面积4.41万hm2，占0.8%；宜林地面积7.06万hm2，占1.3%，疏林地、苗圃地、辅助生产用地面积共 0.76万hm2，占0.1%。按林种分：水源涵养林129.20万hm2，占23.7%；水土保持林343.97万hm2，占63.2%；护岸林0.88万hm2，占0.2%；自然保护区林52.27万hm2，占9.6%；国防林14.79万hm2，占2.7%；其它防护林3.32万hm2，占0.6%。

2公益林建设过程中存在的突出问题

(1)公益林调整过于频繁

2001年，广西作为森林生态效益补偿资金试点省区，只有部分公益林获得中央森林生态效益补偿基金，许多农户并未获得公益林补偿基金；2004年，国家根据试点过程中存在的问题出台《重点公益林区划界定办法》，广西依据该办法的规定，在2001年区划的基础上，对区内国家级公益林进行了区划调整。2005年，广西为了进一步明确自治区级重点公益林分布和数量，建立自治区级森林生态效益补偿基金制度，广西再次区划界定自治区级以上重点公益林；2010年，为了把公益林数据更新到2009年森林资源规划设计调查成果上，广西又一次对公益林进行了完善区划；2012年，针对2010年完善区划界定中地类错误及集体林权制度改革后林权所有者不愿继续将其林地作为公益林经营的林地小班进行调整；2014年，结合林地年度变更调查，为了将公益林管理数据落实到林地“一张图”上，实现公益林“一张图”管理，自治区林业厅要求对原林地“一张图”错划、漏划的公益林数据进行修正。以上仅是大范围全区性的调整，几乎每年都有部分县(区)由于经济发展需要或森林采伐需要等原因申请在区域内进行局部调整。广西公益林区划至今一直处于调整状态，数据时时都在变更，2008年广西重点公益林统计数据为519万hm2[2]，2011年为546.88万hm2[3]，2014年为544.43万hm2，调整过于频繁不利于公益林管理，也不利于公益林管护，同时也给公益林生态效益补偿基金申请及发放带来不便。

(2)人工林管理问题突出

2000至2001年广西在区划公益林之时，为了在有限的时间内完成公益林建设任务，林业主管部门在大部分农户不知情的情况下将其林地区划为公益林，根据生态区位的重要性，区划了不少的松、杉、桉人工林作为公益林，至今松、杉、桉公益林面积共33.80万hm2，占公益林总面积的6.2%，这些人工林待到主伐年龄时群众被告知是公益林又不得进行商业采伐，群众意见很大，偷伐或盗伐公益林事件时有发生，有些群众甚至有计划的放火烧林木，然后依据合法途径采伐受损木，待整片林子全部变为采伐迹地后，部分林农因有“前车之鉴”，将林地改种农作物，造成了公益林丧失。大部分林农虽然不破坏公益林，但是因经营公益林与经营商品林的经济效益相差过大，抵触情绪明显、甚至出现集体上访事件。鉴于人工公益林管护的压力，当地林业主管部门数次想调整出公益林，却又因其处于重要的生态区位难以得到上级批复。随着公益林管理制度的逐步完善，允许二、三级保护的公益林进行抚育间伐和更新采伐，但是国家允许公益林采伐的目的是“采弱留壮”，而农民处于经济利益的考虑，往往是“采壮留弱”，因此，为了保护公益林，在监管力量薄弱的情况下，林业主管部门至今也没能放开人工公益林采伐。

(3)石山公益林保护和利用矛盾显现

为了改善岩溶地区生态环境，遏制石漠化趋势，广西根据国家级公益林区划界定办法，把大部分石山灌木林区划为公益林，至2014年，区划为公益林的石山灌木林面积达到240.32万hm2，占重点公益林面积的44.1%。在封山育林最初的十年时间里，石山灌木林得到了很好的保护，生物多样性和植被覆盖度得到明显的提高，但是到了最近几年，石山公益林也面临着诸多威胁。其一，随着具有显著经济效益的速生桉在广西迅猛发展，速生桉种植的范围从土山向石山延伸，天然的石山灌木林遭到破坏，特别是在桂中一带最为明显。其二，砂糖桔经济效益远超其它经济作物，在砂糖桔的适宜种植区桂东北，也出现了破坏石山公益林种植砂糖桔的现象。其三，牛羊价格持续走高，桂西北部分县(区)把发展畜牧业作为新的经济增长点和农民致富的有效途径，牛羊特别是山羊数量增多，使得刚恢复植被的石山公益林又面临着逆向演替的威胁。另外，目前广西正处于高速发展的阶段，石灰岩作为建材的重要原料之一需求加大，近年在石山公益林范围违法采石现象也较普遍。

(4)补偿机制还不完善，忽略经营主体利益

广西对公益林的补偿标准2010年以前统一为75元/(hm2·a)，2010、2013年对公益林补偿标准进行了调整，集体和个人所有补偿标准上升为225元/(hm2·a)，国有公益林依旧为75元/(hm2·a)。虽然《国家级公益林管理办法》和《广西壮族自治区公益林管理办法》明确了要根据公益林的地类及林分质量等因子制定不同补偿标准，实行优质高价，劣质低价的补偿原则，但是至今依然没有得到落实。现行的公益林补偿标准没有体现出林地及林分的实际价值，忽略了公益林经营主体的利益。在广西大多数山区，人均耕地面积少，赖以生存的山林被划入公益林后又得不到同等价值的补偿，影响山区群众生产生活甚至直接导致集体返贫[4]。国有公益林补偿标准一直没有提高也忽略了国有公益林实际经营者的利益，在广西许多地方国有林场为了广西生态建设划定为保护区或大部分林地区划为国有公益林，经营方式由木材生产为主向以生态建设为主转变，但是获得的公益林补偿基金不足以弥补这种转变造成的经济损失，直接影响林场(保护区)的生存和职工的生活水平。

(5)公益林监管队伍人员不足、设备落后，难以保证公益林资源安全

广西公益林监管模式一般为县林业局林政股(或营林股)—乡镇林业站—林农(或聘请的护林员)。林政和营林是林业系统内部事务最多的部门，公益林日常管理工作最终还是依靠林业站。乡镇林业站肩负着公益林调整、管护合同签订和公益林日常监管的重任。但是由于广西进行过多次的机构调整，乡镇林业站时而归乡镇府直管时而归林业局直管，在林业局失去直接领导权的时间里乡镇往往调走林业站能力强业务娴熟的专业技术人才，而把一些非林业专业人员调整到林业站，基层人才流失加上现有体制的约束难以补充新生力量，广西林业站向着“非专业，老龄化”发展，加之绝大部分林业站没有专项工作经费、没有专车配备，外业工作补助经费过少，极大影响职工工作积极性。这样一来使得公益林管护工作最终依靠林农(护林员)的自觉性，难以保证公益林建设预期效果的实现。许多地方林场划为保护区或大部分林地区划为公益林后，进行木材生产的林地大幅减少甚至没有了商品林地，收入的锐减使得林场(保护区)裁员，剩下极少的人员管护大面积公益林，国有公益林资源安全难以得到保障。

3公益林管理对策分析

(1)尊重群众意愿，结合经济发展，建立稳定的公益林区划界定范围

加强宣传和引导，使农民充分了解公益林的生态服务功能及其在国民经济建设中的重要作用，耐心讲解我国公益林的各项政策，强调公益林补偿标准在逐步提高，化解部分农民对公益林的抵触情绪。充分尊重群众意愿，在控制总量不变的情况下，强烈要求调出公益林的予以调出，达到条件符合调入的给予调入。另外，公益林要与地方的城市发展规划、土地利用总体规划相衔接，避免因项目建设不断调整公益林的情况再出现。在尊重群众意愿的基础上结合经济发展规划，建立稳定的公益林区划界定范围，为公益林的长期建设、生态效益稳定发挥打下良好的基础。

(2)开展人工公益林近自然化改造，提高人工公益林生态效益和经济效益

各林业院校把握公益林“提质增效”的有利契机，申请相关课题，结合广西实际运用近自然森林经营的理论和技术方法，选择马尾松(包括其它松类)、杉木、桉树等人工公益林进行近自然化改造实验，通过开展人工林生境评价和植被演替规律研究，依据适地适树原则，科学规划、选择树种和林型[5]，应用目标树、生态目标树标记和采伐干扰树、人工补植辅助天然更新等经营措施，把同龄单层人工公益林改造成复层混交异龄林，形成既满足林农增加经济收入需要又满足公益林生态建设需要的高效森林群落。逐步建立起适合广西的人工公益林近自然化改造的作业设计体系、整体抚育经营方案，促进我区人工公益林林分结构和功能优化，以实现经济效益、生态效益及社会效益最大化，解决现阶段我区人工公益林管不住、管不好、生态效益低的难题。

(3)加强监管和部门间沟通，保护好石山灌木林

石山灌木林是我区公益林重要组成部分，石山灌木林不仅是我区的生态屏障，也是八桂大地一道亮丽的风景，如果天然植被遭到破坏，造成生物多样性减少，水土流失甚至逆向演替为石漠化，国家在石漠化综合治理、公益林建设等林业工程投入的大量资金将付诸东流。林业部门要加强监督管理，对破坏石山天然灌木林的行为加以制止和处罚，保护公益林建设成果，同时林业部门要加强与政府、畜牧业管理部门及土地管理部门的沟通。不能单纯以增加农民收入和支持经济建设为出发点，畜牧业的发展要考虑到生态安全，放养模式要向圈养模式转变；地方经济建设也要遵守公益林相关政策法规，需要采石的尽量避免在公益林区开采，不可避免确实需要征占用公益林的国土部门与林业部分要理顺申办程序，督促业主按相关的政策法规合法用地。

(4)建立合理的补偿标准，拓宽资金来源渠道

广西公益林一直采取一刀切的补偿模式，没有体现出区域、森林质量的差别，借鉴国内外生态公益林补偿的成功经验，以“按质论价”为原则，从地租、林地质量、森林类型、固碳效率等多角度建立较为完善的、可操作性强的广西公益林生态效益价值评价体系，并以评价结果作为差别补偿的依据。同时按照“谁受益谁补偿”的原则，通过“政府补偿为主，市场补偿相辅”的模式“政府购买生态，提供补偿资金”，再通过政府向各受益方征收生态类税费扩展资金来源渠道[3]，要求林业部门汇集多方意见，形成合理及行之有效的资金筹集方案争取获得政府的支持并以确切的法规条款确保公益林补偿资金的稳定来源。同时，公益林补偿资金不分权属，国有和集体公益林按同样的价格进行补偿，保障国有公益林管理单位职工生活水平与社会经济发展同步，提高职工管护公益林积极性。

(5)加大基础设施建设和人才队伍建设，加大宣传教育争取全民参与

林业主管部门要与财政部门沟通协调，将基层林业站基础设施建设和日常工作经费纳入年度财政预算，改善林业站办公环境，添置必要的交通工具，增加野外工作补贴，提高基层职工工作积极性。同时从长远出发，招收林业院校毕业生，提高基层队伍整体专业技术水平，防止林业技术人员“断层”，保证林业基层工作长期正常有效开展，保障公益林得以监管到位。另外利用报纸、电视、发放宣传单、发送短信、举办摄影展、演讲比赛和文章征集活动等方式普及公益林法律法规及相关政策，做到全民了解公益林，全民参与保护公益林。

4结束语

生态公益林建设是关乎地区生态安全的大事，与每个公民息息相关。广西森林自分类经营以来，公益林保护和管理成效显著，为生态文明建设做出了重大贡献，同时我们也看到公益林建设存在诸多问题，这些问题制约了我区公益林建设步伐。针对突出的问题，努力完善生态公益林建设体系，促进公益林稳步、和谐发展，确保“生态立区，绿色发展”重大战略的实现。

【参考文献】

[1]潘黄儒，农胜奇.广西重点公益林区划界定[J].广西林业科学，2006，35(2)：105-107.

[2]梁波，农胜奇，蔡会德.广西重点公益林水土保持效能监测与评价[J].广西林业科学，2008，37(1)：22~25.

[3]巨文珍，农胜奇. 对广西生态公益林补偿问题的思考[J].林业调查规划，2011(2)：133~137.

[4]刘琴，李克勤，金秀.公益林补偿之痛[N]，广西日报，2011-08-10(7).

Analysis on the Major Problems and Management Countermeasuresof Ecological Non-commercial Forest in Guangxi

Deng Biyu1，2，Wei Hai2，Xu Qingling1，Ma Yilin1

(1.Guangxi Forestry Survey and Design Institute，Nanning 530011；

2.Guangxi Bobai State Forest Farm，Bobai 537617，Guangxi)

Abstract：The ecological non-commercial forest construction in Guangxi is facing many problems and difficulties，such as frequent boundary adjustment，difficulty in artificial forest management，single channel source of compensation funds，and lacks of forest ranger and equipment.In accordance with these problems，this paper put forwards some countermeasures and suggestions for forest resource management，which has provided references for the construction of similar non-commercial forest projects.

Keywords：ecological non-commercial forest；major problems；management countermeasures；Guangxi

作者简介：第一邓必玉，硕士，工程师。研究方向：森林资源与环境监测工作。E-mail：220000452@163.com

收稿日期：2015-03-26

中图分类号：S718.56

文献标识码：A

文章编号：1001-005X(2016)01-0025-04