研究生教育收费制改革的特征与制度优化——基于制度变迁的视角

郑飞中　刘　洁　吕建新



研究生教育收费制改革的特征与制度优化——基于制度变迁的视角

郑飞中刘洁吕建新

摘要：介绍了我国研究生教育收费制度变迁的历程，分析了研究生教育收费制度改革的路径特点，表现出强制性制度变迁的显著特征。指出了当前的研究生全面收费制度存在的政府意图表述模糊、投资主体权利落实不到位、筹资体系建设不完备等问题，认为应从强化收费制的导向意义、建立以成本核算为基础的差别化高校定价原则、真正发挥奖助体系的激励和保障功能、提升高校研究生教育经费筹措能力等方面入手，优化研究生教育收费制度。

关键词：研究生教育；收费制；制度变迁

2014年秋季学期起，所有纳入国家研究生招生计划的新入学研究生均须缴费入学。这是研究生学费制度的重大改革，而近两三年将是制度衔接的关键年，对其进行研究具有较大的现实意义和理论价值。本文拟从制度变迁的视角对这一问题进行探讨。

一、我国研究生教育收费制度变迁的历程

1.免费时期（1952年~20世纪80年代中期）

“免费”指的是建国初期一直到20世纪80年代中期，研究生入学实施免交学费政策。彼时，我国大学生的资助政策是“免学费加人民助学金”，人民助学金“资助的对象是公立学校的本、专科生和研究生等”[1]。

1952年7月政务院颁布《关于调整全国高等学校及通知》，决定将全国高等学校及中等学校的公费制一律改为人民助学金制，对高等学校学生全部给予助学金，这标志着免学费加人民助学金制度的形成。1960年，教育部发布《关于研究生人民助学金标准的暂行规定》，对各类研究生的人民助学金标准作出具体规定。去除“文化大革命”期间研究生停招的12年，研究生免费入学政策实施了约20年。直至1983年7月，教育部和财政部联合发布《关于颁发<普通高等学校本、专科学生人民助学金暂行办法>和<普通高等学校本、专科学生人民奖学金试行办法>的通知》，降低“人民助学金”的比例，设立“人民奖学金”，同时指出“学生的助学金应逐步改为以奖学金为主”，“人民助学金”制度逐渐退出，研究生免费入学并享受人民助学金待遇的时代逐步走向结束。

2.“双轨制”时期（20世纪80年代中期~2006年）

“双轨制”笼统地说，指的是实施对公费生免交学费，对自费生收取学费的政策。在执行过程中，对全日制计划内非定向研究生（公费生）免收学费并给予普通奖学金；对定向培养研究生“学习期间的培养费用按规定标准由国家向培养单位提供”；对委培生、自筹经费研究生（简称“自费生”）收取学费，且不给予普通奖学金。这一系列政策的实施约从1985年开始，以原国家教委、计委和财政部联合发布《关于高等学校招收委托培养硕士生的暂行规定》（〔85〕教研字023号），设立“委托培养硕士生”招生类别等为标志。该文件规定委托培养的硕士生培养费用由委托单位交付，该类研究生按规定享受的人民助学金和奖学金也由委托单位拨付。同年，《中共中央关于教育体制改革的决定》发布，提出“要改革人民助学金制度”，标志大学新的收费制度和奖助体系的萌芽。“定向培养研究生”（1988年）、“自筹经费研究生”（1992年）等招生类别相继设立后，我国研究生4种招生类别确定，不同的收费和奖助金政策逐步完善，并延续了20余年。

3.收费试点时期（2006年~2013年）

2006年，哈尔滨工业大学、华中科技大学和西安交通大学成为研究生培养机制改革首批试点高校，3所高校同时开始“实施研究生教育收费‘并轨’，取消原有‘公费制’，对全日制和非全日制研究生一律收取学费，并在全日制研究生当中辅以奖助学金等配套措施”的改革[2]，开启研究生教育收费试点改革的先河。同期，地方高校研究生收费仍实施“双轨制”。随着研究生培养机制改革在全部部委属高校的铺开，培养机制改革试点高校逐步取消“公费生”，并实施全面收费。直到2013年2月，财政部、国家发展改革委、教育部联合发布《关于完善研究生教育投入机制的意见》（财教〔2013〕19号），规定“全面实行研究生教育收费制度”，并明确“现阶段全日制学术学位研究生学费标准”，预示收费试点的结束和全面收费时期的到来。

4.全面收费（收费并轨）时期（2014年秋~）

2013年至2014年初，除财教〔2013〕19号文件外，中央相关部委还发布《关于深化研究生教育改革的意见》（教研〔2013〕1号）、《研究生国家助学金管理暂行办法》（财教〔2013〕220号）、《研究生学业奖学金管理暂行办法》（财教〔2013〕219号）、《普通高等学校研究生国家奖学金评审办法》（教财〔2014〕1号）等收费制度配套和奖助学金体系建设文件，明确收费和奖助学金标准。2013年底至2014年8月，各省、高校分别出台相关管理制度，根据国家相关标准确定省域或校级学费、奖助标准。2014年秋季研究生入学时，全国高校全部取消“公费制”，研究生新生均实行缴费上学，宣告“双轨制”和全面收费试点的结束，标志研究生均需缴费入学时代的来临。

二、我国研究生教育收费制度改革路径的特征

从我国研究生教育收费制度变迁来看，收费制度改革总是与经济社会发展的阶段性需求紧密相关。如20世纪50年代实施研究生教育免费制，与高等学校“向工农开门”的方针及建国初期国家对各类建设人才的迫切需求相关。收费制改革还与研究生培养的其他宏观政策紧密相关，如双轨制的实施就与20世纪80年代中后期的“双向选择、自主择业”就业政策相关，收费制试点则与研究生培养机制改革相关。从宏观来看，收费制度变迁还与政府财力及研究生（家庭）支付能力紧密相关。如免费制对应于大部分学生难以承担高等教育费用的事实；全面收费制的实施，导致公共财政支出的增加，这与政府提高高等教育投入的导向相关。这些相关性，使得研究生收费制改革具有鲜明的强制性制度变迁特征。

强制性制度变迁指的是“由政府命令和法律引入和实行的”制度变迁方式[3]，特征之一是制度安排和制度替代的主体为国家和政府，制度从设计到施行再到变更，都是依靠国家和政府所拥有的强大权力来实现的，而且政府也承担了所有的制度成本[4]。一方面，供给主导是我国研究生收费制度变迁的主要表现，即制度变迁大多数都以中央政府或某（些）部委为主导，政策实施自上而下，从中央到省级再到学校，按三级管理序列层层强制推行。突出的表现是中央政府或部委出台宏观制度，地方政府在上一级政策标准内出台相应制度予以细化、解读或配套，高校则依照两级政府要求出台校级实施办法。如在全面收费标准确定方面，省级标准紧跟中央，大部分都是对中央确定标准的遵循；而高校大多对准中央和省级的上限或下限标准，在收入部分（如学费）采取“紧靠上限、突破下限”的思路，对支出部分（如奖学金、助学金）采取“稍破上限、紧靠下限”的思路，来分别确定校级标准。另一方面，需求主体权益保障不足，从50年（不含“文化大革命”期间停招时间）的研究生教育收费制度实施情况来看，高校和研究生及其家庭从未完全获得教育收费政策变化的主动选择权，学费、奖助学金标准制定的参与权等。

我国研究生教育收费制改革中也存在诱致性制度变迁的情况。作为一种自下而上的制度变迁模式，诱致性制度变迁主要表现在招生类别扩展和多元缴费等制度出台方面。由单一的非定向培养模式到委托培养、定向培养、自筹经费研究生招生培养制度的出台，契合了用人单位对人才的迫切需要，家庭对提升子女高等教育水平的需要，一定程度上促进了教育收费双轨制的存在。但这种推进改革的模式，在我国研究生教育收费制改革中并不多见。

三、研究生教育收费制度变迁的突破与困境

强制性制度变迁或诱致性制度变迁本身没有优劣高下之分，制度变迁的方式关键取决于制度背景和实施效果的预判。研究生教育全面实施收费制度，国家和政府部门占据了绝对的话语权，在某些方面带来了重大突破，但是也给改革带来一定的困境。

1.全面实施收费制度在制度变迁上的突破意义

（1）加大了研究生教育的投入。我国教育投入不足的问题一直为全社会所诟病。此次改革，除研究生需缴费入学外，政府还要在原有国家奖学金、生均拨款基本不变情况下，将原研究生普通奖学金调整为研究生国家助学金并相应提高标准，并设立学业奖学金。据初步测算，博士生人均年收入增加2万元左右，硕士生增加1.5万元左右。

（2）回应了对研究生教育公平性的质疑。总体来看，收费制改革由于加大研究生教育经费投入，增加了教育资源总量，有利于增加研究生受教育的机会，提高教育机会的社会均等性。从研究生教育的内部公平来看，因为取消公费生、自费生的差别，研究生需要依靠学习成绩和表现来获得资助，基本消弭因双轨制带来的各种差别化待遇。从研究生教育外部公平来看，全面实施收费制度体现了“谁投资，谁受益”原则，实现了与1993年即实施的本、专科教育收费制度的衔接，达到了非义务教育阶段个人投入的公平。

（3）有望促进投资者间责权利的耦合。按照人力资本理论，如果将研究生教育收费作为高学历投资的话，那么全面实施收费制改革意味着研究生教育主要投资者已由单一的政府，拓展为政府、高校（通过产业收入、社会募款、校友资源、教育基金会等获得投入资本）和研究生及其家庭。有效投资行为的发生会支持投资者权利的伸张和义务的划分。对于政府而言，需承担持续加大研究生教育经费投入的责任，并由此巩固其教育的举办权、决策权、管理权、监督权等；对高校而言，需承担合理安排教育资源、科学规划奖助体系的责任，也应获得一定的办学自主权、管理自治权等；对于研究生及其家庭，需承担按时缴费、服从管理的责任，也应获得一定的教育选择权、教育机会均衡获取权、资源配置参与权、人力资本专有权等。

2.全面实施收费制的现实困境

（1）政府对政策意图的解释还较为粗放。政府的强力推进，是强制性制度变迁的特点。2013年初，中央部委开始对全面实施收费制度改革的时间、内容、各项标准进行规制，对地方政府或高校，这些基础问题都没有折扣或博弈的空间。除全面实施收费制“完善投入机制、健全成本分担机制”的作用在有关文件中有所说明外，对全面实施收费制度改革的时间与内容的确定，政府至今未给予必要的论证和说明；也未对学费、各类奖助学金标准的确定进行详细的说明；研究生教育收费的具体办法还未落地；从收费制的理论基础与价值取向考虑，政府部门也未对二者之间的联系进行解释和说明。

（2）投资者的相关权利还未完全落实。在权利落实过程中，因为政府供给主导的惯性，其权利落实比较到位。研究生及其家庭因为天然弱权性，其权利落实基本不到位，甚至一些权利自觉性因长期的思维惯性已被遮蔽，如教育选择权的落实问题。高校的主体属性具有两面性，与政府博弈属弱权，与研究生及其家庭博弈相对处于强权地位，但在整体权利落实上，无论是办学自主权还是管理自治权，高校并未从教育收费改革中获得。

（3）多元筹资体系还未形成。财教〔2013〕19号文件把研究生教育筹资体系表述为“以政府投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校等研究生培养机构多渠道筹集经费”。约翰斯通认为，高等教育成本来源有四大块：政府、纳税人，家长，学生，个人或机构捐助者[5]。无论按哪种资金来源，从筹资能力、筹资体系建设去分析，研究生教育全面实施收费制并没有发生革命性影响。①在当前经济形势下，政府大幅度增加研究生教育经费投入的压力较大；②我国高校还存在固守政府投入和学费收入办学的惯性，其他筹资手段、能力、意识并未发生根本进步；③社会捐赠基本处于缺位状态（个别侨资学校除外），除小额社会奖助学金外，大额资助、资产捐赠等还很少。同时，随着招生规模扩大，来自低收入家庭的研究生绝对数也将扩大，还将加重政府、高校等筹资主体的压力。

四、研究生教育收费制改革的制度优化

结合全面实施收费制的问题和困境，我们认为，进行制度优化进而深化此项改革，可以首先从四个方面予以突破。

1.强化收费制的导向意义，进一步推进研究生培养机制改革

2006年启动的“以提高研究生培养质量为核心”的研究生培养机制改革中，收费制是改革的重要组成部分。从收费制理论基础来看，在研究生培养机制改革方面至少有多项改革可予推进。①真正给予高校招生自主权。由国家掌握省级招生计划，高校需根据本校财力和资源情况、培养能力确定每年具体招生数后，向省级教育管理部门申请招生指标，确保将学校的培养资源和教育经费完全用足，发挥出最大效益。②推进研究生的招生、录取制度改革，优化统考招录方式，建立两段式招录模式。由国家组织统考，主要考查学生进入研究生学习阶段的基础能力，可在一年中多次组织考试，考试成绩设有效期。学生凭借统考成绩和本科或硕士阶段的专业成绩，可向多校提出入学申请，学校根据本校情况组织专业考试，确定录取人员，从而发挥收费、奖助学金在考生报考中的分流作用，引导考生结合自身情况和高校收费标准、奖助学政策，选择适合自己的高校、导师。③推进建立研究生培养类型和专业布局结构调整机制，强化收费制中体现的市场、消费意识，高校要结合社会需要、市场需求的基础，建立学术学位与专业学位研究生教育结构比例调整机制、专业布局结构调整机制和对基础差、培养能力低、就业前景差的专业的淘汰机制。

2.明确研究生教育学费定价权，以成本核算为基础确定差别化的定价原则

根据政府向“掌舵者”角色转变，高校向“自组织”角色转变的规律[6]，研究生教育学费定价权应归“高校享有”，并遵循“差别定价”原则[7]。高校定价的基础首先是研究生培养成本，要分清研究生教育成本的教育性支出和非教育性支出，科学核算培养成本，并将教育性支出作为定价的根据，避免夸大教育成本。政府做宏观引导，高校根据自身情况，结合内外部属性综合考虑，差别定价。从高校的外部特征，差别定价有3个考量指标，①高校的类属，如“985工程”、“211工程”高校与普通院校相区别；②高校的区域类属，可以按研究生招考的一区、二区分类差别定价，也可按地域的东部、西部差别定价；③生源地的类属，如东部、西部、中部相区别，发达地区与欠发达地区相区别。从高校的内部特征，差别定价有4个考量指标：①按学科专业发展的情况，如重点建设学科、优先发展学科、重点扶持学科的区别；②按专业基础，如专业培养成本、未来收益、专业声誉的区别；③按学生类别，如全日制与非全日制、学术性与专业型的区别；④按研究生学习阶段，如课程学习阶段、研究阶段、实习实践阶段的区别等。当然，在进行学费定价时，另一条重要的标准还是居民可支付能力，要考虑居民的年均收入、家庭教育储蓄情况和“家长预期贡献”（某个阶段、某种文化背景下父母的付费意愿）等[8]。

3.回归制度设计初衷，真正发挥奖助体系的激励和保障功能

当前三级研究生奖助体系中，“奖”的范畴主要有国家奖学金、学业奖学金、校级专项奖学金等；“助”的范畴主要有国家助学金、“三助”津贴、助学贷款、学费减免等。总体上，“奖”的部分体系建设不全、激励效果不佳，国家奖学金力度大（博士生3万元/人，硕士生2万元/人）但覆盖面小（每年全国仅4.5万名研究生），省、校级没有配比；学业奖学金的财政拨款各有比例，但高校基本采用全覆盖方式，奖励标准区分不大；校级专项奖学金资金少、力度小。“助”的部分，一方面是主旨不明确，国家助学金补助基本生活支出（基本抵消学费），覆盖计划内所有全日制研究生，因由原普通奖学金调整而来，继承了其“覆盖面过宽”的弊端[9]；另一方面“助学”思路没有本质提升，“三助”津贴发放和助学贷款等并没有从方便学生、回应需求、应对社会趋势出发。为此，我们认为回归奖助学金“奖”与“助”的具体功能是关键，要凸显奖优“刺”劣、扶困育人的奖助体系建设初衷。一要完善体系，突出奖学金的激励功能。进一步丰富奖学金的内容，建立多层级的奖学金体系，纵向上“扩面分档”，健全国家、省、高校三级奖学金体系，鼓励社会团体、慈善机构、企业等在高校设立奖学金；横向上重视“培优”，以校级学科专业的中心任务为主，设立校内专项、专科奖学金，奖励该学科专业中学业成绩优异的研究生。要优化导师负责制，建立奖学金的导师推荐制，赋予导师在奖学金评判中的决定性作用，体现对导师的激励作用。二要以需求为导向，突出助学金的保障功能。转变国家助学金基本抵消学费的观念，大幅降低惠及比例，回归助学金的助学（助困）功能，将助学金发放给确实需要经济救助的研究生。拓展“三助”岗位实施范围，加强校内岗位建设，体现岗位职责与研究生素质能力提升的结合，并帮助研究生安全地参与校外服务以获得更优厚的报酬。以社会信用体系建设为重点，完善研究生（家庭）与社会借贷的契约关系，强化贷款的社会属性和研究生的责任意识，同时政府要借鉴国外助学贷款的方法模式，主导助学贷款运行模式和偿贷方式的改革。

4.优化研究生教育经费结构，提升高校研究生教育经费的筹措能力

从当前研究生教育经费构成的比例来看，即使有了研究生缴纳的学费，政府依然是研究生教育最大的投资和筹资主体。由于扩大政府教育经费投入的压力较大，要想全面提升高校教育经费收入水平，优化高校的经费结构是必由之路。一是政府要改革“综合定额+专项补助”的教育拨款模式，提升绩效拨款在教育拨款中的比重。相关政府部门应强化研究生教育绩效评价体系的设计，明确绩效评价要点和标准，突出研究生教育教学质量和学科、科研产出效益。强化绩效拨款的公平性，分高校层级（部委属高校、地方高校）设立不同要求的绩效评价专项，分类引导高校提升经费绩效以争取更多的支持。二是积极增强高校自身的“造血”功能，积极通过校办企业、社会服务、科技成果转化等形式，从社会获取更多的教育资助。三是建立规范化、制度化的社会募款机制（当前国外高校高效运作的重要手段之一），在校友会和校友管理部门逐步探索建设专职的募款队伍，重点运行好校级教育基金，提高募集、接受和使用社会捐赠（资本投资）的能力。

参考文献

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[7]吴雪，史秋衡.差别定价：研究生收费制度改革的路径选择[C]//2009年中国教育经济学学术年会论文集，2009.

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[9]高展，缪园.美国研究生奖助学金资助体系及其启示[J].高教发展与评估，2008（6）：86-91.

（责任编辑周玉清）

基金项目：2011年度浙江省教育体制改革试点项目“研究生培养机制改革试点”

DOI：10.16750/j.adge.2016.02.011

作者简介：郑飞中，厦门大学教育研究院教育博士研究生，温州医科大学党办、校办副主任，副研究员，温州325035；刘洁，温州医科大学研究生院副院长，助理研究员，温州325035；吕建新，温州医科大学党委副书记，教授，温州325035。