加快高等学校项目预算执行进度的若干思考

郑媛媛

摘要：近年来，党中央、国务院始终坚持优先发展教育，高度重视增加财政教育投入，先后出台了一系列加大财政教育投入的政策措施。预算执行是预算管理的重要组成部分，是连接预算编制和预算执行结果的关键环节。预算编制再好，如果执行不力，也只是纸上谈兵，因此要严格执行预算，以保证预算执行的有效性。文章以A高校为例，从实践角度出发，分析了项目预算执行现状，指出了预算编制不准确、预算执行重视不够、对预算执行中的困难估计不足，项目预算和政府采购预算下达时间较晚，部门之间配合不到位、缺乏沟通与协调，缺乏相关分析，而且没有建立完整的绩效考评机制等造成预算执行缓慢的问题，并针对这些存在的问题提出提高预算编制质量、建立立项评审制度、强化预算执行管理意识、规范预算执行、严格预算监督，做好项目前期准备工作，加强部门之间合作分工和沟通与协调，加强项目预算执行进度分析，建立健全绩效评价体系等对策措施。

关键词：高等学校；项目预算；预算执行

一、引言

项目拨款是财政部门对高校经论证后拨出的专项款项，高校需按照财政部核批的项目申报文本内容，在核定的额度内，专款专用项目资金。因此，良好的项目预算执行，必须以科学的项目预算为前提，以精细化的执行管理为依托。财政部相继出台了《财政部关于实行中央级普通高校绩效拨款与项目支出预算执行挂钩办法的通知》（财教[2011]39号）、《关于印发<中央教科文部门预算执行管理办法>的通知》（财教[2011]128号）等文件，这在很大程度上对提高预算执行率产生了积极的效果。但目前各高校普遍存在前期论证不足，预算内容不精细，执行监督管理不力和绩效考评制度不健全等现象，使得“项目预算执行率低，年终项目结转结余资金过大”，直接影响了高校财政资金效益的发挥。

二、A高校项目预算执行现状和存在的问题

项目经费是高等学校实现财政补助经费增长的重要内容。A高校项目数量多、资金量大、涉及预算科目多，项目主要包括改善基本办学条件专项、基本建设专项、教改专项、学生奖助学金专项、科研专项、人才培养专项、场馆及附属设施运行专项和其他专项。

2011年，学校开始实行预算执行通报制度和约谈制度，每月通报各部门（单位）预算执行情况，建立了“三位一体”工作机制，为预算执行提供了强有力的保障。但仍存在一些问题，制约着其执行进度并阻碍了其功能的进一步发挥，主要体现在以下方面。

1. 预算编制不准确，对预算执行重视不够

在实际预算编制中，一般采取“上下结合、分级编制、逐级汇总”的“混合式”方式进行，谁申请资金，谁立项，谁编制项目申报文本。学校对所有申报项目结合五年工作计划按轻重缓急综合排序，在排序时，学校一直以来把申报项目数量和申请资金数量作为工作重点，往往忽视项目的立项依据、实施主要内容、实施方案及可行性等情况，细节关注不足。项目申请部门立项前期准备工作不细致、不充分，具体实施细节考虑不周全，立项缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，有时个别项目提出设备购置经费申请，也已通过评审，但预算下达后具体实施时场地尚未落实。还有个别设备采购项目，方案制定时对设备的具体型号、规格、价格等详细指标没有进行相关市场调研，待项目具体实施时造成项目无法按项目立项文本实施。教职工存在“重立项，轻管理”的思想，认为项目资金到位后，钱就归学校支配了，从而忽视项目执行，并且对预算执行中的困难估计不足，造成被动局面，给推动预算执行工作上增加了难度。比如因为投标单位数量不够造成流标后，必须在一定公示期满后再组织第二次招标，这势必影响项目预算执行。还存在招投标程序耗时较长，集中采购实施中的不可控性等因素，在一定程度上影响了预算执行进度。

2. 项目预算和政府采购预算下达时间较晚

预算年度从每年1月1日至12月31日，项目资金下达时间一般从每年3月份开始，按申报的分项目分月度用款计划下达，加上7月和8月暑假，全年用款时间也就9个月。按照《中华人民共和国政府采购法》的相关要求，项目经费所涉及事项大部分需申报政府采购计划，政府采购预算比项目预算下达时间稍晚，项目启动通常从第二季度才开始，真正执行通常从5月左右才开始。

3. 部门之间配合不到位，缺乏沟通与协调

目前项目执行参与的部门很多，包括项目申请单位、资产管理处、基建办公室、后勤管理处、监察审计处、计划财务处等，需要各部门协同工作，部门之间缺少必要的信息反馈机制。因此，在项目执行过程中常常出现信息断流的现象，致使形成一个项目看似很多人在管，而实际又没有人管理的局面。比如设备购置，项目申请单位将物资需求计划提交资产管理处后，就认为自己的工作完成了，至于项目是否已申报政府采购计划，何时开始招投标，什么时候签订合同，什么时候能到货，项目申报单位通常都不清楚。

4. 缺乏相关分析，没有建立完整的绩效考评机制

项目的预算执行进度，仅用单纯的数字和比率做一些较粗浅的分析，未透过数字看本质，没有对具体的项目执行进度开展分析和进行绩效考评，也可能导致一些问题一直得不到解决，最终导致项目进度停滞不前。到预算年度快终了时又重复提出问题，由于时间紧、问题多，无法对每个项目的影响因素做深入细致的分析，最后在预算执行任务的压力下，在年末突击完成，资金集中在年末支付，甚至更集中在最后几天，造成年度预算执行进度不均衡。相同的问题年复一年的存在并且没有得到有效解决，在项目投资规模日趋增大的情况下，最终将出现项目预算完成率持续下降的局面。

三、加快A高校预算执行进度的对策措施

1. 提高预算编制质量，建立立项评审制度

提高预算编制质量，从源头抓起，细化预算编制工作。预算编制要以学校事业发展规划为依据，工作要深入细致，考虑周全，根据轻重缓急进行排序，做到重点有保障不落项。不仅要在经费申请理由上严格把关，更要关注项目的立项依据、实施方案、进度安排、项目实施的可行性和可执行性等细节，为之后预算执行打下良好基础。校内建立项目立项评审制度，成立评审小组。校内各单位（部门）申请项目前，需进行深入细致的市场调研，编制详细完整的项目申报文本，包括项目实施的必要性、可行性、申请金额、项目实施期限、项目实施方案、项目实施进度、预期社会效益和经济效益等指标，根据项目类别归口上报校内相关业务部门，在业务部门进行初审后按轻重缓急排序报送计划财务处，计划财务处汇总校内所有立项项目并将项目纳入学校初审滚动项目库，已纳入学校初审滚动项目库的项目经校内项目评审小组评审后进入校内滚动项目库，只有进入校内滚动项目库的项目才能编入学校预算申请财政资金。

目前很多项目负责人以为申报项目预算只是个形式，能申报到项目才是根本，至于按预算进度用款，基本没这个概念。因此，有必要强化预算执行责任意识，可以以通知或者讲座的形式加强宣传，使项目负责人等相关人员意识到经费预算执行进度的重要性。学校各部门要把项目执行进度和落实作为第一大事抓紧抓好，要做到项目有预算、管理有专人、使用有审批、进度有检查、实施有效果、全局有统筹。把预算执行管理的各项制度落到实处，最大限度地开源节流，让有限的资金发挥最大的社会效益和经济效益。

2. 利用项目资金下达之前时间做好项目前期准备工作

在项目资金下达之前，分项目情况开展前期准备工作，比如，基建维修类项目，前期报批手续比较多，利用这段时间准备好项目实施所需的各种批文、批件等必需的手续，并做好申报政府采购计划的请示。又如，设备采购类项目，确定规格、型号等详细技术参数，为申报政府采购计划和招投标工作做好准备。

3. 加强部门之间合作分工，加强沟通与协调

项目资金下达后，财务部门根据项目申报情况将项目下达校内各部门，项目执行部门需指定专人负责，紧盯项目的各个环节，财务部门积极主动与项目执行部门加强联系，加快项目实施进度。加强部门之间沟通协调，形成合力抓进度，建立预算执行动态监控机制，执行中发现问题，在确保资金安全的前提下，以会议协商方式解决并在限定时间内完成，发挥“三位一体”工作机制的作用，使预算执行管理工作做到“有的放矢”。

及时向上级有关部门请示、汇报在工作中遇到的困难，以取得上级部门的帮助与支持。涉及设备采购、招标事项等项目积极与有关部门沟通，尽快安排招标，尽早完成采购事宜。加强与施工、监理、外聘审计事务所的沟通和协调，加快基建维修项目工程进度和结算审核进度，加快进度款、结算付款进程。

4. 加强项目预算执行进度分析，建立健全绩效评价体系

项目预算执行进度的分析不应仅停留在年度预算执行额和执行比率等粗线条的分析，应改进分析方法，对具体项目的执行展开分析和跟踪。在预算执行进度分析时要根据项目分类制定科学的分析指标和合理的预算分析方法，引入差异分析、结构分析、对比分析、趋势分析、多维分析。例如，将预算实际执行情况与立项申报的项目执行进度进行比较，计算计划进度与实际进度之间的差异，分析引起差异的内外部原因，及时发现和解决预算执行过程中出现的问题。又如，在基建维修项目预算执行分析中，根据工程施工进度表预计项目执行进度，用预计进度与实际进度进行对比分析，分析产生差异的原因，提出相应措施，判断项目执行情况。

学校应进一步规范经费管理，重过程的同时，还应看实效，通过建立和实施科学的业绩评价和激励制度，建立完善的绩效评价体系。可通过预算完成情况的考核和预算执行情况考核，加强经费使用和完成的绩效评价，达到项目预期的经济效益和社会效益，提高经费的使用效益。在项目立项时，确定每个项目的绩效目标，未按要求设定绩效目标的项目支出，不得纳入学校项目库管理，也不得申请项目预算资金。绩效目标的制定应指向明确、细化量化、合理可行和相应匹配，考核指标体系的建立可按照“平衡计分卡”思路，兼顾财务指标和非财务指标的平衡、短期与长期指标的平衡、内部与外部的平衡，符合单位职能及事业发展规划，突出项目管理重点，以各业务部门的责权范围为限，将业务部门的可控事项纳入考核范围，考核指标之间具有关联性，但不能面面俱到，应抓住关键业绩指标和控制关键业绩指标的数量。

加强内部审计工作，建立经费使用审计制度，计划财务处、监察审计处等职能部门要合理分工，加强预算和支出的审核，特别是投入资金量大的项目，应提前介入，全过程监督。实行定期考核，建立奖惩制度，形成良好的竞争氛围，这对于提高经费使用的绩效有一定的促进作用。通过预算编制，进一步将各预算指标分解落实到各责任部门或责任人，并将各项目绩效目标具体化，防止工作推诿或扯皮，对于项目完成比较好的责任部门或责任人给予一定的奖励，对没绩效目标完成较差的责任部门或责任人给予通报批评，对给学校资产造成重大损失的，按规定追究党纪、政纪、刑事责任。

参考文献：

[1]许林，叶建国.“量控”或“质控”——对推进中央级高校项目预算执行管理新政策的思考[J].现代教育管理，2011（11）.

[2]肖小苏.关于加快项目预算执行进度的研究[J].会计之友，2012（04）.

[3]辜榕蓉，樊成兰，赵竹明.加快项目预算执行的对策研究[J].会计师，2013（09）.

（作者单位：北京体育大学）