一张汇款单挖出的“小金库”

●吕勇刚

一张汇款单挖出的“小金库”

●吕勇刚

“小金库”问题由来已久，虽然历经多年各种不同形式的专项查处，财政部门也针对“小金库”常见来源采取了一系列制度性防范措施，但仍有单位顶风违纪，采取各种隐蔽措施设立“小金库”。本文就工作中发现的一起“小金库”问题进行了案例分析，一是为财政监督检查工作提供借鉴；二是对“小金库”问题发生进行分析；三是对防范“小金库”及加强财政监管提供参考。

协会 小金库 案例 分析

一、背景资料

2016年5月，检查组对某政府职能监管部门A局进行年度会计信息质量监督检查。检查过程中，在向单位出纳调取开户许可资料时发现，该单位除零余额账户外（基本存款账户本级财政已清理销户），还设有一个协会账户，银行存款日记账反映该账户年末余额54.7万元。为此，检查组要求A局提供协会账簿资料，对该协会进行了延伸检查。该协会由A局发起设立，由县市相关企业组成，除协会正常职能外，还承担了A局行业管理培训任务，2015年协会收入总额17.3万元，其中：培训收入16.4万元，会费收入0.9万元。协会支出除培训成本外，主要承担A局部分经费支出。

二、违法事实

检查组延伸检查了A局所属协会账簿，发现2014年12月第2号凭证存在重大疑点：该记账凭证记录协会取得一笔其他收入174,000元，但记账凭证所附原始凭证只有一张《xx银行汇兑来账凭证》，单据显示为赵某个人卡向协会账户转款174,000元。检查组询问财务人员后了解到，赵某为单位原某处处长，现已退休，具体收入来源财务人员并不清楚。检查组分析，该转账业务涉嫌公款私存问题，可能是A局“小金库”。随后，检查组向A局主要领导反映此情况，并要求相关责任人配合检查，说清事实。经A局配合检查，一个“小金库”浮出水面。2012年初，A局原主要领导（现已退休）向原工作过的单位联系赞助，该单位同意赞助20万元，但要求A局提供正规发票，为此，A局领导又协调关系单位某设计院，由该设计院以设计费名义开具发票并收取款项，再协调某民营酒店向设计院开具租赁费发票收款，最后，由酒店将税后余款转入A局干部赵某个人卡中以备开支。2014年3月，A局原主要领导在退休前向A局领导班子说明了此笔款项情况，并安排赵某将款项余额缴入协会账户，2014年6月，赵某将余款17.4万元汇入协会账户，正是检查组发现的疑点凭证。

根据中办、国办《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2009〕18号）中关于“小金库”的定义：“小金库是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产”，A局此款项属于公款私存,赵某个人账户成为单位“小金库”。

该“小金库”存续期间为2012年9月至2014年6月12日，责任人为A局原主要领导及干部赵某，资金来源为关系单位捐赠200,000元，存续期间形成利息收入1,056元，收入合计201,056元，“小金库”支出27,056元,其中:支付税金22,056元,支付A局办公室装修费5,000元，“小金库”余额174,000元于2014年6月12日缴入协会账户。

三、处理结果

根据《财政违法行为处罚处分条例》第十七条“单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分”的规定，参考《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》（财法〔2013〕1号）及本级财政“《财政违法行为处罚处分条例》自由裁量权实施基准”相关条款，A局涉及公款私存金额较大，属于自由裁量权实施基准中“严重”情形，处罚基准为责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得，对单位处30000元（不含）以上50000元以下的罚款；对直接再现的主管人员和其他直接责任人员处10000元（不含）以上20000元以下的罚款。检查组按照《行政处罚法》相关程序，决定没收“小金库”资金余额174,000元，对单位罚款31,000元。因设立“小金库”涉及纪律处分及行政处分的行为，由A局按规定处理。

四、检查手段

“小金库”具有很强的隐蔽性，查处“小金库”关键要善于发现疑点，本案例提供了一些检查手段可借鉴。

（一）注意关注行政单位组织设立的协会、学会账户

随着国库单一账户体系的建立，财政对账户审批管理非常严格，行政事业单位除零余额账户外，其他账户逐渐被取消，这使得单位设立“小金库”越来越困难。而协会、学会账户设立相对简单，利用协会、学会账户隐瞒应缴财政收入或藏匿违规资金的做法时有发生。本案例中，被检查单位除“小金库”问题外，协会账户收支还存在其他诸多问题，笔者虽未列举，但提醒检查人员对行业主管部门牵头组织设立的协会、学会收支应予以重点关注。

（二）注意关注单位与个人之间的大额经济往来

本案例中A局“小金库”线索就是单位和个人之间不正常的资金往来。检查人员在对原始凭证检查时，要关注单位和个人之间大额资金往来，查证其往来性质，分析其合理性，并采用询问方式，多方了解，争取主动，发现蛛丝马迹。本案例中赵某个人账户向协会账户汇款，协会会计凭证反映为“其他收入”，但原始凭证无任何可以反映收入性质的凭证，只有一张汇款单据。此项汇款金额大而且明显不属于单位和个人发生的常见业务（如归还借款等），引起检查人员极大关注。

（三）注意单位支出与收入的匹配性

A局是全额拨款预算单位，单位无收费项目，但检查人员在与该单位工作人员谈话时了解到，单位按月发放维稳补助(新疆地区各单位对维护稳定值班发放的补贴)，年底也发放了综合治理奖金，但这些资金财政预算并未安排。进一步检查单位支出明细账，并无此项开支，可以推断单位必然有其他资金来源。果然，检查组在检查单位开户情况时，发现单位设立了协会账户，延伸检查协会账户后发现“小金库”问题。

五、经验和教训

（一）单位原领导对党纪国法缺乏敬畏之心

“小金库”问题是党纪国法明令禁止的行为，2009年至2011年，中纪委牵头监察部、财政部、审计署对党政机关、事业单位、社会团体、国有企业进行了连续三年的“小金库”专项治理，各单位领导对设立“小金库”的后果是非常清楚的，但本案例却表明仍有少数领导干部唯我独尊、无视党纪国法，为单位及个人利益顶风违法违纪。

（二）财政管理存在监管死角

本案例中A局“小金库”余额转入协会账户，A局部分经费在协会开支，该单位协会账户客观上成为A局“小金库”。由于协会由民政部门审批，其收支不纳入财政管理，成为监管死角。

（三）内部监督不力

单位内部尚未建立有效的“三重一大”事项的决策机制。A局发生的“小金库”案例，充分说明该单位内部监督失控。在近年来的财政监督检查工作中，很多单位仍然存在主要领导说了算、内部监督乏力的情况。A局就发生了因原会计敢于监督而被更换、造成2015年账务核算混乱的局面。

（四）对领导干部个人经济事项监管需进一步加强

中办国办《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（中办发〔2010〕16号），其中就有副县级以上领导每年向组织报告家庭财产的规定。本案例中赵某退休前为副县级，属于财产申报范围，但其从民营宾馆转入个人卡近20万元，而且此项“小金库”存款存续期两年多，并未引起相关监管部门关注。

六、启示和建议

（一）建立“小金库”举报长效奖励机制

单位设“小金库”必然非常隐蔽，从财务检查角度来看，难以查实。2009年全国“小金库”专项治理期间，中纪委、财政部、审计署等部门曾出台“小金库”举报奖励办法，该办法的出台对财政监督起到了推波助澜的作用，但此办法只在当年专项治理期间有效。为充分调动群众参与监督的积极性，发挥群众的监督作用，建立“小金库”举报长效奖励制度非常必要。

（二）严格落实责任追究机制

加大对单位设立“小金库”问题的处理处罚力度。对单位党组织领导要按照《中国共产党纪律处分条例》相关条款进行纪律处分，对单位行政领导要按照《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》（2009年11月监察部、人社部、财政部、审计署令第19号）的规定进行政纪处分，落实对责任人党纪、政纪责任追究。

（三）完善单位内部会计监督机制

财政部门要引导各部门单位落实《会计法》第二十七条第二款关于建立、健全单位内部会计监督制度的规定，积极推进《行政事业单位内部控制规范》建设，结合单位情况，建立健全“三重一大”决策机制，完善单位内部监督制约机制，防范“小金库”问题发生。

（四）进一步清理单位协会、学会账户

目前，随着国库集中支付改革的推进，许多地方已建立预算单位单一账户体系，即预算单位只保留零余额账户，基本户全部撤销。但一些单位向民政部门申请设立协会、学会，通过设立协会、学会账户规避财政监管，甚至有些协会得到变相收费授权，成为单位收支的“小金库”。为此，必须联合民政部门加大对协会、学会账户的清理力度。

（五）进一步加大对领导干部个人财产申报复核力度

目前由于单位账户开立管理非常严格，“小金库”藏身之处只能利用协会、学会账户或者个人卡，对个人卡特别是领导干部个人卡，应当在财产申报后加大复核力度，提高复核面，杜绝单位“小金库”滋生。

（作者单位：新疆维吾尔自治区伊犁州财政监督检查局）

1.中共中央办公厅国务院办公厅.关于深入开展“小金库”治理工作的意见[Z].2009-06-10。

2.中华人民共和国财政部.财政部门行使行政处罚裁量权指导规范[Z].2013-01-29。

3.中华人民共和国财政部.新疆维吾尔自治区财政厅行政处罚自由裁量权基准[Z].2011-11-21。

4.中华人民共和国国务院.财政违法行为处罚处分条例[Z].2004-11-04。

5.中华人民共和国国务院.设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定[Z].2010-01-05。

6.中央纪律检查委员会.设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题的解释[Z].2009-07-24。