关于农民住房财产权抵押贷款试点的调查思考

□王文卓



关于农民住房财产权抵押贷款试点的调查思考

□王文卓

摘要：本文通过对江苏省农村宅基地制度改革试点地区的专题调研，推演农民住房财产权抵押贷款相关业务行为，排查和评估业务发展前景，力求进一步完善农民住房财产权抵押贷款模式。

2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议通过了《全国人大常委会关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称《决定》），为“两权”抵押贷款试点地区开展相关业务扫除了法律障碍。次日，作为全国15个、江苏省唯一的农村宅基地制度改革试点地区，常州市武进区首单农民住房财产权抵押贷款成功发放。总结首单业务的主要经验，剖析相关问题，不仅对常州市武进区复制、推广相关业务具有重要意义，也对全国试点地区开展相关业务具有一定的借鉴和参考价值。

一、江苏首单农民住房财产权抵押贷款的基本情况

2015年12月28日，江南农村商业银行成功发放了首笔农民住房财产权抵押贷款。该笔贷款借款人为武进区嘉泽镇满墩村农民吕某，其以自家的300平方米农房（含宅基地）不动产权作为抵押，获得贷款50万元，贷款期限为1年，主要用于高杆月季农业开发项目。这是全国人大常委会授权调整实施有关法律以来全国第一笔农民住房财产权抵押贷款，该借款人也以此取得全国第一份农房（宅基地）抵押不动产登记证明。截至2015年末，该区共发放农民住房财产权抵押贷款2笔。农行、交行等多家银行机构纷纷开展贷款前期准备工作，与意向客户沟通交流，建立客户和项目储备库，抓紧实施农民住房财产权抵押贷款业务的增量扩面。

二、首单农民住房财产权抵押贷款成功发放的主要经验

试点工作的顺利推进为商业银行创新农村抵质押担保方式、盘活农村土地资产、拓宽农民融资渠道等提供了突破口，也积累了一定的经验。

（一）政府部门联动推进试点工作提质增效。

常州市武进区多管齐下、全力推动农民住房财产权抵押贷款业务落地。一是明确准入范围，提供制度保障。制定实施了《常州市武进区农民住房财产权抵押贷款试点办法》等相关文件，从制度层面对试点工作确定方针、给予支持。二是健全组织机制，强化部门联动。成立党政主要领导挂帅的农村宅基地制度改革试点工作领导小组及办公室，统一协调试点相关工作；区建设办、土管所重点负责辖内农房（含宅基地）的确权登记工作，为农户及时颁发《不动产权证书》，区农委等部门共同探索建立农房抵押品价值评估体系，为银行机构提供抵押标的价值参照。三是精选试点范围，高效平稳推进试点业务。合理确定试点区域范围既有利于集中力量实现试点业务零的突破，确定业务模式和标杆，也可不断总结经验、完善工作机制，在最小成本基础上实现以点带面，平稳推进，减少试点业务的波动性。四是建立风险共担机制，缓释农房抵押风险。区政府主导设立“两权”抵押贷款风险补偿基金，在农房所在镇、村集体经济组织建立回购机制，搭建区、镇两级农村产权交易平台，初步构建“农民住房财产权抵押贷款业务退出通道”，缓释信用风险，维护银农双方共同利益。

（二）银行多措并举推进试点业务及时落地。

首单试点业务的及时落地得益于银行机构的协调推动和共同发力。一是建立高效的专项工作机制。试点银行均建立专项工作小组，前期准备工作扎实有效。二是有针对性地设计信贷产品。试点银行针对农民住房财产权抵押贷款的特点，专门设计了“江南家园安居贷”和“江南家园经营贷”两款特色产品，分别适用于支持试点地区农民购买公寓房或统建房、从事生产经营的资金需求。同时制定了相应的产品管理办法，确保试点业务具有高度的可操作性。三是创新产品定价机制。如江南农商行“江南家园经营贷”产品利率由“特色定价利率系统”确定执行利率，实际执行基准利率上浮30%，远低于此前该行个人经营性贷款利率基准上浮70%的平均水平，真正做到让利于客户，彰显试点业务的惠民实质。四是修订完善考核激励机制。试点银行对试点业务单列规模、单项核算、单独考核，并安排专项激励措施，确保不影响支行利润考核绩效，激发基层客户经理拓展试点业务的积极性。五是主动上门营销对接。试点地区银行机构在全面分析当地的产业特色和农民需求的基础上，主动上门宣传农民住房财产权抵押相关政策以及量身定制的信贷产品，打通供需双方信息传递的渠道，积极培育当地农户和农村新型经营主体的业务需求。

（三）农村信贷需求与试点业务对接顺畅。

高素质的借款人和高度吻合的信贷需求也是试点业务顺畅推进的重要因素。试点银行通过引导借款人和推介试点业务产品，深度挖掘农村住房财产权抵押贷款需求，有效缩短了业务对接的时间，提高了试点业务落地效率。一是试点地区潜在借款人具备较高的综合素质。试点地区农村居民文化程度、政策水平和市场化意识较强，对新型信贷产品的接受意愿较高。如首单业务借款人是一名大学生村官，其家庭从事花木培育生产，个人综合素质较高，对农民住房财产权抵押贷款试点政策理解到位，具有较为敏锐的市场嗅觉，在得知武进区作为试点、相关银行着手推进后，能积极与银行联系、对接，迅速将潜在的借款需求转化为首单业务。二是试点地区具有较大的潜在信贷需求。试点地区之一的武进区嘉泽镇是全国闻名的花木之乡，全镇有2万多户农民从事花木生产。近年来，一批新型经营主体瞄准高端市场，着手培育精品花木，急需大量资金用于高档、精品花木的生产和营销，信贷需求真实有效且规模较大，而传统抵押担保手段不足制约了农户贷款的可得性。三是试点地区具备较高的金融生态环境质量。试点地区所在的武进区早在2009年被评为江苏省金融生态优秀县，2012年、2015年成功通过省级金融生态示范县的复检，金融生态环境质量指标长期处于省内前列。试点地区也连续开展多年的金融生态镇、村建设，农户信用体系建设基础较好，政府部门、农户和社会公众的金融法制意识和信用意识较强，构成试点业务顺利推进的思想基础和外部环境。

三、推广农民住房财产权抵押贷款试点的主要问题和瓶颈

武进区发放的首单农民住房财产权抵押贷款，具有一定的特殊性和偶然性，象征意义更大于实际效果。要复制其模式并进一步推广，还面临一些瓶颈因素，普遍体现为“三难”：风险处置难、抵押评估难和风险缓释补偿难。农民住房财产权抵押贷款的机制、流程和支撑体系都还有待进一步完善。

（一）法律法规尚未完善，风险处置困难。

虽然全国人大常委会的《决定》解决了农民住房财产权抵押贷款业务最大的法律障碍，但是相关的法律法规细则和配套的会计、税收等制度还未及时修订，银行机构在试点业务拓展中存在诸多顾虑。例如，《房屋登记办法》第87条规定：申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定的除外，房屋登记机关应当不予办理。又如，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号文）、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》都规定：严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。上述办法、意见的相关规定与试点政策存在冲突，武进区政府相关部门对农房交易主体的限制已有所松动，允许部分农房可以在行政村或乡镇范围内转让，但毕竟缺乏上位法的支持。上述法规、政策如不及时修订、调整，则对试点业务构成极大的不确定性，农民住房财产权抵押贷款退出机制也无法真正有效发挥作用。

（二）农房估值三方机构缺失评估权威较低。

目前已经发放的农民住房财产权抵押贷款业务中，作为抵押物的农房价值是由农村宅基地制度改革试点办公室协调农委、房管局、国土资源局等部门共同评估、认定的。由于国家和地方政府都未出台统一的农房价格评估方法和标准，相关部门大多根据重置成新价和宅基地的区位价格，主观确认农房的抵押价值，评估的公信力显然不足。试点之初，可以对个案特事特办、先行先试，如要全面推广，类似行政机关主导的评估模式显然不具备充足的权威性和公允性，也是不可持续的，而银行机构也认为上述非第三方专业评估机构评估作业模式已构成本系统内试点业务难以落地、推广的重要制约因素之一。如江南农村商业银行制定的《“江南家园经营贷”管理办法》对“抵押物价值认定”就规定：农村住房的价值评估分为外部评估和内部评估；原则上内部评估价值不得高于外部评估价值，以内部评估价值为准。上述规定使现行的外部评估形同虚设，不仅显著增加银行机构授信和放款环节的工作量及难度，也使基层分支机构难以有效规避内部人风险和操作风险，影响问责体系的设定和实施，阻碍了试点业务的增量扩面进程。

（三）风险缓释补偿存在困境银行顾虑较多。

农民住房财产权抵押贷款尚处试点阶段，虽然相关单位也制定了此类不良贷款的处置方式及风险补偿措施，但制度安排仍停留在文本层面，实际可行性仍有待验证。一是虽然产权交易平台已经建立，但流转机制尚不完善，相关的制度和政策还未跟进，一旦贷款出现违约风险，作为抵押物的农房的处置流转仍缺乏操作依据。二是农房涉及农村居民生活问题，农民对宅基地和住宅的依赖性极强，农房处置的操作难度较大。试点地区银行机构都反映，即便现在明确规定拥有2套（含）以上住房的农民才能申请此类贷款，但由于农村居民具有“族聚”特点，住房连排建造的情况较为普遍，且同村居民亲情和社会关系复杂，农房处置必然涉及邻里住房及与村民的关系处理等一系列复杂问题，其难度可想而知。三是目前潜在的借款农户大多从事规模化农业生产经营，而农产品生产经营受自然环境影响较大，如无相应的巨灾保险产品作为风险分散和转移机制，农民住房财产权抵押贷款的第一还款来源存在较大的不确定性。四是虽然政府部门已设立风险补偿基金，但从以往运作情况看，应补未补、补偿效率低下等情况仍有发生，银行对此颇有顾虑。

（四）各方准备尚不充分贷款推广较难。

从政府层面看，虽然在首单业务办理时积极性很高，工作力度也较大，但在后续推进时，个别部门存在“等等再看”的想法，向全区推广的准备工作和动力机制还有待强化。从银行机构看，相当部分银行还处于探索和观望阶段，即使是已经推进的银行，在基层分支机构和客户经理的配套激励机制方面还存在不足。部分银行机构的业务流程还过于复杂、繁琐，忽视借款人的体验，影响借款人的积极性。从农民来看，以农房作抵押标的的认知度、认同度和接受度都还有待提高，需求端的培育和发掘工作还有待加强。此外，县级不动产登记部门还处于筹建和试运行状态，试点地区以外的农房确权认证工作进展不快，也是影响农民住房财产权抵押贷款业务增量扩面的短期因素之一。

四、对策建议

（一）完善相关法规政策框架。

开展农民住房财产权抵押贷款业务试点工作，是贯彻落实党的十八届三中全会“保障农民宅基地用益物权、慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让，探索增加农民财产性收入渠道”要求的具体举措，当务之急是要健全和完善农民住房财产权抵押贷款业务的制度基础。

一是加快完善配套细则，确保各项改革主旨一致、内容统一，扫除试点工作面临的法律障碍。重点加强地方法规建设，明确用于农房抵押的宅基地流转、变更的条件和流程，确定农房转让、流转的标准和机制，为该类业务顺利推进提供制度保障。二是加大财税支持力度。地方政府可根据财力情况，对农民住房财产权抵押贷款安排贴息、业务补贴等，激发农民的信贷需求，鼓励基层银行机构扩大信贷业务。税务部门也可以通过与农民住房财产权抵押业务相关联的结构性降税措施，减轻农民和农户生产经营的财务成本。三是优化金融监管政策。人民银行要协调其他金融监管部门优化专项监管政策。对于办理农民住房财产权抵押贷款的银行机构，可参照“三农”贷款、小微企业贷款、科技贷款等产品，在满足相关条件的情况下，运用货币政策工具，给予低成本的流动性支持，适度提高不良贷款容忍度，提高银行机构的积极性。四是健全信贷风险共担机制。进一步完善风险补偿基金管理机制，理顺补偿申请和拨付环节，明确风险补偿的例外事项范围，确保应补尽补，充分发挥基金对信贷资源的撬动效应，消除银行机构业务拓展顾虑。

（二）健全中介服务体系，优化试点业务运营环境。

目前行政机关主导的农房价值评估体系存在专业性不强、公允性不高、标准不统一、批量化运作能力缺失等问题，无法为农民住房财产权抵押贷款业务全面推开提供科学、合理的价值参照。因此，要加快建设市场化经营的第三方农房价值评估机构，建立农房价值评估方法体系和技术标准，明确作业流程，提高评估结果的公允性，支持农民住房财产权抵押贷款业务健康发展。

作为试点阶段的权宜之计，一方面，可从现有的专业评估公司中挑选部分作业质量和专业水准高的单位开展专项评估试点，结合区域准入“名单制”管理，即定期进行评估公司评级质量考评，动态调整评估公司名录，努力实现农房估值更加科学、高效；另一方面，银行机构要主动深入村民小组等一线，通过邻居证实、现场访谈、村委会证明和专业人士评估等结合的方式，总结、提炼具有地区特色的农村住房价值内部评估体系，并通过建立数据库、参照农户信用评级等工作，不断调整、修正评估方法，力争使内部评级为更多农户所接受。

政府部门在提供农房抵押登记等基本服务的同时，要完善市场流转机制，确保当贷款出现违约风险时，作为抵押标的的农房能通过流转市场及时依法转售、出租等，有效解决贷款退出困难的问题。

（三）创新农村金融产品服务，加强试点业务风险防范。

一是不同类型的银行机构应有针对性地开办农民住房财产权抵押贷款业务，重点引导农商行、村镇银行科学实施业务推广策略，集中安排信贷资源，以家庭农场、农业经营龙头型企业等新型经营主体为重点对象，发挥地方法人金融机构的支农主导作用，努力实现农民住房财产权抵押贷款业务全覆盖。二是指导和鼓励相关银行机构根据不同地区农民生产经营和消费的特点，因地制宜地设计相关信贷产品，确保产品具有较强的针对性和可操作性。尤其要确保农民住房财产权抵押贷款期限和抵押率应充分覆盖农户生产经营和消费的真实资金需求，抵押率科学合理。在试点之初，可以将农民住房财产权抵押与其他担保方式组合运用，以提高农民的融资能力；在试点深入推进过程中，要逐步将农民住房财产权抵押作为债权的唯一担保。三是银行机构应完善内外部激励机制。继续优化并坚持“外部让利+内部激励”模式。一方面尽量优化业务操作流程，注重改善客户体验，实行“一户一价”的定价策略，执行明显优于现行小微企业和三农贷款定价的优惠利率，真正让利于民、便利于民；另一方面在内部实行倾斜性的考核激励策略，将相关资源、荣誉向农民住房财产权抵押贷款业务成效明显的支行和员工明显倾斜，真正调动员工积极性。四是进一步完善全流程管控。加大贷前、贷中和贷后管理力度，重点关注借款人的第一还款来源，积极防范操作风险。

（四）改善农村信用环境。

一是加强农村信用体系建设，地方政府、银行、司法等有关部门要通力合作，深入推进农民信用户、信用村的建设和评定，加快农村征信体系和农户信用数据库建设。涉农金融机构要积极参与并善于运用信用村、信用户的评定成果，及时掌握农户资信与偿债能力，对守信农户采取提高抵押比例和贷款额度、给予利率下浮等正向激励措施，真正让利于诚实守信的农户，使其在守信中获益，引导农户增强信用意识。二是提高失信违约成本，政府部门要支持银行机构依法维护金融债权，协调建立失信者惩戒机制；司法部门应加大强制执行力度，提高执行效率，从而对失信者产生震慑作用。三是加大农民住房财产权抵押贷款的宣传力度。农村基层组织要配合商业银行开展农民住房财产权抵押贷款推广工作，将有关政策、产品、条件、程序等内容编印成宣传手册，向农户做好宣传解读工作，使试点政策和产品深入人心，不断培育潜在业务需求，支持农民盘活住房财产权。四是探索农村基层组织的协管作用，发挥农村基层组织在贷前调查、贷后管理中的独特作用，形成信贷支持与农村致富的良性循环。

（作者单位：人民银行常州市中心支行）