基础设施捆绑建设：解决邻避困境的新选择

闫映全



基础设施捆绑建设：解决邻避困境的新选择

闫映全

邻避困境是民众对有危害或危害风险的基础设施采取的抵制其建在自家周围的行动。邻避困境往往引发大规模的群体性事件，对于社会的发展和稳定都是不利的。传统的邻避困境解决方式有公众参与、现金补偿和设施管理三种，这三种方式都有其作用，但也都有局限性。基础设施捆绑建设是解决邻避困境的新选择，与邻避困境的本质相一致、与其成因想对应，与社会公平正义理念相吻合，具有理论上的合理性。实践操作上，该方法可以与现有方法相结合，与现有的实际情况相协调，具有实践上的可行性。

邻避；基础设施捆绑建设；合理性；可行性

一、邻避困境与基础设施捆绑建设

(一)邻避困境

“邻避”一词来源于对英文“Not In My Back Yard”的翻译，其直译为“不要在我家后院”，最早由英国记者Emilie Travel Livezey在1980 年提出，描述当时美国人普遍对于化工垃圾极为警觉和反感的态度，后被媒体和学界广泛使用。〔1〕台湾学者将这一短语意译为“邻避”，〔2〕指的是公众对于有危害或危害风险的基础设施所持有或采取的，反对将其建在自己居住区周边的态度和行动。

自20世纪70年代以来，世界各国经济高速增长，城市规模扩大，人口增加，但随之而来的是一系列的问题：污染加重，能源不足，垃圾围城……要解决这些问题，势必要兴建相应的基础设施，比如工业废料处理厂、核电站、垃圾焚烧站等。但这些基础设施或者存在一定的污染，或者对人的身体健康有不良影响，或者存在着发生重大事故的可能性，故公众皆是避之唯恐不及，这些设施被称作“邻避设施”。即那些“会产生负的外部效果，导致令人感到厌恶的设施，简言之，即为当地居民不支持的设施或设置。”〔3〕随着城市规模的扩大及城市用地的紧张，这些设施越来越无法“偏处一隅”而被迫靠近城市。但邻避设施拟建地址周围的民众，往往对该设施建在自家周围十分抵触，进而联合起来，反对政府的这一举动。一方面，这些基础设施是城市运作和社会发展所必须；另一方面，选择建在哪里都会引起民众的极大反对，政府陷入到一种两难的困境中，这被称之为“邻避困境”。

近些年，邻避困境在我国各地凸显出来，为数众多的关于邻避问题的群体性事件频频见诸报端。无论是PX项目、垃圾焚烧站、核电站这种对环境和人身健康有危害的设施，还是公共墓地、火葬场这种对周围居民的心理会产生重大影响的设施，甚至精神病院、戒毒所这种可能造成社会治安问题的设施都几乎毫无例外地遭到了强烈的反对。“‘散步’、大规模抗议游行成为表达民意的常规剧目”。*王向民、许文超：《制度缺失的理性行动：PX事件中政府与民众博弈的“内卷化”现象》，载《上海交通大学学报》2014年第6期。此情此景，让各地方政府尤其是经济发展较快，对这些设施需求急迫的地方政府颇有焦头烂额之感。据北京环保局统计，2008至2010 年间，反映环境问题的群体上访数量正以每30%的速度递增，*熊炎：《邻避型群体性事件的实例分析与对策研究——以北京市为例》，载《北京行政学院学报》2011年第3期。虽然这些上访不都是针对邻避问题，但邻避困境引发的群体性事件已然成为影响社会稳定的一个重要因素却是不争的事实。

(二)基础设施捆绑建设

利弊困境面前，学者们纷纷进行研究以期对其进行破解，针对邻避困境的解决也提出了许多办法。应该说，这些办法都是有道理的，在实践中也有一定的效果，但同时存在着一些问题。笔者认为，邻避困境的解决还有一条新路：基础设施捆绑建设。

所谓基础设施捆绑建设，是指政府在进行邻避设施建设的时候，为了将周围民众受到的间接损害降到最低，不能孤立地建造一个邻避设施，而应当同时配套建设其它与民众生活相关的优质基础设施，以增加周围民众接受邻避设施的“正砝码”，引导民众做出自愿选择的邻避困境处理方式。比如要在某地建设一个火葬场，鉴于火葬场本身对空气有所污染，而且居住在火葬场周围确实令人感到不适，当地民众不可能坦然接受这一政府决定。但是如果同时在火葬场周边合理区域内建设一所最新最好的综合性医院，让医院给周围居民带来的便利抵消火葬场给居民带来的生活不适，必然可以大大增加火葬场的可被接受程度。同理，建设垃圾焚烧站的同时，同时在周边、尤其是受影响较大的居民区建设大型公园和公共健身房，在建设化工厂的同时在周边合法合理范围内(其实是范围外)建设工业园区，引进大型企业增加就业机会等等。这些同时建设几个基础设施的做法都属于笔者所言的基础设施捆绑建设。

基础设施捆绑建设的提法虽然是新的，但与此类似的做法却是早已存在的。在解决邻避困境的诸多方法中，有一种方法是“经济补偿”。经济补偿有多种类型，台湾地区学者邱恩泰总结出六种类型，即直接金钱补偿、非现金的基础设施补偿、税收优惠、财产价值保障、个人福利保险以及社区活动基金等。*转引自任丙强：《邻避冲突的性质及其解决机制：四种理论路径的阐释》，载《河北学刊》2015年第1期。其中的“非现金的基础设施补偿”就与基础设施捆绑建设有异曲同工之处，但两者仍然有所区别。比如在1987台湾地区的一个邻避案例中，台湾后劲居民与中油厂达成协议，设立“回馈后劲地区建设基金”，以基金孳息支付10项公益建设所需费用，回馈的项目包含：用水基本费、用电基本费、补助学校设备、兴建图书馆、兴建游泳池、负责开设六米以下巷道、提供奖学金、比照中油员工优待瓦斯费、补助医疗保健、协调地方政府调整公告地价及地价税等。*董幼鸿：《“邻避冲突”理论及其对邻避型群体性事件治理的启示》，载《上海行政学院学报》2013年第2期。可见，台湾地区的“非现金的基础设施补偿”归根结底仍然是补偿思维之下的行为，许多补偿虽然“非现金”，却更类似于“以其他方式支付现金”或“以其他方式使用现金”。主要作用在于缓解政府短时间内现金补偿会造成的资金短缺。

与台湾地区的“非现金基础设施补偿”不同的是，本文所说的基础设施捆绑建设是建立在社会公平和自由选择之上的邻避困境解决路径。不以给居民造成了损害因而进行补偿的思路进行，而是要求居民在社会发展条件的限制下，享受一部分基础设施带来的好处的同时，承担另一部分基础设施带来的风险。真正的思路转变之处在于：以往的邻避设施，收益为全社会共享，风险由少数人负担，而现在要建立专门的捆绑设施，让部分收益为少数人享有，邻避设施风险也由少数人负担，在以此方式实现社会公平的前提下，允许公民自由选择。应该说，这种思路与补偿的思路有着根本的不同。

与之相对应的，在这一方式下，基础设施的捆绑是建设邻避设施时所必须的，不能以金钱替代。在“捆绑”方式上，也仅限于基础设施的新建，对原有设施的扩建、完善，或者直接将邻避设施选址于优质基础设施周边，总而言之要保证邻避设施周边必然有与其风险匹配的能实现社会公平的其它优质基础设施。

以上就是笔者提出的“基础设施捆绑建设”的含义。之所以提出基础设施捆绑建设，一方面是因为传统邻避困境解决方式有许多不足之处，另一方面，也是认为这一方法有其它方法难以比拟的优势，具有很高的内在和理性和外在可行性。

二、邻避困境的传统解决方式及其问题

(一)公众参与

公众参与是目前学界讨论最多，也是公认处理邻避困境最有效的方法。几乎每一位学者在探讨邻避困境问题时，都会将公众参与作为邻避困境解决方式中最重要的方法来提出和完善。所谓公众参与，就是在邻避设施建设的决定作出之前，政府就邻避设施是否应当建设，选址是否合理，如何防止污染，如何补偿等问题的决策过程向公众公开，允许公众尤其是拟建地周围的公众参与进来进行广泛的讨论，政府根据各方面意见最后作出决策，从而让公众在决策形成过程中发挥作用的一种方法。

公众参与作为解决邻避困境的方法，有着很强的内在合理性。从政府的角色定位来看，政府正处在从“管理型”政府向“服务型”政府转变的时期，想要更好地为人民服务，公共决策的决策过程应当有广泛的群众参与，邻避设施建设之前，政府鼓励、保障公众参与是与政府角色转换相吻合的。从邻避问题的发展过程来看，现实中之所以有如此多的邻避群体性事件，正是因为民众无法从体制内表达意见，只好转而用极端的方式来表达利益诉求。因此“如何将民众参与纳入决策考量及如何保障民众权益的救济程序将是解决邻避冲突最重要因素”。*李建华：《邻避冲突管理：以嘉义县鹿草焚化厂设置为例》，“国立”中正大学政治学研究所2001硕士论文。从法律规定上来讲，我国的《环境信息公开办法(试行)》以及《环境影响评价法》均规定，项目在通过和建设之前，都必须通过环境影响评价，政府也应当主动公开项目的环境影响评价信息。从域外经验来看，西方国家在邻避设施建设时，往往会与个人、社会团体、媒体、相关技术权威机构、议会议员、政府管理部门等联合进行信息互动和项目调查，*李照作：《邻避冲突及其对社会管理的启示》，载《郑州大学学报》2013年第6期。以保证邻避设施的建设听取了各方面的意见。从心理学上说，有效的公众参与能促进信任和增加过程的公平性，增加规划决策的公众认可度，从而有助于增加邻避设施选址的成功机会。*Rolf Lidskog, “From Conflict to Communication? Public Participation and Critical Communication as a Solution to Siting Conflicts in Planning for Hazardous Waste”, Planning Practice &Research,1997(12).总之，用学者们的话说：“公众广泛的政治参与可以稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。”*童星、高钏翔：《公共政策的公共性衰减：风险分析及其治理》，载《社会科学》2009年第5期。因为“决策能反映不同人的声音，是解决邻避冲突的重要思路。”*陈俊宏：《永续发展与审议民主：审议式民主理论初探》，载《东吴政治学报》1998年第9期。

那么，公众参与的实际效果如何呢？又是否有什么不尽如人意的地方？对于这一问题，可以先从一个简单的逻辑入手，那就是，在我国的现实情况下，公众参与如果真的可以如理论所言那么有效，那各地方政府何苦想尽一切办法解决邻避困境？各地的邻避群体性事件又怎么会如此频繁？公众参与本身在技术上和程序上并无难以执行之处，公众参与的成本较维稳的成本而言更是小巫见大巫，那么在稳定作为发展前提、稳定压倒一切的中国社会，地方政府又怎么会置如此有效的方法不理，非要冒天下之大不韪，去引起群体性事件？唯一的原因只能是，公众参与虽然有很大的作用，也是政府作出公共决策不可缺少的一环，但是不足以彻底解决邻避问题，至少不足以彻底解决中国的邻避问题。

如此合理的一个方法，为什么不足以解决中国的邻避问题呢？原因有如下几点：第一，从议题和目的上讲，中国的邻避困境有自身的特点。在西方国家，因为邻避困境引发的群体性事件往往会从邻避设施抗议开始，逐步转为环保政治、族裔平等等问题，而中国的邻避群体性事件议题单一，目标明确，就是阻止邻避设施兴建，一旦目标达成，群体性事件自然平息，*何艳玲：《“中国式”邻避冲突：基于事件的分析》，载《开放时代》2009年第12期。这一理论后来被许多实证研究所证实。政府在决策过程中实行公众参与，主要目的在于减少政策执行的阻力，顺利建设邻避设施，但是在邻避问题上，公众的目标却在于彻底阻止政策执行，双方在参与目的上存在根本分歧。对公众而言，不停建的参与都是“无效”的；对政府而言，如果要停建，还不如不设置公众参与环节，直接在隐瞒、分辨、维稳上下功夫，公众参与相当于提前设置渠道给自己找麻烦。第二，公众参与，都参与些什么呢？在现实中，参与方的主要议题往往都是邻避设施有没有危害，有多大危害，危害是否可以控制。政府借公众参与向公众答疑解惑，以期消除公众对于邻避设施危害的过分担忧和错误认识。这本来是很好的办法，在澳门地区和西方国家都取得了不错的效果，但是在我国则效果不佳，症结在于我国地方政府的公信力问题，而这也正是公众参与在我国效果不佳的第二个原因。公众对于政府声称的“无害”或者“危害很小”或者“危害可控”往往嗤之以鼻，认为官方的宣传是欺骗性宣传，“展现出严重的反智倾向”。*刘超、吴诗滢：《邻避冲突治理的“社会性PX化”困境及其出路》，载《湖湘公共管理研究》第五卷，第231页。以广州番禺的反焚事件为例，在广州市政府邀请专家进行了大量宣传之后，广东省情中心公布了民意调查，调查数据显示高达92.5%的受访居民表示不信任番禺区政府，*龚志文：《运动式政策参与：公民与政府的理性互动——基于广州番禺反焚运动的分析》，载《吉首大学学报》，2015年第1期。政府公信力之低可见一斑。公众参与在我国效果不佳的第三个原因在于，公众与政府对邻避设施的核心问题——风险的认识角度不同，政府理解的风险是一种概率，而且这种概率会被计算成一种成本，然后在成本——效益理论之下，政府作出对整个社会发展较为有利的决策，所以政府的思维是，不能为了这小小的一点可能的危害放弃如此必需的利益；但公众计算成本的方式却非如此。在公众看来，虽然危害和风险是“可能”的，但是一旦发生，家破人亡的结果却是100%的。应该说，政府与公众的想法都是有道理的，关键是谁都无法说服对方接受自己的逻辑，公众参与最终成了各说各话的过程。另外，公众参与在我国效果的另一个原因是，我国的社会组织不发达。在西方国家，社会组织在公众参与中作用巨大，往往扮演中间人的角色，在公众与政府之间形成一个缓冲带，避免公众与政府的直接冲突；社会组织力量强大，往往还可以成为居中裁判者，一旦它们做出自己的判断，就会与其中一方一起努力来支持或反对邻避设施建设，而另一方的意见也会大大受其影响。但我国如今的社会组织非常不发达，公众往往直接与政府正面交锋，双方都容易受到感情的影响，从而影响自己的判断，而直接交锋的阵地就在公众参与的场合，这也大大影响了公众参与的效果。

总之，公众参与确实是解决邻避困境必须采用的方法之一，但公众参与并非万能的，尤其在我国的现实情况下，公众参与想要真正发挥作用，政府、社会、民众都还有很长的路要走。

(二)现金补偿

邻避困境的第二个解决方式是对邻避设施周围的民众进行补偿，其中主要是现金补偿。现金补偿是西方面对邻避困境时使用的最早的解决方法之一，在西方，这种补偿被称作“后院福利金”(Back Yard Bonus)。*Shearmur J．and Shearmur R．, “NIMBY? Back Yard Bonus”,Policy,2010,26,(3).其理论根据在于将邻避设施的负外部性内部化，*所谓“负外部性”是指生产或消费给其他人造成损失而其他人却得不到补偿的情况。参见[美]保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《经济学》，萧琛译，华夏出版社1999年版，第267页。从而在一定程度上实现成本——效益的均衡。同时，这种补偿形成了一个“诱因包裹”，*Luloff, A．E, Stan L．Albrecht, Lisa Bourke, “Nimbly and the hazardous and toxic waste sitting dilemma :the need for concept clarification” Society and Natural Resources,1998,11(1).按照经济学的理性人原理，只要补偿足够吸引人，民众在补偿的诱惑下，会作出最有利于自身的选择，从而减轻对邻避设施的抵触，以经济补偿换取民众对邻避设施的接受。

毫无疑问，现金补偿的方式在理论上是有效的，在市场经济体制下，经济利益永远都是人们无法忽视的，而以经济补偿换取民众对邻避设施的风险承担似乎也比较公平。在现金补偿制度刚刚出台的时期，其实践效果也如理论预想一样非常不错，比如美国学者卡勒斯对1980年美国威斯康辛州废料储存场的调查研究表明，采取补偿回馈后，公众的反对比例从71%下降到47%。*Carnes, S．A．et al, “Incentives and Nuclear Waste Sitting: Prospects and Constraints”, Energy Systems and Policy,1983(7).我国台湾地区也经常采取现金补偿的方式来解决邻避困境问题，在一定时期取得了不错的效果。

但是，随着时间的推移和社会的发展，现金补偿的方法越来越有局限性。首先，随着社会的发展和人们生活水平的提高，现金补偿的吸引力逐步下降，政府只好进一步提高现金补偿的额度，补偿金屡创新高，但即使如此，这种方法在许多中产阶级聚居区仍然难以推行；其次，随着时代的发展，人们的思想越来越进步，对生活的追求从物质逐步到了文化、环境等提高生活质量的方面，也更加追求幸福感、安全感和社会公正感。邻避设施恰恰在环境问题、社会公平问题和民众心理问题上屡犯忌讳，金钱在弥补人们心理的不平衡和不安全感方面的作用微乎其微。最后，随着社会的发展，邻避对象也从最初的精神病院、垃圾处理厂这种“差可忍受”的项目变成了核电站，化学废料等“闻之色变”的项目，现金补偿的方法更显捉襟见肘，比如美国学者Kunreuther等人的研究发现，对于高度污染的如高放射性废料处置场等邻避设施，经济补偿几乎毫无影响力可言。*Kunreuther, H．,K．Fitzgerald and T．Aarts, “Siting hazardous facilities：a test of the facility siting credo”, Risk Analysis,1993,13(3).

具体到我国来看，金钱补偿的方式更是难以实行，因为我国的社会现状还有其更特殊之处。首先是前文提到的我国政府的公信力问题，我国各级地方政府公信力普遍不足，政府如果因为邻避设施提供金钱补偿，在民众看来这几乎就是承认了邻避设施有危险，而且是有极大的危险，对于邻避困境的解决可以说适得其反。学者王奎明等人进行的一项民意调查表明，民众对于污染型设施实施经济补偿的态度较为明朗，51.3%的民众持坚决反对立场，这部分民众普遍认为既然存在经济补偿就一定存在危害，且补偿越高危害性越大，所以坚决反对用金钱购买其健康。另有40.9%民众持观望态度，但是若存在明显污染，其态度同样是坚决反对。*王奎明、钟杨：《“中国式”邻避运动核心议题探析——基于民意视角》，载《上海交通大学学报》2014年第1期。第二，金钱补偿有其天然的弊端，就是难以确定补偿范围或补偿对象，任何补偿范围的划定，都有可能引起范围外的民众新一轮的不满；第三，邻避设施主要影响的是环境、身体健康和心理，这些影响很难量化，补偿数额到底应当是多少难以确定，以环境为例，“环境容量以货币定价十分困难，因环境权利衍生出的财产权利根本难以计算。”*徐谷波、蒋长流：《邻避困境的反思与解决——基于公平伦理与政策理性的双重考量》，载《江西社会科学》2015年第2期。那么一旦补偿，在补偿数额上势必又有一番争端；第四，我国民众对于争取“补偿”一事的熟练度，得益于征地补偿的实践锻炼，已经可谓炉火纯青，征地补偿引发的社会不稳定还在时时上演，笔者实在没有信心再在邻避困境问题上设置“现金补偿”，一旦设置，这几乎就是第二个征地悲剧。

因此，考虑到民众的价值追求的变化以及邻避困境的特殊性和现金补偿容易引发的种种问题，现金补偿不宜在我国大范围实行，其最多可以在邻避困境解决领域充当一个补充角色。

(三)设施管理

在公众参与与现金补偿之外，设施管理也是被认为是解决邻避困境可以采用的方法之一。邻避设施之所以遭到反对，归根结底还是由于设施有风险，如果设施没有风险或者风险很小，那么建不建在我家后院就不再那么重要了。基于这一考虑，部分学者提出邻避困境的解决应当依靠的是对邻避设施的管理，主要包括加强设施经营者的风险意识，完善风险管控的技术手段，加强社区居民对于邻避设施的监督等等。

这种概念下的设施管理是防止邻避设施产生风险的根本之法，也是政府逐步建立公信力，使整个社会逐步清晰认识邻避设施危害的最终方法。毕竟，无论如何宣传，都比不上一个设施从来没有发生过危险这一事实的说服力；无论如何补偿，邻避设施不发生危害才是整个社会最终的追求。但是这种方法有一个非常明显的问题，那就是对邻避设施的管理，是邻避设施建设之后的事情，而邻避困境是发生在邻避设施建设之前。在邻避设施建设的决策阶段，无论政府、经营企业对邻避设施建设之后的管理问题如何承诺，对民众而言都是“口惠而实不至”，用这种承诺去说服民众显得十分乏力。

一方面，让民众正确理解邻避设施的风险是获得周围民众同意，消解抵触情绪的最好方法，另一方面，政府单纯的口头承诺由于政府公信力问题和邻避设施本身的技术性问题而显得抽象而不具说服力。面对这一情况，部分地方政府开始以一种新的方式来使用这一方法，那就是组织当地民众去已有设施“参观”，通过实地参观，把邻避设施的风险管控具体化，从而打消民众因为不了解而产生的不信任。比如某市筹备建设核电站时，就组织当地群众参观秦山核电站的厂房与防护设施，民众看到核电站的真实运营状况后，对核电站是否安全的疑虑大为减少。*张乐、童星：《“邻避冲突”中的议程设置——基于R市的实证研究》，载《行政论坛》2015年第1期。还有部分地方政府组织民众去日本参观当地的垃圾焚烧项目，这些都是设施管理这一方法的创造性运用。

应该说，这种实地考察方式还是很有效果的，非常值得提倡，毕竟眼见为实，人们许多的担心其实是源于不了解。但这种方式也并不是毫无问题的，它面临着两个无法解决的逻辑困境。其一，正如某市PX项目的论坛言论所言，其它国家的PX项目危害没有想象的那么大，但那又能代表什么呢？用他们的话说：“一样的工业，为什么我们的奶粉有毒？为什么我们呼着雾霾吃着地沟油？”*郑谦：《“邻避冲突”的动态博弈分析：不完美信息条件下的均衡与信念——兼析PX 项目建设的困境及对策》，载《兰州学刊》2014年第12期。换句话说，外国的奶粉没有毒，这就代表中国的奶粉也没有毒吗？其二，笔者曾经偶遇北京某地居民，想到他是垃圾焚烧设施所在地的居民，便问题他对垃圾焚烧是否有危害的看法。用这位居民的话说：“真的能通过技术手段和设施管理控制垃圾焚烧危害的话，为什么不把垃圾焚烧项目建在中南海？”应该说，这两种说法本身都有其漏洞，也并不正确，但在群众中却是很有市场的，而且公众的“道理”虽然有逻辑错误，也并非容易反驳，也正是这两种逻辑让实地考察的方法变得不那么有效。可见，创造性的运用设施管理的方法，组织民众实地考察确实是有效果的，但也难以全面解决公众的疑惑。

总之，公众参与、现金补偿、设施管理三大传统邻避困境解决方法都有一定效果。但这些方法有其一时间难以解决的问题和一定的局限性，需要加以改进配合和完善。

三、基础设施捆绑建设的合理性证成

基础设施捆绑建设作为解决邻避困境的一个新方法，既有自己独特的优势，也能有效弥补上文所述原有方法存在的问题，有很强的内在合理性。主要体现在以下几个方面。

(一)与邻避困境本质的一致性

想要解决邻避困境，首先必须对邻避困境本身有所了解，这其中，对邻避困境本质的认识显得尤为重要。邻避困境的本质是什么，学者们站在自己的角度有不同的观点，比如台湾学者陈俊宏认为，邻避冲突涉及成本与效益的重新分配，使得邻避问题的本质已不再是科学的，而是政治的问题；*同前引〔7〕。另有学者从邻避困境的直接原因——相对剥夺感出发，认为邻避困境实际上是“‘善’的普遍性与‘恶’的特殊性之间的矛盾”；*吴蕾蕾：《地方人大应当行使重大邻避项目的决定权——由“杭州九峰”事件引发的思考》，载《哈尔滨市委党校学报》2015年第1期。还有的学者认为邻避困境涉及的是空间正义问题，“从空间正义视角来看，邻避选址困境是因未平衡和兼顾各主体利益而造成空间分配正义失衡”；*刘晶晶：《空间正义视角下的邻避设施选址困境与出路》，载《领导科学》2013年1月中。而从邻避困境主要涉及环境，健康等权益的角度，有学者认为“邻避困境涉及的是公民基本权益的保障问题，它本质上就成了个社会问题”。*同前引〔9〕。国外学者的研究又有不同，比如部分学者的研究认为，邻避困境其实是“理性的、具有公德心的规划者和不合理的、自利的反对者之间的道德斗争”；*Timothy A．Gibson, “INMBY and the Civic Good”, City and Community,2005(4).更有学者直接指出，邻避困境之所以产生，是因为“邻避设施的选址意味着向另一个群体强加风险”。*William R Freudenburg, Susan K Pastor, “Public Responses to Technological Risks: Toward a Sociological Perspective”, The Sociological Quarterly,1992(3).以上关于邻避困境本质的观点各有不同，也各有道理，但无论认为邻避困境是经济问题，政治问题还是社会问题，无论认为邻避困境涉及的是正义、公平还是其它什么价值，这些观点都有一个共同的地方：即邻避困境本质上与“利益”相关，无论邻避困境的本质是什么，邻避困境都与“利益”有着不可分割的联系。

明白了这一点，基础设施捆绑建设的优势就显现出来，那就是这一方法与邻避困境的“利益”本质有着高度一致性。说白了，邻避困境之所以出现，正是因为一部分人的利益受损，作为理性人，肯定不会放任自己的利益受到侵害。那么对于因利益受损产生的问题，最好的解决方式自然也是利益的增加，从这一角度，基础设施捆绑建设比“公众参与”和“设施管理”要有针对性得多。在我国尤其是如此，我国公民的政治参与能力和素养尚有差距，他们参与决策的唯一目的在于自己的实际利益，如果到最后，政府决策让他们的利益依旧受到损害，那么这种参与在他们看来就是无意义的，邻避困境也难以彻底解决。而由于政府公信力和邻避设施本身固有风险的限制，设施管理的方法也难以打动公众。最能打动他们并且最能看得见的不是参与和管理，而是利益。解决我国的邻避困境问题，最需要的就是从利益着手。

既然如此，岂不是说现金补偿方式是最好的方法吗？毕竟现金补偿既直接针对利益问题，又看得见摸得着。但基础设施捆绑建设与现金补偿相比，也有其独有的优势：因为邻避设施带来的风险多与环境、健康、心理有关，其实是潜在的、长期的、可能的，而并不是明显的、现实的、可计算的。政府给予公众金钱补偿，一方面在补偿范围、补偿数额上难以达到公众的期望值，另一方面这反而容易引起公众的恐慌和抵触。最重要的是，政府如果用金钱补偿环境和健康，恰恰是一种不负责任的做法，是想要一次性“算清账”，摆脱对公众应负担的环境和健康的责任。但基础设施捆绑建设不存在这个问题，因为捆绑的基础设施(比如公园、就业、教育、医疗)带来的好处也是长期的、潜在的、可以提高生活质量的，与邻避设施带来的风险正好对应。这种与邻避困境本质的一致性，是基础设施捆绑建设内在合理性的第一个要素。

(二)与邻避困境成因的对应性

基础设施捆绑建设作为解决邻避困境的方法，其内在合理性还表现在其与邻避困境成因的对应性。关于邻避困境的成因，学界广有讨论，学者们的观点也比较一致，只是各有侧重罢了。具体来说，从主体上看，邻避困境的成因有邻避设施本身的问题、公众的心理问题、政府的社会治理方式和决策程序问题等等；从维度上看，邻避困境的成因主要在于风险认知的差异、参与途径的缺乏、沟通渠道的不畅等等。这里不打算具体分析邻避困境的成因、但是需要阐明的是，邻避困境产生的根本原因和直接原因。

这两点在学界有比较广泛的认同，邻避困境的根本原因，就在于邻避设施的负外部性。前文已述，负外部性是经济学的词汇，用在邻避困境问题上，即邻避设施的运行确实对周围民众造成了一定的危害或者有产生危害的风险。邻避困境产生的直接原因则是相对剥夺感，邻避设施是社会发展所必须，其带来的效益是由社会多数人所共享的，但是，邻避设施带来的危害或者风险却是有少数人承担的，这种收益与成本的不均衡分配造成了邻避设施周围民众的心理落差，这种落差被称为“相对剥夺感”。在邻避设施周围的民众，会有强烈的不公平的感觉，认为没有理由牺牲自己的利益来成就整个公共利益。邻避困境的英文含义其实非常形象地表明了这一点，民众要求的是“不要建在我家后院”，而不是“不要建设”，所以问题出在为什么偏偏是“我家”上。实证调查也同样证实了这一点，在对厦门PX项目的调查中，对PX项目的负面影响要由附近人群承担是一种不平等的观点，有70.3%的民众完全赞同，有27.7%的民众比较赞同；在广州垃圾焚烧项目的研究中，对垃圾焚烧发电厂的负面影响要由附近人群承担是一种不平等的观点，有61.8%的民众完全赞同，有34.3%的民众比较赞同。*同前引〔27〕。

了解了邻避困境的根本原因和直接原因后，就可以看出基础设施捆绑建设这一方法的优势所在：既然邻避设施有负外部性，那么将这种负外部性降到最低的方法就是最有针对性的，比如垃圾焚烧厂对环境有污染，但如果与公园捆绑建设，则一来可以降低垃圾焚烧厂的污染，还可以为人们提供休闲活动的场所；再比如火葬场极易引起人们心理上的不适感，但是如果与大型医院捆绑建设，则可以让周围居民享受到近距离的医疗卫生服务，部分抵消周围居民的心理不适，而且两者捆绑也相对便利。同样，邻避困境产生的直接原因是由于成本效益分配不公平而产生的心理不平衡，那么很简单的逻辑就是，既然邻避设施的成本是周围民众承担，利益是社会的，那么就应当再给周围民众一些利益，这些利益只由他们享受，成本是全社会的。采用这种简单直接的方法却有可能是最有针对性的。

因此，技术设施捆绑建设的方法，有着其它方法难以比拟的针对性，可以直接针对邻避困境产生的根本原因与直接原因着力，是一种更加直接的方法。

(三)与公平正义理念的吻合性

公平正义是政府决策和进行社会管理必须遵循的原则和必须达到的标准，也是政府进行社会管理的最终目的，因此公平正义可以作为衡量基础设施捆绑建设这一方法的合理性的标准，我们也可以在这一维度上对基础设施捆绑建设和其它方法做出比较。

那么，基础设施捆绑建设“公平”吗？在解答这一问题之前，我们先来看一个与基础设施捆绑建设比较相似的解决方法。这一方法就是“邻避设施选址的反向拍卖模式”，*Lehr, Jay and Inhaber, H．,“A Creative Solution to the NIMBY Problem”, Ground Water,2003,(44)4.这种模式是由政府按照邻避设施的要求确定几个备选地址，然后给出一个补偿价格，如果没有地区愿意承担，那么政府就不断提高价格，直到有地区愿意承担为止。这种方式让地区公众自主选择自己可以接受的补偿价格，由于地区间的竞争，政府的补偿成本大大降低，而且由于是地区公众自己选择的，所以设施建设的过程中阻力比较小。这种模式在法国核电站建设中被使用，有效避免了邻避冲突的产生，但在其不错的实际效果之下，却也遭受到了学者和社会的批评。原因就在于这种方式造成了一种“不公平”：通过实际调查发现，政府为了降低成本，往往“将消解抵制的诱惑措施指向在政治、经济上较为羸弱的地区”，而这些社区通常居住的都是社会底层，他们为了得到暂时的补偿“不得不与其他人不愿意共处的设施为邻”。*Denise Lach, “Introduction: Environmental Conflict”, Sociological Perspectives, 1996(2).所以，这些地区的民众虽然是自己选择本地作为邻避设施的建设地，但是这种选择让他们有了一种强烈的卑劣感，但这种低人一等的感觉却无法发泄，因为这一切是他们自己选择的，虽然与政府隐隐地有某种关联。笔者更愿意将这种方式称呼为“令人恶心的却无奈的绑架”。相信每个接触这种模式的人，都会有一种不公平感，但又无法诟病。

基础设施捆绑建设表面上与这种方式类似，那么它是否也有这种不公平呢？是没有的。“不公平感”的源头是差别，而且是那些不应当有差别的东西。换句话说，因为个人原因，无法拥有别人所拥有的东西并不是不公平，而由于公共的政府的原因无法拥有别人拥有的东西才是不公平。那么政府应当无差别地提供什么呢？当然是无差别的公共服务或者是公共基础设施。因此，真正的不公平不是某地“有了”邻避设施，而是某地“只有”邻避设施。从这个意义上说，邻避困境与其说是“不要建在我家后院”，不如说是“不要只把这个建在我家后院”(有益的也该建点啊)。所以，基础设施捆绑建设不仅不会造成不公平，反而会尽力弥补我国目前在各城市出现的基础设施数量、质量不均衡的不公平现象，其最终的效果，更有可能是邻避设施倒逼本地的基础设施更加完善，从而使得各地的基础设施(或者说利益——风险)更加均衡。

接下来，基础设施捆绑建设“正义”吗？公平和正义在某种意义上是等同的词汇，但也确实有所区别，公平更多注重的是事物与事物横向之间的平等与无偏私，而正义更注重事物本身是否符合某种共同价值追求。这里不作细致区分，而是从另一个角度进行探讨：罗尔斯在《正义论》中，将正义区分为“形式正义”与“实质正义”，“形式正义”强调的过程的正义，“实质正义”则强调结果上的正义。*[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第292页。虽然形式正义与实质正义各自有其独立的意义，都是不可缺少的，且形式正义在两者无法共同追求的情况下应当优先得到保障，但那仅限于形式正义与实质正义无法并存的情况。不可否认的是，实质正义才是我们的最终追求。具体到邻避困境的解决来讲，公众参与就是一种典型的“形式正义”，追求的是在决策过程中对公民权利的“程序”维护，无论参与的结果如何，至少让民众参与进来，发表意见，体现一种他们对最终结果的影响。这种参与是否有价值并不依附于最后结果是什么，参与有其本身的独有价值。但在我国普遍“重实体、轻程序”，“重结果、轻过程”的思想习惯下，这种价值难以抵消公众对结果的不满。因此，我们还需要配合公众参与，有一些别的方法来达到“实质正义”，即结果上的正义。基础设施捆绑建设，就是这样一种追求实质正义的方法，它追求的不是公众在决策过程中的表达，而是最终邻避设施的危害是否降到了最低，公众是否在结果上遭到了不公平对待。它对已有的方法而言，是一种补充，让整个邻避困境解决体系更加完整，更加正义。

总之，基础设施捆绑建设的方法可以从实质上促进邻避设施周围民众的生活质量的提高，给他们一种结果上的正义，也让全社会在政府服务层面上更加公平，符合公平正义理念，是这一方法最大的内在和理性。

综上，基础设施捆绑建设作为解决邻避困境的方法，从利益角度着手，与邻避困境的本质相一致；同时，它直接针对邻避困境产生的根本原因与直接原因，具有很强的针对性；最后，它有利于促进社会的公平正义，与公平正义理念相吻合。因此，可以说基础设施捆绑建设是一个有内在合理性的方法。

四、基础设施捆绑建设的可行性分析——与旧有设施的协调问题

在对基础设施捆绑建设的理论合理性进行了分析之后，接下来需要探讨的是这一方法的可行性问题，即这一方法一旦实施，是否会有难以逾越的障碍或非常棘手的问题。

对于这一方法，最有可能影响其可行性的是新建的基础设施与旧有设施的协调问题。具体说来，这一问题包括以下几个方面：第一，从实践来看，邻避设施建设之时，邻避设施所在地方周围已经有许多建筑物存在，无法同时建设别的基础设施，规划上无法协调；第二，有益的基础设施的质量是逐步提高的，不可能一下子建成最好的医院，一下子成立最好的学校，这些设施的进度与邻避设施的建设进度无法协调；第三，即使是捆绑建设，邻避设施的建设也会引起周围部分人群的搬离，会出现基础设施的增加与人口减少之间的不协调。

这三个不协调的问题是可以妥善解决的，不会影响这一方法的可行性。首先，对于规划上的不协调问题，需要政府在邻避设施选址上下功夫。邻避设施的选址以前遵循的是“最大效益原则”或者“最小抵抗原则”，但这两种选址原则都是将目光仅仅放在邻避设施本身上，而没有将邻避设施作为城市基础设施的一部分来看待。在基础设施捆绑建设的方法下，邻避设施的选址应当遵循“城市基础设施均衡”原则，即在满足邻避设施基本要求(比如与河流的距离、风向等)的前提下，将邻避设施与整个城市的规划发展结合起来，比如与旧城改造结合起来，在邻避设施建设的同时完成一部分的旧城改造工作，旧城改造本身就需要拆迁新建，新建的部分势必要有公园、学校、医院等相配套，恰恰可以利用邻避设施捆绑的这一部分基础设施来完成。总之，不能只着眼于邻避设施本身，要将邻避设施与捆绑的基础设施看成一个整体，同时将他们与整个城市发展看成一个整体，这样就可尽量避免出现规划上的不协调。

第二个问题是建设进度上的不协调。确实，高质量的基础设施不是一朝一夕建成的，即使是硬件先进的医院、学校，也需要配套好的医生、教师，这些配套难以与邻避设施的建设速度向匹配，很可能出现邻避设施建好了，捆绑的基础设施没有建好或者质量不高的情况。这个问题是有可能解决的，第一个方法在于不进行基础设施新建，而是将已有的基础设施加以升级。比如新建一所学校无法及其配套教师等资源，但是完全可以将周围已有的学校的规模、设备、环境进行升级，既不会造成资源浪费，又可以使捆绑的设施的建设速度跟上邻避设施的建设速度。第二个方法是直接在已有的高质量基础设施周围建设邻避设施，比如一时之间不可能建设一座高质量的医院，那么完全可以在已有的高质量医院周边选择合适的位置建设火葬场。这样做既是一种城市基础设施的均衡，也可以让原有的基础设施的价值有效地降低邻避设施对周围公众带来的不适。

第三个问题是基础设施的增加与人口减少的不协调。这一问题在我国城市基础设施不均衡的情况下也是有可能存在的，部分人会选择搬离邻避设施所在地，到高质量基础设施集中的地方去。一旦这种情况严重，就会出现捆绑的基础设施无人使用的情况。但是这个问题也并非无法解决。首先，政府在选择捆绑何种基础设施的时候，要充分考虑到周围民众的需求，建设周围民众最需要的基础设施。其次，既然担心人少的问题，完全可以将经济适用房等优惠房产建设在周围，鼓励人们过来居住。相信通过这两种方式，可以有效地解决这种不协调情况。

当然，以上的所有解决方法全部建立在邻避设施的技术先进、管理严格、危害最小的前提下。并不是说要用高质量的其它基础设施捆设来换取邻避设施的低质量，也不是说，邻避设施周围的民众因为有了其它高质量基础设施就应当受到损害。邻避设施本身的风险管控确实是邻避困境最终解决的唯一途径，可以说，什么时候邻避设施没有危害和风险了，或者危害和风险小到每一个人都不再畏惧了，什么时候邻避困境就会最终解决。

另外，本文提出的基础设施捆绑建设的方法，并不是要取代已有的公众参与、设施管理、现金补偿等方法，而是应当与这些方法配套，笔者希望实现的是一种基础设施的均衡，即有邻避设施之处，必然有其它高质量基础设施，而不要如现在一样，所有最好的基础设施集中在一处，邻避设施却处在本来生活质量就很低的社区。

总而言之，基础设施捆绑建设有其理论合理性和实践可行性，应当成为邻避困境解决的必备方法。

作者简介：孙道萃，华南理工大学法学院讲师，法学博士。

闫映全，中国政法大学行政法学博士研究生。

〔1〕娄胜华、姜姗姗：《“邻避运动”在澳门的兴起及其治理——以美沙酮服务站选址争议为个案》，载《中国行政管理》2012年第4期。

〔2〕当然，也有学者认为此翻译为该短语首字母NIMBY的音译，同前引〔1〕。

〔3〕李永展：《邻避设施冲突管理之研究》，载《“国立”台湾大学建筑与城乡研究学报》1998年第9期。

本文系国家社会科学基金项目《科技风险的管理与公共安全的刑法保障》(项目编号：11BFX106)、最高人民检察院理论研究所重点课题《检察机关对行政执法活动的监督》(课题编号：GJ2015B02)及本人主持的2016年广东省地方立法研究高校联盟青年立法人才培育项目《广东省地方立法公众参与机制完善研究》成果。