21世纪校外教育政策的经济学分析

21世纪以来，校外教育受到全社会越来越多的关注与重视，利用经济学的基本原理对我国校外教育政策进行初步分析，认为在校外教育供需关系发生变化时，政府应该加强顶层设计，区别不同校外教育机构提供产品的属性，规范校外教育发展秩序。把保证教育的公益性和教育公平作为教育政策的基础性目标，始终坚持校外教育政策为我国全体未成年人服务的政策目标。在政府工具选择上，政府对于主办的校外教育机构已经形成了一整套的“政府主办”的管理和运行模式，但对于民办的校外培训机构的监管仍处于“缺位”状态。

校外教育校外教育政策经济学分析随着我国社会主义现代化建设事业的持续推进，校外教育开始受到全社会越来越多的关注与重视，学校、家长和学生对校外教育提出了新的教育需求。面对这些极具个性化、多样化、差异性的校外教育需求，一方面，社会上如雨后春笋般涌现了大量采取商业化运作，对儿童青少年进行生活托管、课外补习、学科培训和兴趣爱好培养的民办校外培训机构。另一方面，公立校外教育机构的阵地建设覆盖范围不断扩大的同时，服务功能和服务范围也在不断增加。校外教育供给体制发生了重构，有学者研究认为，少年宫、校外教育活动场所、校外教育培训机构、校外教育服务机构并存的多元化机构设置是我国目前校外教育发展所呈现出的一个重要特征。这些机构中有的完全是由政府出资兴建和管理，有的是由政府和社会力量共同主办，这两者都具有公益性校外教育机构的性质，有的则通常是由个人或集体投资，采取商业化运作，属于营利性的教育培训机构。

一、校外教育政策经济学分析框架

不断满足校外教育需求的过程，也是倒逼校外教育事业的转型和对自身发展定位的思考的过程。我们可以将校外教育事业的发展过程看作是一种制度变迁，在这种制度变迁中，政府发挥着举足轻重的作用。所以，研究我国的校外教育事业，就不能不对政府制定的政策进行必要的分析。经济学分析方法是分析公共政策的有利工具。凡是稀缺情况下的资源分配与决策选择问题，均可以纳入经济学的研究范围。教育资源是一种稀缺资源，校外教育政策影响着教育资源的配置效率，本文利用经济学的基本原理和分析方法对我国21世纪以来由政府制定的校外教育相关政策进行分析。

进入21世纪以来，中共中央、国务院共颁布了三个重要的校外教育政策文件。分别是：2000年6月中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于加强青少年学生活动场所建设和管理工作的通知》（俗称13号文件），2004年2月中共中央国务院颁发的《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（俗称8号文件），2006年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》（俗称4号文件）。这三个文件针对特定时期校外教育发展的状况，从教育的整体规划入手，对新世纪不同时期校外教育发展提出了相应的要求。值得注意的是，除了8号文件是以国务院的名义单独发文之外，13号文件和4号文件均是以中共中央办公厅和国务院办公厅的名义联合发文的。中共中央和国务院分别作为我国党和政府最高级别的机构，其发布的政策文本从大方向上规范着校外教育政策的发展，具有较高的权威性和指导性，不仅在一定程度上反映了政府意志的方向，也能够在一定意义上体现校外教育宏观发展的基本脉络与轨迹。

二、对校外教育政策的分析

教育政策具有一种“合法性”的功能。这种合法性主要体现在两个方面：一是它能够赋予某些教育活动以合法地位，也可以否定某些教育活动的合法地位；二是它能够在各种教育活动的价值序列中赋予某些教育活动以更高的地位，而给予某些教育活动更加次要的地位。这样一种合法性功能可以使不同的教育活动在获取其他类型的教育资源上形成不同的地位，进而成为一种教育资源的配置原则，同时，它本身还可以对整个社会教育资源的变化产生一种积极的带动作用。本文拟从校外教育产品属性、政策目标和政策工具等几个方面，分别对我国校外教育政策中相关问题进行一些分析和探讨。

（一）校外教育提供的产品性质及相应的治理方式

根据排他性和竞争性，可以把教育产品分为公共产品、私立产品和准公共产品三种类型。不同性质的校外教育机构提供不同的产品，比如民间校外培训机构提供的是私人产品，少年宫等公办校外教育机构提供的则是准公共产品。因此，政府应该区别校外教育机构提供产品的属性，制定相应的政策。对于提供准公共教育服务的公办校外教育而言，一方面，虽然准公共产品在一定程度上具有排他性和竞争性，但同时具有受益上的外部性，如果完全让市场来提供必将是缺乏效率的，因而需要政府在一定程度上介入，以提高资源配置效率。另一方面，准公共产品本身具有的私人产品的特征，使其受益存在一定的排他性，因而不能完全由政府来支付成本，因此可能会引入民间资本，或者对使用者收费。而对于以营利为目的提供私人产品的民间校外培训机构而言，政府应该发挥教育政策对校外教育实践的调控、引导和干预作用，因为校外培训教育所面对的消费者是广大未成年人，产生的问题不单纯是一个商业问题，更是一个教育问题。

目前，我国关于营利性校外教育机构的政策尚处于“缺位”状态，现行的校外教育政策主要是针对公办的校外教育机构。这种管理模式是由我国长期以来的政治、经济等多种历史因素综合形成的，但是伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，原先建立在单一经济结构上的社会结构出现了变化，多元化利益群体的出现、成长与分化，必然产生多样化的教育需求和参与教育管理的诉求，并由此引发政府垄断校外教育供给体制出现了“失灵”，比如政府的理性或行动能力不足，导致教育公共服务供给匮乏，满足不了广大学生对校外教育的需求；政府教育服务的成本无限增大，导致公共财政负担不断加剧；一元化服务主体教育公共物品供给效率低下，导致公平与效率的矛盾日益尖锐；教育资源的单一主体配置，导致短缺与浪费现象同时存在。

针对这些问题，我国校外教育政策做出了一些努力，通过大力新建、改扩建青少年校外活动场所和延长已有活动场所的开放时间，对青少年实行各种门票优惠政策等措施来解决校外教育机构供给不足的问题；通过减免税收鼓励社会力量办学、引入民间资本和社会资源进入校外教育领域，以解决政府教育成本过高的问题；通过建设和培训校外专兼职教师队伍、志愿者队伍以及社会自治力量，以充实校外师资队伍；通过整合社会力量、地区资源，以减少教育资源的短缺与浪费现象……在这些措施中，公共教育服务供给主体逐渐多元化的趋势已经慢慢形成，市场、社会组织乃至公民个人的介入使得教育领域发生了一些变化。公共教育服务的供给方式可以是多元的，政府发挥作用的方式也可以是多样化的，但是政府的职责在于保证教育服务的公益性。

我国校外教育事业是公益性事业。在政策文本中明确提出“青少年学生校外活动场所作为公益性设施，所需建设投资以各级人民政府投入为主”“鼓励支持社会力量兴办公益性未成年人校外活动场所”“实行支持公益性未成年人校外活动场所发展的税收优惠政策。”……由此可见，为了促进公益性校外教育机构的发展，政府不仅明确规定了校外活动场所的公益性性质，还强调了自己在公益性校外教育场所的资金投入等方面的责任的同时，也大力鼓励社会力量兴办校外教育。但是逐步发展成形的民间资本的大量介入，势必对教育的公益性产生不可忽略的影响。只要民间资本选择提供具有私人物品属性的教育服务，并按照市场机制进行校外教育活动的运作，资本的寻利性就会自觉地通过教育活动追求私益。换言之，在政府允许社会力量和民间资本进入校外教育领域，教育的公益性就不再是一个无条件的结果，而是一个有条件的问题了，教育领域追求公益和追求私益并存，政府在管理教育时，必然要面对公益和私益的矛盾。

（二）校外教育政策目标分析

与一国经济政策和社会政策相比，教育政策往往被赋予多种发展目标。人们相信，教育是非生产性的领域，教育政策本身反映了“政治的”“经济的”“文化和意识形态的”等多种结构形式的要求。政策的制定和变迁往往涉及到众多显而易见或者是潜在群体的利益。在我国社会转型和教育改革的过程中，逐步发展成熟的市场领域的建立和公民社会的发展导致了以国家教育权力为主要形式的公共教育权力开始分化。公共教育权力的变迁使教育领域中决策主体和行为选择主体转变为政府选择、市场选择和社会选择并存而且彼此相互博弈的格局，这使教育政策面临新的矛盾和问题。

我国的校外教育政策同样也被赋予了多种发展目标，比如以思想道德建设教育为主题，比如引入社会资本帮助政府解决公共教育经费不足的问题等等，当一项教育政策带有多重目标时，教育政策目标的多元性往往容易导致教育政策在价值追求上的无法适从，陷入价值追求的两难选择，例如追求公平与追求效率的矛盾。在当前我国教育资源十分有限的情况下，利用市场机制吸引民间资本进入教育领域，提高现有教育资源的利用效率，是一种合理的、明智的选择。但是市场机制介入教育领域却给实现教育公平带来新的问题，比如在地区之间、学校之间、个人之间造成教育资源配置的不公平。可喜的是，我国的校外教育政策一直在努力平衡这种价值追求的矛盾，如建立弱势补偿的制度、地区之间教育资源配置的均衡制度等来保证新的社会条件下的教育公平。

“十五期间，国家将对缺乏青少年学生校外活动场所的地区，特别是中西部贫困地区给予资金支持”“力争到十五末期，全国90%以上的县市至少有一所青少年宫或活动中心等青少年学生校外活动场所”“中央财政将通过逐步加大转移支付力度，对中西部地区和贫困地区未成年人校外活动场所的运转和维护予以支持”“加大农村未成年人校外活动场所的规划和建设力度”……为了实现校外教育的普及，我国校外教育政策中对校外教育普及的资金来源、责任落实都有具体的规定，并对西部的偏远地区校外教育的发展提出了政策方面的支持。这大大促进了校外教育的发展，使得校外教育的真正受益主体更加转向儿童，并且使校外教育的受益主体由最初的城市的少数特长生变为全国范围内的全体未成年人学生。

确保校外教育朝着均衡化方向发展。从以上政策文本中，我们越来越清晰的看到：校外教育政策的目标指向是我国全体未成年人，在校外教育机构中的未成年人是校外教育政策的受益者，而且随着校外教育的发展，不仅受益主体的覆盖面越来越广泛，受益内容也越来越丰富。

（三）政策工具选择的合理性分析

政府在利用一定政策工具实现其目标的过程中，形成了一定的权力。其合理的权力边界是什么？对于政府的权力问题，有两种截然不同的观点，一种观点认为，政府管得越少越好，另一种观点认为，政府管得越多越好。显然，泛泛的讨论并没有任何实际意义，简单的结论往往是由于某种原因对市场经济运行体制复杂性的不全面理解而造成的，对于教育实践活动有害而无益。因此，对于政府在发展校外教育中的作用，应该具体问题具体分析。

改革开放以来校外教育政策变迁的轨迹，主要是沿着中国基础教育改革的主线，采取了“不断地修补和添加”“渐进式的层递”的模式发展。在这种模式中，多元利益主体的合法性越来越得到认可。当国家中心、行政机关中心的话语模式转变为政府力量、市场力量和公民社会自治力量相互博弈的话语模式以后，一方面，政府对于过去属于自己强力控制的教育活动领域需要解除管制，以给市场主体、社会自治组织、校外教育机构一定的自主活动空间。另一方面，为了确保教育中新的活动主体和新的活动领域体现教育的公益性，政府需要制定新的游戏规则，做出新的制度安排，以加强规制和监管。而哪些方面需要解制，哪些方面需要规制，如何处理解制与规制的关系，这些问题都需要教育政策做出研究和回答。

对于政府主办的校外教育机构而言，政策的话语体系非常明确地规定了机构的建设规划和管理措施，既有管制措施、又有公共设施的建设，还有资金和财政等规定。比如，在规制方面，政策通过将校外教育场所建设纳入各个层级的社会发展规划中，大力新建和改扩建青少年活动场所，保障校外教育的顺利开展。如“各级政府要把未成年人校外活动场所建设纳入当地国民经济和社会发展总体规划”中；通过组织系统的建立健全，加强对青少年校外教育工作的领导，比如成立“全国青少年校外教育工作联席会议”，统筹协调和指导全国青少年学生校外教育工作以及青少年学生校外活动场所建设和管理工作；通过加强教育督导检查，保障校外教育机构的建设符合政策规定。如“教育部门要将所辖的校外教育机构和各级各类学校的活动场所、设施建设及管理作为教育督导检查的重要内容。”；在解制方面，目前政策主要体现在支持校外活动场所自主的社会公益金筹集，如“国家有关部门和地方各级人民政府要制定优惠政策，吸纳社会资金，鼓励、支持社会力量兴办未成年人活动场所。”“进一步拓宽渠道，鼓励支持社会力量兴办公益性未成年人校外活动场所；鼓励社会各界通过捐赠、资助等方式，支持未成年人校外活动场所建设，开展公益性活动。”

从校外教育机构建立至今，政府一直扮演的是一个全能型的角色，为场馆建设出资，为人员安排、设备配置和活动开展埋单，通过教育、文化、科技、共青团和妇联等行政机构进行管理，并形成了一整套“政府主办”的管理和运行模式。政府规制的内容远多于解制的内容。

但是对于发展中国家而言，政府要承担校外教育发展的全部责任，仍然是困难重重。目前，我国政府对民办校外培训机构、教育中介组织、民间资本进入校外教育领域等诸多问题都没有明确的政策要求，也没有相关的监管。如果在权力话语模式变迁的过程中，针对教育中新的活动主体和活动领域制定新的游戏规则时，出现政府“缺位”现象，教育的公益性和教育公平必然会受到损害。因此，重新理解政府主办的含义，动员社会力量全面参与校外教育活动场馆建设，推动校外教育活动的健康开展是现阶段解决现实问题的重要选择。

三、思考与建议

第一，规范校外教育机构发展秩序。政府作为教育系统宏观调控的主体，面对实践中校外教育机构设置所呈现出来的结构性变化特点，政府的教育行政应发挥主导作用，主动引导改革的进程而不是被动适应这种社会的变革。根据机构的公益性和营利性的特点，规范不同性质校外教育机构发展秩序，进行分类管理提供依据和建议。在一些发达国家，政府对于营利教育和非营利教育进行了严格的区分，并且针对不同类型的教育制定了不同的政策。

第二，明确校外教育的政策目标和功能定位。把保证教育的公益性和教育公平作为教育政策的基础性目标。随着机构设置规模的扩大，特别是普及化程度的不断提高，校外教育体制变革和创新已经具备社会基础和教育基础。面对着这一发展趋势，从归属和功能的视角，明确校外教育的定位是校外教育要解决的问题。

第三，重新思考政府在校外教育产品与服务中的角色与作用。为了实现校外教育管理的高绩效，更好地满足广大未成年人对校外教育服务的需求，政府要正视校外教育在管理体制、投资体制和活动体制上发生的新变化，重新调整政府与社会、政府与市场的边界，更加注重政府、市场、公民社会与校外教育机构之间的关系，为校外教育与外部世界的互动指明方向、提供引领。

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