加快推进农村“两权”抵押贷款业务试点工作研究

江苏银监局课题组

本刊特稿

加快推进农村“两权”抵押贷款业务试点工作研究

江苏银监局课题组

2015年全国开展了农村“两权”抵押贷款业务试点工作，江苏银监局近日对辖内试点县（市、区）进行了专题调研。当前试点工作稳步推进中也存在相关部门不积极、配套措施不到位、资产处置缺通道等诸多障碍，试点工作亟待进一步推进。

一、基本情况

根据国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）精神，2015年12月27日全国人大第十八次会议通过《关于授权国务院分别暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》，允许包括江苏省泗洪等10地在内的全国252个县（市、区）试点农村土地经营权抵押贷款，允许包括江苏武进等3地在内的全国59个县（市、区）试点农民住房财产权抵押贷款。截至2016年3月末，江苏省10个农村土地经营权抵押贷款试点县（市、区）已发放贷款1411笔、金额7.04亿元，其中授权试点以来发放319笔、1.03亿元。3个农民住房财产权抵押贷款县（市、区）已发放贷款3220笔、金额8.06亿元，其中授权试点以来发放1315笔、1.74亿元。

（一）加快“两权”确权颁证。

徐州沛县与23.1万农户签订土地承包合同（94万亩承包土地），颁发了土地承包经营权证书18.6万户，完成80.5%。泰州市姜堰区向流转大户颁发“土地流转经营权证”。常州市武进区已确权登记宅基地207507宗，登记发证195057宗，登记发证率达94%，面积39448亩（房屋建筑占地）。无锡惠山区农村土地承包经营权确权颁证率也达到了80%。

（二）地方政府构建服务平台。

一是成立农村产权综合交易中心。从2016年2月份起，各县（市、区）农村产权交易中心已统一采用省委农工办等部门联合开发的“江苏省农村产权交易信息服务平台”。二是明确抵押登记评估部门。苏州太仓市明确由市农工办具体办理抵押登记事宜；淮安金湖县明确由银行和抵押人共同向县农村产权交易中心申请登记，取得《农村土地经营权抵押登记证》及他项权证，并将登记结果报乡镇土地流转服务站、承包地所属村组备案。三是出台试点工作方案。武进区成立了“农房”抵押贷款试点工作领导小组，连云港东海县出台了《关于加快推进土地经营权抵押贷款试点工作实施方案》。

（三）银行采取多种方式放贷。

一是单纯“两权”抵押方式。2015年12月，江南农商行以农民自有农房（宅基地）不动产权作抵押，向武进区嘉泽镇满墩村农民吕伟斌发放贷款50万元。2016年2月，农行无锡惠山支行以112亩土地承包经营权抵押向无锡市阳山安阳水蜜桃专业合作社（国家级）发放贷款450万元，不附加任何其他担保措施或回购协议。二是“两权抵押+担保公司担保”方式。宿迁泗洪县相关银行发放的34笔、1347万元“土地承包经营权”抵押贷款，均由江苏汇隆担保公司提供担保。三是“两权抵押+第三方担保模式”。东台农商行将土地（耕地）经营权作为基础担保，通过追加农村专业合作社担保等方式强化担保效力，发放土地承包权抵押贷款71笔、2817万元。农行、邮储银行徐州沛县支行以土地（耕地）经营权作为弱抵押、以保证担保为主要抵押方式发放贷款151笔、4830万元。仪征农商行“生态家园按揭贷”业务以贷款申请人购买的农民集中安置房为抵押，同时由第三方（乡镇政府设立的集中安置房开发投资公司）提供保证担保。四是借助平台公司发放贷款。农发行徐州沛县支行借助沛县汉润农村土地流转经营公司“润农金”产品为118个家庭农场发放土地经营权抵押贷款3000万元。农场主凭县农村综合产权交易中心出具的《土地流转交易鉴证书》到县农工办办理《农村土地流转经营权证》，再将确权、鉴证、估值的农村土地承包经营权证抵押给汉润公司。汉润公司作为风险资产处置终端，承担农地经营权抵押贷款处置职能，一旦借款人无法还款由该公司先行足额代偿。然后由汉润公司代持相关农地经营权，进行再次流转、自营等处置。

（四）建立风险缓释补偿机制。

一是设立风险补偿基金。淮安金湖县将农村土地承包经营权抵押贷款业务风险补偿基金从原来的200万元扩大到2000万元，对银行相关业务出现的净损失按50%比例补偿。常州市武进区财政出资640万元成立风险基金，贷款到期1个月后如未能归还，由风险基金先行向银行垫付贷款损失部分的60%资金，银行收回贷款后则归还垫付资金。二是实施财政贴息。淮安金湖县规定“在银行发放农村土地承包经营权抵押贷款按同档次利率下浮25%的基础上，由县财政按优惠利率实际应收利息60%给予贴补”。泰州姜堰区针对农村土地承包经营权抵押贷款给予试点银行贷款总额2%的财政贴息。三是政策保险增信。泰州市姜堰区为防范流转大户土地承包经营生产风险，实行团体投保政策性保险的办法，保费按照中央、省和区财政80%和借款人20%比例分担。四是成立担保公司。徐州沛县政府出资2000万元建立贷款风险担保基金，成立县级农业融资担保公司，为新型农业经营主体及涉农企业贷款提供担保服务。

二、试点中亟待解决的问题

（一）相关权证难办理。

一是土地确权进度慢。10个农村土地经营权抵押贷款试点县（市、区）有土地面积921.91万亩，目前确权登记的仅544.99万亩，尚不足60%，且大多数农民还未取得《农村土地承包经营权证书》。二是部门职责不明晰。虽然农房产权登记由不动产登记中心负责，但实际涉及的部门较多，办理手续复杂，所涉部门职责不明确，导致农房产权信息调查困难。此外，流转后“土地经营权”登记、发证工作还不明确，如某银行客户胡某流转经营土地近200多亩，其手上仅有与某村委会签订的土地租用合同。三是权证难办理。盐城东台市委农办明确农村土地经营权抵押登记部门为各乡镇经管站，但土地经营权如何确权，以什么形式确权，目前没有明确。存在部分经管站不愿意登记盖章的情况，导致无法确权。南通如皋市目前颁发的“农村集体土地流转经营权证”均为客户需借贷款时颁发，未能提前颁发证件。南京市高淳区2014年就开始试点《土地经营权证》，但两年多来仅颁发一张权证。

（二）配套服务不到位。

一是服务不到位。尽管市、镇、村三级都建立了土地流转管理服务机构，但受人员编制等因素制约，从事流转管理服务的大多是农经、农技兼职人员，本身工作较忙，致使工作不到位。二是服务站点少。“两权”抵押登记部门均在县城，尚未建立覆盖农村的服务网络，农户办理相关手续需要往返城乡，耗时耗力。三是价值评估难。农村土地因地形地质肥力、具体经营项目、农户种养殖技术等不同，其价值千差万别，农村住房受地理位置、交通条件、发展状况等因素影响，其价值差别更大。目前，尚无专业的“两权”价值评估机构和评估人员，没有相对独立的评估价值作参照，主观成份较大，银行在发放贷款时普遍实行内部评估，主要凭经验来确定抵押物的评估价值。如泰州某家庭农场以400亩流转土地抵押获得贷款120万元，土地评估价按照流转合同期限5年内种植作物的总收益评估高达180万元，如果按照通行的年度收益估价法，仅能获贷30万元。

（三）处置变现难度大。

一是处置范围约束。农民房屋交易和土地流转受到较多的法律和制度限制。以农房为例，《土地法》规定，宅基地的转让必须同时符合“受让方必须是同村村民和受让方必须是无房户”两个条件，《房屋登记办法》规定“集体土地性质的农民住房交易只限于同一农村集体经济组织内，否则，不予办理登记过户，交易不受法律保护”。现实状况是，同一村庄内无房户数量极少，且由于农村居民天然的地缘亲缘关系，同一村组居民承接他人抵押变现房产的意愿并不强，因此农村住房买卖成交很难，有限的市场无法充分保障商业银行作为抵押权人的利益。二是缺乏中介机构。从制度设计上，各地虽然均成立了农村产权交易中心，银行处置“土地承包经营权”可通过交易市场转让，将其所抵押的经营权再流转，变卖抵押土地所附种养物等方式。但实际上这些交易中心主要局限于提供流转信息，对于交易后使用权的产权登记有效性和权利人的保护措施和权益维护没有通过出台相关规定办法来约束，银行将抵押物挂牌后可能无法及时成交，“两权”抵押资产变现能力较差。三是托底制度缺失。各试点县还没有建立“两权”抵押资产托底制度，银行有后顾之忧。

如贷款违约后，银行若不能及时将土地经营权转包，在目前租金多为一年一缴的情况下，银行就要向农户支付下一年度租金，否则，农民可按流转合同收回土地，银行将面临损失。即使转包成功，而新的承租人在缴纳下一年度租金的同时，还需承担原贷款本息，导致承接转包意愿不足，使银行陷入进退两难的境地。

（四）风险分担不完善。

“两权”抵押贷款用途主要为农产品生产、加工和销售，而农业生产经营受自然条件和市场波动的影响较大，未来收益存在较大不确定性。一是自然风险。自然风险具有不确定性和不可规避性，极易给农业发展带来损失。二是市场风险。价格波动特别是近两年出现的国内外粮食价格倒挂等，加大了市场风险。虽然从中央到地方出台了很多扶农惠民政策，但受财力束缚，目前粮、棉、油等农业保险水平太低，难以帮助农业经营主体有效抵御各种风险，一旦由于灾害出现欠收或农产品价格出现大幅波动，极易造成银行信贷风险。

（五）银行跟进速度慢。

一是部分银行思想认识存在偏差，没有从专业的角度及时主动向地方提供合理化建议，一味等待地方政府出台配套政策，一定程度上导致试点工作“脱节”。二是金融产品难匹配。在租金一年一缴的条件下，土地承包经营权难以稳定，加上土地承包经营权抵押只是弱担保的现实，致使银行难以根据项目周期来决定贷款期限。截至2016年2月末，连云港东海县6家试点机构土地承包经营权抵押贷款中，1年以内贷款7089万元，占比81.13%。对于苗木、牲畜养殖等成长周期较长的行业来说，贷款期限较短导致项目所产生的现金流与归还贷款的现金流严重不匹配，致使第一还款来源与贷款本身用途分离。如南通分局对70笔土地承包经营权抵押贷款进行梳理发现，农作物成长周期大于贷款期限的有33笔。三是银行参与度不高。目前大部分试点地区仅当地农商行开办“两权”抵押贷款业务，贷款投放的力度、覆盖面均较为有限。

（六）相关部门不积极。

一是政府不主动。一些地方政府相关部门以为“两权”抵押贷款试点牵头部门是当地人行县支行，对试点工作不积极主动，地方政府的主导作用未能充分发挥，特别是党政主要领导对试点工作过问少，推动少。在政策配套上，对本级政府层面能解决的问题拖而不决。二是人行难推动。当地人民银行难以协调地方政府重视试点工作，更多的是等待上级行的统一安排部署，主动探索研究不够，试点推进工作进程缓慢。三是措施不得力。已出台的相关文件大多由当地农工办与人民银行县支行联合下发，缺乏权威性。四是观望气氛浓。在运行机制上，改革小组活动少，工作规划性差，给人以“推着走”的感觉，内生动力不足。对难以解决的问题，缺乏试验区“敢闯、敢试”的信心，也缺少主动向上反映的勇气。授权试点以来，南通如皋市、泰州市姜堰区、苏州太仓市只分别发放4笔、3笔、1笔，105万元、211万元、230万元贷款；南京高淳区未发放过一笔贷款。

由于存在上述众多问题，目前真正单纯以“两权”抵押的贷款还较少，已经开办的贷款实际上是“形式”意义大于“实质”，银行机构更多的是将“两权”抵押作为一种弱担保措施。

三、完善试点工作的政策建议

（一）加快“两权”确权颁证工作。

一是发放流转土地《土地经营权证》。为方便银行操作，对流转取得土地的种养大户、家庭农场和涉农企业要在签订书面合同并在指定机构备案的基础上发放《土地经营权证》，作为融资抵押的合法有效凭证。二是发放农房不动产权证。试点县（市、区）要加快推进辖区内房屋所有权及宅基地使用权调查确权登记颁证工作，相关部门应根据不动产管理相关规定及时为农户办理《不动产权证》，办理房屋所有权及宅基地使用权抵押登记。三是发放“两权”他项权证。对《土地经营权证》和《不动产权证》办理“两权”抵押的，相关登记部门要为银行办理《他项权证》。

（二）完善试点配套设施建设。

一是完善抵押登记基础设施。参照城市不动产抵押登记的基本做法，开发上线农村“两权”抵押登记系统，并将服务终端网络向农村乡镇延伸，方便农民和银行办理抵押手续。建议改变目前“两权”分别由地方农工办、新农办登记的做法，按照加快建立农村不动产统一登记制度相关要求，确定国土部门为“两权”质押登记主管部门。二是建立健全专业评估体系标准。目前，借贷双方可采取委托第三方评估机构评估、贷款人自评估或借贷双方协商等方式，公平、公正、客观、合理确定农村土地经营权价值。从长远看，应从省级层面统一农村用地估价体系，建议尽快制定《农用地分等级估价规程》，做好农村土地分类、定级、估价三者的衔接。明确由县以上人民政府主导，国土部门牵头，依托基层乡镇土地、财政、农业等部门免费为借款人和银行业金融机构提供土地价值评估服务。三是完善“两权”流转交易市场体系。试点地区政府要根据国办发〔2014〕71号文精神，遵循政府主导、公益性、公平公正规范等原则，因地制宜、统筹规划建立县（区）、乡（镇、街道）等多级联网的农村产权流转交易平台，建立“两权”抵押、流转、评估和处置的专业化服务机制，为银行机构农地经营权质押贷款的开展和经营权质押的处置提供基础平台。

（三）打通抵押资产处置通道。

一是允许银行多渠道处置。银行机构可在保障农户基本居住权、承包权、优先受让权和土地持续生产能力的前提下，采取贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等多种方式方法处置抵押资产。二是建立“两权”回购托底制度。探索成立第三方产权承接机构，建立阶段性承接、回购机制。成立专门的管理服务公司或明确相关部门设立农村产权抵押融资回购基金，在贷款无法偿还且抵押物缺少合格受让人或无法实现抵押产权转让处置的情况下，由地方政府相关机构通过市场手段对抵押产权进行收购，以提高抵押物的处置效率。具体操作上，农户等农业经济主体办理“两权”抵押时，农村集体经济组织与农户签订预回购协议，一旦发生贷款风险，银行需要处置抵押物，集体经济组织或其委托机构执行预回购协议后再将预回购的“两权”纳入有偿使用范围，进行再次流转或交易。

（四）建立风险分担缓释机制。

一是财政给予部分贴息。根据地方财力对“两权”抵押贷款给予适当贴息，激发贷款人放贷积极性。二是完善农业保险增信。扩大保险覆盖范围，凡申请农村土地经营权抵押贷款的新型经营主体，必须足额参加政策性农业保险，并约定贷款行为第一受益人，充分发挥保险的风险保障作用。三是完善风险补偿机制。试点地区从中央和上级政府下拨的农村扶持资金中划出一部分，地方财政收入中挤出一部分，建立专门的“两权”抵押贷款损失保障或补偿机制，在贷款发生违约或金融机构处置抵押权出现困难时，实施抵押物收购或进行贷款全额风险补偿。四是涉农担保公司担保。在试点县（市、区）先行成立政府出资的农业担保公司，对土地经营权和宅基地、农村房屋等抵押融资提供担保。

（五）银行积极稳妥开展试点。

一是出台贷款实施细则。3月23日，人民银行、银监会等相关部门对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求，各银行业金融机构总行应及时制订贷款业务管理制度及实施细则，以便试点地区分支机构参照执行。二是选准支持对象。贷款对象为通过合法方式获得承包土地的经营权的农户及农业经营主体，准入条件为具备农业生产经营管理能力、用于抵押的承包土地没有权属争议、已经与承包方或者经承包方书面委托的组织或个人签订了合法有效的经营权流转合同，或依流转合同取得了土地经营权权属确认证明，并已按合同约定方式支付了土地租金等。三是合理自主确定承包土地的经营权抵押贷款抵押率和实际贷款额度。

（六）相关部门积极协调配合。

明确地方政府的主体责任，人民银行、银监部门的监管责任，参与银行的直接责任，及地方政府相关部门的服务责任。试点地区地方政府要通过扎实推进确权登记颁证、流转交易平台搭建、价值评估、抵押物处置等配套工作，为农村“两权”抵押贷款试点提供有效的基础支持；农工办、农委、财政、税务相关部门要明确职责分工，加强协调合作。

（执笔：蔡友才）