中国对外产能合作不存在“污染避难所”效应※——理论与现实依据

张雨微　吴航　刘航

中国对外产能合作不存在“污染避难所”效应※
——理论与现实依据

张雨微吴航刘航

内容提要：国际产能合作是高水平对外开放的表现，是解决国内产能过剩的突破口，目前已初步取得一定成效。同时，我国推动产能合作还伴随着一些理论质疑，其中包括对污染转移的担忧，认为中国企业走出去是寻求“污染避难所”。这一假说并不成立。尽管国内仍有不少污染型产能，但不具备国际竞争优势，对外合作的盈利空间很小。能够开展产能合作的企业通常清洁生产能力较强，环境成本占其总成本比重较低，不具备通过对外转移逃避环境责任的动机。而且，对外产能合作是由工程项目带动的全面合作，境外经营最终要实现属地化，在形成与当地原有产能的紧密产业链关系后，我国投资方治污控污的技术和经验将产生正向溢出。

国际产能合作污染避难所环境责任共赢

推动国际产能和装备制造合作，是我国新一轮高水平对外开放的重要内容，目前已初见成效。同时，国际上对中国对外产能合作存在个别质疑，担心中国的产业输出会产生“污染避难所”效应。然而，中国对外产能合作的实践证明，这种理论质疑是多余的。与几十年来发达国家对发展中国家的跨国投资相比，中国现阶段的产能合作在动力、方式、监管、保障上有很大差别。如果我国企业是为了寻求污染转移而“走出去”，那么将无法获得盈利增长，与我国整体战略利益也是相违背的。国际产能合作是致力于促进国内产业转型升级和各国互利共赢的新型外向型经济发展模式，因而不会引起大规模的污染转移效应。

一、中国对外产能合作发展的现状

随着我国经济进入新常态，经济增长速度相对放缓，第二产业出现了产能严重过剩，围绕着新技术、新业态、新商业模式的产业竞争日益突出，这对转变发展方式、调整经济结构提出了新要求。与此同时，当前全球基础设施建设掀起新热潮，发展中国家工业化、城镇化进程加快。基于这一背景，一些企业借助“一带一路”建设契机，基于自身竞争优势，积极开展境外基础设施建设和产能投资合作，目前已经初步取得了一定成效。我国企业对外产能合作主要有以下特点。

1.对外直接投资、劳务合作和承包工程增长迅猛，初步实现了由产品输出为主向产业输出为主的开放方式转变

在净出口相对下降的同时，越来越多的企业实施“走出去”战略。目前，我国对外产能合作已覆盖众多产业，已初步在采掘业、制造业、交通运输业、建筑业等领域形成了合作优势。2014年，对外直接投资额达1160亿美元，连续3年居世界第3位；对外派出劳务人员56.2万人，比上年增长3.5万人；对外承包工程签订合同额1917.6亿美元，比上年增长11.7%，完成营业额达1424.1亿美元，比上年增长3.8%。①对外直接投资数据来源于联合国贸发会议（UNCTAD）发布的《2015年世界投资报告》；对外劳务合作与承包工程数据来源于中国商务部网站商务数据中心http：//data.mofcom.gov.cn/channel/dwjjhz/dwjjhz.shtml。尤其是交通运输建设、房屋建筑、电力能源、装备制造等方面的对外产能合作发展较快，其承包工程营业额均保持10%以上的增速（功成，2015）。

2.合作对象范围广泛，企业“走出去”的目标区域由以北美、西欧等发达国家为主，逐渐拓展到中亚、东南亚和非洲等发展中国家

目前，我国企业对外投资已覆盖各种类型的经济体，其中亚洲和非洲的发展中经济体是我国企业对外产能合作的主要对象。2013年，我国对发展中经济体的直接投资额达917.3亿美元，占当年我国对外直接投资的85.1%，比上年增长31%；在亚洲与非洲承包工程的营业额分别占我国对外承包工程总额的47%和35%，广泛参与了亚非国家的基础设施建设；海外劳务合作人员中流向亚洲国家的数量占总数的82.1%。①相关数据来源于《中国对外投资合作发展报告2014》。

3.对外合作方式日益拓展，产业链条的覆盖面逐渐扩大，涌现了一些新的商业模式，综合发挥了我国企业的资金、技术、成本等多方面优势

比起早期仅限于资本“走出去”，目前我国对外产能合作已形成了产业链条更长、与东道国密切融合的方式。我国“走出去”企业已建成了一批境外加工制造基地，使得一些具有较强比较优势的加工制造业更加贴近市场。比如，随着一批贴近能源资源产地的境外重化工业园区的建成，海外并购、权益投资、战略联盟的资源合作融合推进，使得钢铁、建材等优势产业在境外实现规模效应，初步形成了全产业链战略联盟。

4.企业“走出去”更加紧密结合国家整体战略和经济外交进程，为由政府引导、以企业为主体、以市场为导向的产能合作模式积累了先行经验

我国政府积极推动与东盟、阿盟、非盟和独联体国家的战略合作协议，提出打造“命运共同体”。例如，与非盟确定了“461”、“三网一化”合作框架，与东盟最新修订《中国-东盟全面经济合作框架协议》，与土耳其签署了政府间共同推进“一带一路”建设谅解备忘录等。我国企业在这些合作框架下开展了卓有成效的探索，为将来进一步深化国际产能合作发展，在适应东道国政治经济环境、尊重其文化习俗、承担社会责任等方面积累了一定经验。

目前，大多数国家和民众对中国推行的对外产能合作表示欢迎，不过现实中也有来自某些国家政客、媒体的负面评价，或是来自国外研究者的理论质疑，其中包括对污染转移的担忧，认为中国企业走出去是寻找“污染避难所”。尽管这种夸大的负面评价和刻意指责是局部性的，但容易使普通民众受到误导，把一些民众推向了产能合作这一新型国际合作模式的对立面，对我国推动企业“走出去”构成舆论阻力，不利于国际产能与装备制造合作的深化发展。

二、中国对外产能合作不存在“污染避难所”效应的依据

中国对外产能合作的实践证明，上述理论质疑是多余的。中国所倡导并率先实践的国际产能合作是一种新型对外开放模式，其形式与内容决定了中国企业不具备通过对外合作转移污染产能的动力和条件。

1.我国污染产能不具备对外合作的竞争力，根本走不出去

污染型产业在我国已趋于衰退周期。近年来，国内环境规制日益趋严，消费结构不断升级，使得密集消耗资源及污染环境的企业失去规模优势。污染型产业在规制相对宽松时期积攒的资金和效率优势，随着以环境约束为主线的国内产业结构升级而逐渐消耗殆尽。从事国际产能合作需要企业拥有丰富的资本运作和跨国项目操作经验，因为国际产能合作不是简单的跨国并购或绿地投资，而是国内效率优势在国际市场上的延伸。我国污染产能主要集中于黑金属及有色金属冶炼、非金属矿物制品等领域的低端环节，相关企业面临严重的产能过剩，快要断裂的资金链使其根本不具备运用新技术、新业态、新商业模式的条件。它们对国内需求都无法形成有效供给，更别说走出去开展国际竞争了。

许多研究发现我国在污染品生产方面并不具有专业化优势（张志辉，2006；傅京燕，2008；李长青等，2014），以环境污染为代价的工业品早已退出了我国出口增长的主流。同时，国内环境规制和国际绿色壁垒倒逼很多企业加快创新步伐，转型成功的企业逐渐取得了成本优势，对污染型企业的市场空间构成了严重挤压，污染型企业的生产经营效益日益下滑。当然，目前国内有不少污染产能仍在开工生产，但可以判断其只是在地方政府保护下的短期维持，其实早已濒临停止。地方政府保护落后的目的在于维持充分就业、增加当地税收，不可能再盲目地去帮助企业担负海外生产所需的高额固定成本。因而，国际产能合作对企业融资能力、产业链控制力、人才支撑条件、国际化业务积累、风险防范经验的较高要求，对试图通过产能合作逃避规制的国内污染型企业来说是一种极高的门槛。我国污染产能根本不具备“走出去”开展国际合作的市场竞争力。

2.能够“走出去”的产能没有寻求“污染避难所”的动机

目前，我国对外产能合作的优势行业主要集中在钢铁、有色、建材、铁路、电力、通信工程等方面。这些行业中有能力“走出去”从事产能合作的企业，通常有着较强的清洁生产能力。对于一个生产者来说，减少环境负外部性需要购进先进污染物处理装置，构建废物回收与循环利用系统，从而使其资金和人力支出增加。因此，只有有能力实现创新补偿（Innovation Offset）的企业，才能够以技术进步和产品差异化来弥补环境成本负担（张雨微等，2015）。现阶段，我国“走出去”企业都是国内竞争机制下经过优胜劣汰胜出的企业，其技术工艺领先，能够很好地适应环境规制政策，将控制污染物排放的成本尽快地内部消化。开展对外产能合作的企业都是国内行业的佼佼者，多数都有每年发布社会责任承担报告的惯例，有自觉承担环境责任的常态机制，也有治污、控污、降耗、减排的技术与管理基础。它们之所以能“走出去”，绝非依靠的是通过环境负外部性而节约出的生产成本，而是承担国内环境责任而倒逼形成的创新能力。

根据“污染避难所”假说，东道国与母国的环境要求存在差距时，投资项目容易造成污染转移。但是，这并不适用于当前我国企业的对外产能合作。即便东道国环境规制缺位或较宽松，国内企业“走出去”之后也不会实行双重标准，降低污染物控制成本。第一，国际产能合作是由工程项目带动的全面合作，有着较广泛的产业链覆盖面，因此环境成本在其总成本中所占比重要比同行业的一般企业低得多。当前的产能合作正处于大企业率先“走出去”阶段，而大型企业集团的成本和收益来源都更为多元化，其海外合作项目会将把更多的资金用于技术研发、人才招聘、品牌维护以及财务核算、风险评估等中介服务，生产过程的环境成本对其来说影响权重没那么大，没必要为了节约成本而放松控污努力。第二，应对气候变化和污染物扩散的全球治理框架正在逐步成型，即便是后进国家的政府，也同样面临着承担世界责任的压力。目前各国都在加快环境立法，规制力度将快速加大。如果“走出去”企业控污起点过低，将来便无法适应东道国新的环境标准，而项目投资方必然能够预估到这一点，不会轻易放松对污染行为的自约束。而且，我国对外合作项目通常建设周期较长，须更加注重树立公共口碑，而各地民众对工业和工程污染的容忍度越来越低，故企业不会为了节约环境成本而与当地形成对立。第三，更重要的是，多数东道国的市场容量毕竟有限，现阶段“走出去”企业需要与东道国共同开发第三方市场，尤其是向发达国家的出口市场。如果生产过程不符合发达国家的绿色标准，将会遭遇绿色贸易壁垒。因此，即使对外合作项目的东道国并非发达国家，也同样受发达国家较严厉的环境规制要求的约束。否则，低于市场准入门槛的产品，无论在哪个国家生产出来，都只能是无效供给。

3.对外合作项目还将有效带动东道国环境规制能力的整体提升

“污染避难所”假说本身就没有被完全证实，甚至有的研究还提出了相反的观点（Mani和Wheeler，1997；Dean，2004）。其中一个重要的反对依据就是，既然母国环境要求高于东道国，那么母国企业清洁生产能力也必然高于东道国原有产业，从而跨国投资会产生“污染光环”（Pollution Halo）效应，对东道国形成正向技术溢出。当然，向东道国的治污、控污、降耗、减排的技术溢出，必须以投资项目的本土化（属地化）为重要前提。而我国现阶段推进的对外产能合作，正是强调属地化经营，注重对当地人才的吸收和培训，与当地优秀企业有着广泛的产业链联系。例如，对外承包工程时，东道国通常对承包企业有劳务比例要求，可能明确规定了他方劳务数量下限，并要求其对当地人员进行职业技术培训，而且许多地区人口身体素质较好，平均工资水平较低，因此对外承包工程的中方企业通常首先考虑推进劳务属地化（陈勇强等，2014）。不仅如此，对外合作项目的工期较长，经营环境相对陌生，这要求投资方必须扎根当地、致力于长期共赢，在原材料采购上也需要注重提高属地化水平。如果我方企业对原材料的技术标准、规格质量有着比东道国平均水平更高的要求，那么将促进东道国供应商的优胜劣汰，增强它们改进技术的内在需求。从而，我国高水平企业的境外投资与合作项目，将通过产业关联和人员交流，给东道国企业带来“学习效应”（Learning Effect），为东道国原有产业发展清洁生产提供动力，并奠定技术与管理基础。

与此同时，我国政府鼓励“走出去”企业开辟新的商业渠道，支持有能力的企业构建海外营销平台，或投资参股当地的生产性服务等下游产业，要求企业努力开辟与当地企业的合作空间与渠道。这将有效促进当地经济高质量发展，使居民收入快速增长，从而推动东道国整体产业结构优化，有助于增强其治理生产污染的意愿和经济能力。而且，我国政府支持“走出去”企业向东道国合作方有偿转让清洁生产技术，参与东道国的技术市场、污染排放权及碳排放权交易平台建设，鼓励企业与东道国开展广泛的环境信息沟通。我国还有侧重点地针对主要合作对象国开展务实经济外交，构建企业社会责任对话机制，也将促进东道国环境规制能力的整体提升。因此，我国通过对外产能合作给对象国带来了环境友好型发展动力，这一事实不能被因环境问题造成局部冲突的个别事件抹杀。

三、中国“走出去”企业更好承担境外环境责任的政策路径

2015年5月国务院发布的《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》明确要求“走出去”企业要注重资源节约利用和生态环境保护，积极承担社会责任。随着我国企业以大带小合作“出海”、集群式“走出去”，将有更多新的市场主体加入对外产能合作。当前，我国应通过有效加强国内引导和制约，进一步促进“走出去”企业更好承担境外环境责任，全方位提升对外产能合作的水平和质量，同时树立良好的绿色环保形象，以降低“走出去”企业的综合成本。

1.继续深化国内产业结构调整，尽快淘汰污染型落后产能

按照《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》要求，坚决实施环境硬约束，加强环保准入管理，对污染物排放超标企业实施限产、停产等措施。通过提高环保门槛和等（减）量置换的市场机制，将污染型落后产能及时淘汰，实现国内产业加快升级，切断个别企业试图将环境负外部性转移到他国的动机。同时，完善技术专利转让机制，推动清洁生产技术的专业化交易市场，减少转型企业以技术改造实现创新补偿的交易成本。还要建立健全碳排放权交易机制，尝试采取线上交易，保证操作过程的规范化、公开化、透明化，并探索设立碳银行，确保企业自身碳容量和碳排放的自主跨期支配。从而，让环境成本不再成为一些国内企业的竞争优势来源，使其在从事境外项目时，环境负外部性行为首先不符合自身生产经营习惯和盈利诉求。

2.进一步规范企业境外经营行为，有序推进对外产能合作

在我国企业“走出去”过程中，政府要发挥积极的推动引导作用。政府应当根据国家总体战略，明确重点方向，指导企业有重点、有目标、有组织地开展对外产能合作。企业公平有序竞争，对于对外产能合作的深化发展至关重要。一旦出现一哄而起、盲目而上，将形成恶性竞争，企业便难以做到《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》要求的“诚信经营”、“注重资源节约利用和生态环境保护”，对外合作的效用和收益也将大打折扣。为此，政府要做好“样板工程”，树立中国开展国际产能合作的良好形象，在合作对象国家中起到积极的舆论导向和示范效应（白永秀等，2015）。同时，我国应尽快建立出口信用保险，支持大型成套设备随合作项目实现便利出口，从而带动环境友好型的优势产能“走出去”。

3.强化服务保障和风险防控，消除“走出去”企业长期经营的顾虑，杜绝污染等投机行为

如果国内优质产能“走出去”后反而采取双重环境标准，很可能是因为其无法对长期经营形成乐观预期，故采取了短期行为。我国政府继续开展务实的经济外交，充分利用现有多（双）边合作框架，与重点国家（区域组织）建立产能合作的高层对话机制。政府进一步简政放权，减少对“走出去”企业的直接干预；完善信息共享制度，指导相关机构建立公共信息平台；综合运用外交、经济、法律等手段，切实维护中资企业境外合法权益。与此同时，政策性银行和开发性金融机构要在对外产能合作中发挥更大作用，通过银团贷款、出口信贷、项目融资等多种方式，加大对“走出去”企业的融资支持，鼓励有条件的企业就境外合作项目在境内外发行股票、债券、资产证券化产品。总之，为对外产能合作提供全方位的国内国际支持与保障，确保企业的海外合法经营能够得到国内政府与机构的优质服务，其报告期财务收入和资产权益能够为其赢得长期融资，从而最大程度限制境外环境投机行为。

四、结论

中国所倡导并率先实践的国际产能合作，是为后发大国实现经济腾飞探索出来的新型开放模式，是中国对世界经济实现包容性增长的最新贡献。国际上对中国对外产能合作中环境责任承担状况的一些负面评价，是不理性且没有必要的。我国的对外产能合作不具备大规模污染转移的基础和条件，“污染避难所”效应根本不成立。尽管国内仍存在不少污染型产能，但其不具备国际竞争优势，对外合作的盈利空间很小，根本走不到国际市场。有能力开展产能合作的企业，通常有着较强清洁生产能力，环境成本占其总成本的比重较低，不具备通过对外转移逃避环境责任的动机。更重要的是，对外产能合作是由工程项目带动的全面合作，境外经营最终要实现属地化，在形成与当地原有产能的紧密产业链关系后，我国投资方治污控污的技术和经验将产生正向溢出，使得东道国环境保护产生良好的变化。我国在推进对外产能与装备制造合作过程中，只要坚持深化国内产业结构调整，尽快淘汰污染型落后产能，有序推进对外产能合作，强化服务保障和风险防控，有效规范企业的境外竞争行为，就能够规避污染转移效应，实现长期共赢。

1.功成：《2014年对外承包工程行业发展概况》，《国际工程与劳务》2015年第4期。

2.张志辉：《我国对外贸易与污染产业转移的实证分析》，《国际贸易问题》2006年第12期。

3.傅京燕：《我国对外贸易中污染产业转移的实证分析》，《财贸经济》2008年第5期。

4.李长青、姚萍、童文丽：《中国污染密集型产业的技术创新能力》，《中国人口·资源与环境》2014年第4期。

5.张雨微、刘航、赵景峰：《基于创新补偿差异的环境规制对出口优势的效应分析》，《中国科技论坛》2015年第8期。

6.Mani M.，Wheeler D.In search of pollution havens？Dirty industries in the world economy，1965-1995.Proceedings of the OECD Conference on Foreign Investment and the Environment（1999）.The Hague，Netherland，1997.

7.Dean J.M.Testing the impact of trade liberalization on the environment：Theory and evidence.In Fredriksson，P.G.（Ed.），Trade，Global Policy，and the Environment Chapitre，2004（4）：55-63.

8.陈勇强、卓瑞、王秀芹：《中国对外承包工程劳务属地化策略研究》，《中国软科学》2014年第12期。

9.白永秀、王泽润、王颂吉：《丝绸之路经济带工业产能合作研究》，《经济纵横》2015年第11期。

［责任编辑：侯祥鹏］

F125

A

1009-2382（2016）04-0078-05

张雨微，西北大学经济管理学院博士生（西安710127）；吴航，西北大学经济管理学院副教授、博士（西安710127）；刘航，西安交通大学经济与金融学院讲师、博士后（西安710061）。

※本文系西北大学研究生自主创新项目“中国制造业出口贸易的环境比较优势分析”（项目编号：YZZ13056）、国家自然科学基金青年项目“有偏技术进步下产能利用不足发生机制研究”（项目编号：71503198）、陕西省社会科学基金重点项目“丝绸之路经济带建设与陕西化解产能过剩的出口市场机遇研究”（项目编号：2015ZD005）的阶段性成果。