存量大 管理散 绩效低——政府资产管理亟待加强

邓军

（荆州市财政局 湖北 荆州）

存量大 管理散 绩效低
——政府资产管理亟待加强

邓军

（荆州市财政局 湖北 荆州）

2016年，财政部启动行政事业单位国有资产清查和政府资产报告试点工作，湖北省被财政部选取为全国八个试点省市之一，荆州市已按照省政府统一部署，完成政府资产报告试编和行政事业单位资产清查工作。通过试编政府资产报告、行政事业单位资产清查、国有资本经营预算审计等工作，发现了政府资产管理中存在的突出问题，并提出了针对性的改进措施。

政府资产报告；国有资产清查；荆州市

一、政府资产管理存在的问题

1.政府资产管理未实现全覆盖

目前除行政事业单位资产管理基本实现全覆盖外，政府经管资产、企业国有权益管理方面还有很多资产或单位未纳入监管范畴。如城投公司受市政府委托投资修建的大量公共基础设施，因政府未能及时回购而长期摆在在建工程中，如道路、学校、体育场馆等大型资产早已投入使用多年，但一直未移交到相关资产使用管理部门，导致这些优质资产城投不愿管、使用单位不好管、财政和国资委管不了的尴尬局面，游离于政府资产监管体系之外。时间一长，这些资产的产权归属、安全完整、维护保养职责就会混淆不清。又如政府授权国资委履行出资人职责的市直企业有42家，但目前国资委实际进行资产登记监管的企业只有12家，大量的国有企业和国有股权没有纳入国资委资产登记监管范畴，其国有资本经营预算规模和国有资产总量规模极不般配，充分说明市直国有企业全覆盖管理还较为欠缺。

2.政府资产管理体系及规章制度建设滞后

随着财税体制改革的不断深入，新《预算法》的实施和权责发生制政府综合财务报告编制工作的强力推进，现行政府资产管理制度建设严重滞后，综合管理体系缺失。如行政事业单位国有资产管理从中央到地方、从 入口 到 出口 的管理架构虽已搭建，但 最后一公里 的具体操作实施办法还不健全，很多制度亟待修订更新；政府经管资产管理刚刚起步，管理模式还在探索之中，目前还缺乏解决各自为政的管理 碎片化 状况的明确思路，还没有成熟的政府经管资产统一登记管理制度、协调监管方式和信息共享机制；企业国有资产管理关系模糊，管理对象、范围、职责不清，缺乏编制全口径国有资本经营预算的相关制度。

3.政府经管资产家底不清，管理 碎片化

政府经管资产中占最大份额的公共基础设施大都由政府投资形成，分布在各个部门，由各部门进行维护管理。因而一直以来没有一个统一的部门建立政府资产管理信息系统和完整的政府资产台账，更没有统一的管理办法，如公共基础设施、自然资源有的只反映价值量，有的只反映实物量，有的价值量和实物量均无法准确统计，同时由于政府投资资金来源多元化，往往涉及多个部门和行政区划，导致很多政府资产权属市、区、县重复交叉，或统计口径不全面、不完整，有的甚至出入很大，以至于政府经管资产究竟有多少，仍然是一本糊涂账，家底 远未摸清，呈 碎片化 管理状态。

4.资产管理主体责任不明，财政、国资部门缺乏沟通协调

很多单位认为政府资产产权属国有，管理职责是政府，是财政部门、国资委、主管部门的事，单位只负责使用，加之 重钱轻物 观念根深蒂固，错误的观念导致工作上的轻视，部分单位领导对占有、使用的资产以及政府委托经手管理的资产根本不重视，导致资产管理分级责任制缺失，管理机构不到位，管理人员处于应付状态，导致顶风违反国有资产购置、使用、处置管理的行为时有发生。另外，由于财政、国资部门在政府资产管理方面缺乏沟通，管理边界不清，导致要么该管的都没有管，要么重复交叉管。如2015年底市直行政事业单位所办企业有56家，实行企业化管理的事业单位有10多家，其单体经营性资产规模虽然不大，但资产总量不容小觑，这部分资产目前仍处于管理空白地带。又如像城市规划设计、水产管理、事业单位投资兴办的宾馆、酒店等单位，财政、国资委均将其纳入资产登记管理范畴，导致管理交叉，资产重复登记。

5.资产管理与财务管理严重脱节

很多单位财务账与资产账 两张皮 现象在这次资产清查和政府资产报告编制中暴露无遗，显示出资产管理与财务管理严重脱节的状况。如有的单位 20世纪九十年代初购置的电脑在资产管理信息系统中仍然存在。很多单位资产与财务管理机构分设，各自为战，长期互不核对，资产管理信息系统中的资产卡片信息多年以 不变应万变 ，并没有运用到资产管理的日常工作和各个环节、各个部门，对资产新增、处置没有及时登记、核销。资产系统数据基本沦为摆设，丧失了作为单位进行资产及财务动态管理的工具作用。大多数政府经管资产均没有建立单独的财务资产账，只是由各个内部业务部门进行粗略统计。

6.对违反资产管理规定的单位处罚力度不够

近几年来，随着国有资产管理的不断深入，大部分单位都能自觉遵守国有资产管理的相关规定，但仍有少数单位往往采取先斩后奏或阳奉阴违的方式，未经批准随意处置车辆、擅自出租出借，违规签订租赁合同、不按配置预算新购资产，极力逃避或规避财政部门的监管。对发现的问题，我们一般要求单位进行整改，也没有采取实质性的处罚措施。

7.资产清查工作未实现常态化

按照财务管理和会计制度规定，年度终了各单位必须及时进行财产 盘存 ，也就是对单位占有、使用的所有资产和政府经管资产进行一次全面清查，做到财务账、资产账、实物 三相符 ，这应该是各单位必须定期做的常态化 规定动作 。但目前的状况是大多数单位都未完成 规定动作 ，导致本次资产清查出现巨量的盘盈、盘亏资产，这与资产管理实时监控的要求相去甚远。

二、提升政府资产管理的针对性措施

针对上述存在问题，笔者建议从以下八个方面采取措施：

1.建立统领全局的政府资产监管机制

建议通过顶层设计，打破条块分割、各自为政的局面，逐步建立跨部门、跨区域的政府资产监管分工合作协调机制，承担行政事业单位资产、企业国有权益、政府经管资产等类别的综合管理和联动协调，确保各类资产管理无缝对接，构筑从 入口 到 出口 全生命周期的政府资产监管体系，从而做实政府资产负债率的分母，为真实、准确地编制权责发生制下的政府综合财务报告奠定基础。

2.明确资产监管职责，强化主体责任

建议政府进一步统筹确定财政、国资及相关部门单位在政府资产监管工作中的各自职能边界，实现资产监管全覆盖，填补管理空白，消除重复交叉，减少互相推诿，构建 政府 部门 单位 三位一体的管理体制，财政、国资部门代表政府负责政府资产的综合管理；主管部门负责所属单位政府资产的监督管理；行政事业单位负责占有、使用资产和受托经管资产的日常管理。将所有国有企业、控股企业、参股企业，包括行政事业单位所办企业、行政事业单位相对独立的经营性资产统一划归国资委进行登记管理。在确定职能的同时，还必须强化各自的管理主体责任。凡政府资产管理出现违纪违规行为，部门单位都必须承担相应的主体责任，相关人员必须也应追究相应责任。

3.完善监管制度，实现流程再造

根据不同类别政府资产的性质和特点差别，分类制定和完善各类资产管理的制度体系和内控机制，深入推进资产管理与预算管理、财务管理、实物管理相结合。根据政府资产保机关运转、保公共服务、保资本营运的特点，建立既相互衔接又有效制衡的工作机制和业务流程。

4.建立政府资产管理信息平台，实现资源共享

以目前财政部门的行政事业资产管理信息系统、国资部门的企业国有产权登记台账系统以及政府经管资产涉及部门建立的各种资产管理信息平台为基础，实现整合利用，互联互通，信息共享，实时监控。

5.以政府购买服务方式破解政府资产回购难题

目前在已公布的政府购买服务目录中，已列入基本公共服务 城市维护 城市基础设施建设类别，这就为政府相关部门及时从政府投融资平台公司手中回购早已完工投入使用的大型资产铺平了道路，通过规范的政府购买服务方式，解决政府资产回购不及时、资产登记管理缺失的老大难问题。对由政府投资的公共基础设施，采取 建管分离 方式无缝对接。项目完工后，承建方要及时办理竣工决算，与购买方办好资产移交手续，将新增资产资料及数据尽快移交给资产使用维护管理单位，资产接收单位对经管资产管理负主体责任。

6.加强政府经管资产监管，探索管理新方式

将各级主管部门和行政事业单位代表政府管理的公共基础设施、政府储备资产、自然资源资产等经管资产纳入政府资产管理范畴。进一步明确经管资产的范围，摸清底数，界定管理权责，逐步建立经管资产的登记、核算、统计、评估、考核等管理制度体系。探索建立经管资产存量、增量与政府债务管理相结合机制，逐步建立涵盖各类国有资产的政府资产报告制度。

7.以管资本为主，加强企业国有权益管理

按照深化国有企业改革的总体部署，以管资本为主，建议将行政事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。具备条件的进入国有资本投资、运营公司，暂时不具备条件的，要按照 政企分开、事企分开 的原则，建立以资本为纽带的产权关系，加强和规范监管，确保国有资产保值增值。

8.建立全口径、全覆盖的国有资本经营预算编制办法

修订完善覆盖全部国有企业的国有资本经营预算管理制度和相关规定，将政府授权国资委行使出资人职责的所有国有企业，行政事业单位所办企业和相对独立的经营性资产全部纳入国有资本经营预算编制范畴，扩大经营预算规模，解决企业国有资产总量与国有资本经营预算规模不匹配的问题，消除管理真空，防止资产流失，提高国有资产运营效益。

（责任编辑：兰卡）