加强事业单位国有资产管理的研究（一）——当前的形势与挑战

安徽省财政厅

加强事业单位国有资产管理的研究（一）
——当前的形势与挑战

安徽省财政厅

事业单位国有资产是履行公共服务职能，促进社会事业发展的重要物质基础。自2006年财政部颁布实施《事业单位国有资产管理暂行办法》以来，安徽省着力建立适应社会主义市场经济和公共财政需要的事业单位国有资产管理体制，以 保障履职、配置科学、使用有效、处置规范、监督到位 为管理目标，着力加强资产配置、使用、处置、评估及收益等管理，推动了事业单位国有资产管理工作逐步迈入规范化、制度化、科学化轨道。党的十八大以来，随着全面从严治党和强化党风廉政建设的深入推进，国有资产管理面临的形势和任务也发生了深刻变化，加强事业单位国有资产管理，不仅关系到国有资产的安全完整，更是加强党风廉政建设，从源头上预防和遏制腐败，保障各项改革顺利实施的有效手段。由于事业单位国有资产管理历史情况复杂，管理基础薄弱，其在管理体制、运行机制、监管程序等各环节还存在不少问题，必须通过加强立法、优化流程、完善监管等措施办法进一步改进和加强事业单位国有资产管理。本课题立足安徽省事业单位国有资产管理现状，围绕改革目标要求，通过问题梳理分析，研究提出针对性意见建议。

事业单位；国有资产管理；管理现状；薄弱环节；对策建议

一、当前事业单位国有资产管理面临的形势和任务

1.机遇与挑战并存

（1）党和国家高度重视国有资产管理。党的十八大以来，国家对国有资产管理领域改革高度重视，明确提出要完善各类国有资产管理体制，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。2013年，中共中央、国务院颁布《党政机关厉行节约反对浪费条例》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》，对党政机关厉行节约反对浪费以及严格规范党政机关办公用房管理等做出明确规定。2015年2月9日，国务院第三次廉政工作会议强调 对国有资产和企业一律从严监管 。同时，落实 约法三章 ，压缩 三公经费 ，实行公务用车改革等等，也无不与国有资产管理工作密切相关，体现了党和政府对加强国有资产管理的高度重视，也为规范和加强国有资产管理指明了改革方向和管理目标。

（2）社会各界对事业单位国有资产管理更加关注。一方面，随着社会主义法制化、民主化、科学化进程的不断推进，社会公众要求参与社会管理的法制意识和民主意识不断增强，对涉及公共利益的财政领域各项管理改革也更加关注。特别是新《预算法》的颁布实施，以及预算公开制度的不断深化，预算公开的范围、内容、项目更加细化，作为提供公共产品和公共服务物质基础的事业单位国有资产，其规模和数量日益增长，客观上要求必须接受社会监督，保证公共资金资产资源能够公开透明、安全有效运行。另一方面，当前社会经济体制改革步伐加快，事业单位分类改革全面推进，国有资产利益分配格局发生变革，改革中涉及的人员安置、资产处置也成为焦点问题，特别是在资产出租出借、处置中，采取的市场化运作方式，与社会公众利益戚戚相关，如果管理不公开、不透明，极易导致信访诉讼问题，引发社会矛盾，这些都对事业单位国有资产管理提出了新的挑战。

（3）财政部一体化推进事业单位国有资产管理。近年来，财政部适应改革需要，逐步建立完善国有资产管理体制，2004年成立了行政事业资产管理专门机构，为建立规范的事业单位国有资产管理体制提供了组织保障。2006年出台了《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号），确立了 国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用 的管理体制，为全国 一盘棋 推进事业单位国有资产管理提供了政策依据和制度遵循。2014年又从服务国家治理、深化财税体制改革出发，强化资产管理机构建设，改组成立资产管理司，进一步完善国有资产管理体制。2015年制定了《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》，2016年开展了《行政事业单位国有资产管理条例》（征求意见稿）专题调研工作，研究建立了政府资产报告制度，启动了政府经管资产管理等一系列工作。2016年在全国范围统一实施行政事业单位国有资产清查，为全面夯实事业单位国有资产管理工作奠定了基础，推动了事业单位国有资产管理工作迈入新的阶段。

2.形势与任务紧迫

（1）推进法治政府建设的客观要求。随着全面深化改革的不断推进，中央对加快转变政府职能、推行依法治国、依法行政，建设廉洁政府和服务型政府，提出了更新更高的要求。事业单位国有资产作为履行政府职能和社会事业发展的重要物质基础，是推动法治政府建设的前提和保障，客观上要求必须依法依规加强事业国有资产监管，拓展管理领域、提升治理水平，使公共资金资产资源更加公平、合理、有效地服务于社会公众，推动公共服务型、廉洁节约型政府建设，发挥好财政在推进国家治理能力和治理现代化上的基础和支柱作用。

（2）适应巡视审计倒逼机制的现实需要。长期以来，由于事业单位国有资产管理体制机制及历史遗留问题较多，管理上不规范、不到位的现象时有发生，特别是事业单位国有资产管理存在 真空 和薄弱环节，极易产生权力寻租、滋生贪污腐败等问题。为了推进全面从严治党，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行审计全覆盖的实施意见》，要求 对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖 ，国有资产作为四个全覆盖之一，被纳入重点审计范围。同时，各级巡视也对国有资产监管高度关注，并从落实党风廉政建设的高度提出了严格要求。巡视审计的倒逼机制，客观上必须适应形势和任务的要求，进一步规范和强化国有资产管理，保障和维护国有资产的安全完整。

（3）加强财政监督促进源头防腐的重要内容。加强财政监督，是规范财政收支管理，强化源头防腐，维护财经纪律的重要手段。近年来，财政监督法律制度体系不断完善，财政监督的内容和范围不断拓展，资产管理作为预算管理的延伸、财务管理的扩展，已成为财政监督的一项重要内容。2004年国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》、2012年财政部制定的《财政监督管理办法》以及2013年我省制定的《安徽省财政监督条例》，无一例外地将行政事业单位国有资产管理纳入重点监督范围。2014年以来，财政部、审计署持续在全国范围开展了贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和 小金库专项治理工作，其中，对超标准、违规配置公务用车，执行资产配置标准不严格，以及违规使用资产套取资金设立 小金库 进行了查处。由于事业单位国有资产管理制度体系及运行机制尚不完善，部分单位还存在改革不彻底，依靠资产 养人养事 等历史遗留问题难以解决，往往成为 小金库 治理的重 灾区 ，因此，从源头上加强事业单位国有资产管理改革的任务异常艰巨。

二、事业单位国有资产管理的薄弱环节

自财政部第35号、36号令颁布以来，我省陆续制定了涵盖资产配置、使用、处置、收益监管的全生命周期的行政事业资产管理制度，行政单位资产管理逐步规范，但事业单位由于财政供给方式不同、履行职能不同、自身重视程度不够等原因，资产管理还存在一些亟待解决的问题。

1.事业单位国有资产配置不科学、不合理

2009年以来，安徽省财政厅制定了《安徽省省级行政事业单位国有资产配置管理暂行办法》、《关于全面推行资产管理与预算管理相结合的通知》，在省级所有一级预算部门及其所属二级预算单位全面推行资产管理与预算管理相结合，但事业单位资产配置仍存在不科学、不合理的现象。

一是资产过量配置与配置不足并存。在一些事业单位，各部门都从自己的利益和使用方便出发，追求 小而全 要求添置相关资产，而单位在没有做好固定资产购置的必要性、可行性及使用率分析的情况下就同意采购，这种情况必然导致部分固定资产的利用率低，造成固定资产闲置，不能创造效益，反而因需要保养维护增加了单位的经济负担，造成了国有资产的浪费。也有少数单位因经费不足等原因，资产配置不能满足工作需要。

二是资产配置缺乏科学性与配置标准滞后。事业单位无论是通用资产还是专用资产都没有统一的配置标准，只是参照行政单位的标准执行。有的地方制定出台了一些通用类办公资产配置预算标准，但标准过于一刀切 ，缺乏一定的科学性和系统性，在实际工作中很难将配置标准与预算指标有效结合起来。

三是资产配置过程缺乏公开监督。由于人员短缺、制度建设不足等方面的原因，事业单位资产配置没有履行必要的公开程序，缺乏内、外部监督，尤其是审计监督。此外，财务公开仅限于公开预算和决算情况，但对于单位占有使用国有资产的详细情况尚未进行公开。事业单位在编制新增资产配置预算时，对于拟配置资产的数量、标准和使用人员等未在单位内部公示，没有专门的机构和人员对资产配置环节进行监督，资产配置过程缺乏公开监督。

四是资产闲置浪费使用效率不高。我们在资产清查中发现，有些医疗卫生和教育科研机构，存在本位主义思想，认为本单位申请购置的资产只能在单位内部使用，没有建立资产共享共用机制，几千万元购置的精密仪器设备，一年只能用到几次，使用十年八年以后由于零部件老化面临报废，如果能够做到与其他单位之间共享共用，即避免了闲置浪费和使用率不高的现象，也可因仪器设备的零部件经常磨合而提高使用寿命。

2.事业单位国有资产使用、处置管理不规范

虽然我省制定了《安徽省省级行政事业单位国有资产使用管理暂行办法》等相关制度，但部分事业单位资产使用管理仍然存在不规范的问题。从2015年省财政厅重点检查部分省直事业单位资产使用情况来看：一是资产出租不规范。部分事业单位存在出租不报批、未公开招租、资产出租主体与产权主体、出租收入上缴主体不一致、合同管理不规范的情况。个别事业单位将所属资产交由其所办企业或下级单位对外出租、使用，部分资产收益未按规定上缴省财政。二是对外投资不规范。部分事业单位对外投资存在内部决策程序不规范、报批手续不完备、账务处理不规范、违规进行对外投资、投资收益支出不规范等问题。个别单位违规持有基金，取得的收益未按规定上缴财政，或利用所办企业规避中央六项禁令、八项规定 并谋求不当利益的行为。三是资产处置不规范。从巡视和审计等专项工作发现的问题来看，事业单位在国有资产处置方面仍不够规范，存在随意处置、未经批准擅自处置、批准以后不及时处置等现象，表现较为突出的是对所办企业的股权处置、因城市建设拆迁处置不报批等。

3.事业单位国有资产收益管理不规范

近几年事业单位国有资产出租和处置收入规模逐年增加，资产收益管理也得到进一步强化，但与新时期加强国有资产管理的要求相比，仍有少数事业单位收益管理尚不规范。一是资产收益 收支两条线 执行不到位。部分事业单位没有严格执行政府非税收入 收支两条线 管理规定，或是在资产收益上缴方面打折扣。特别是各类高校、学院普遍存在将浴室、超市等资产交给其所属后勤服务机构运营，或者委托给其他公司承包经营，仅仅签订内部协议，未按要求公开招租，只收取少量的管理费或不收任何费用，取得的资产收益也未按规定上缴财政，存在 坐收坐支 现象。二是资产收益使用管理缺乏刚性约束。部分事业单位将资产收益用于弥补公积金和医疗费不足、发放职工福利、超标准购置资产等，或是不按申请用途使用财政专户的资产收益，资产收益使用管理规定难以执行到位，缺乏刚性约束。

4.事业单位国有资产管理信息化水平不高

资产管理信息化建设为规范国有资产管理、实现动态监管奠定了基础，但事业单位资产管理信息化水平仍有待进一步提高。一是资产管理信息系统建设和维护不适应管理需要。有些事业单位资产登记不及时、信息不准确，甚至个别单位还存在第二年补做以前年度固定资产的现象，对资产管理信息系统维护不及时。特别是部分高校和医院，其根据自身行业特点和管理需求，委托研究开发了其他资产系统，两个系统并行使用，但两个系统未做对接，形成信息孤岛，每年向财政部门报送资产报表时数据不够准确。二是资产管理信息系统运用面不够宽。大部分事业单位目前仅使用了登记管理功能，资产出租出借、处置和收益上缴等，未按要求通过资产管理信息系统逐级上报，尚未实现资产动态化管理。少数事业单位对已经处置的资产，在资产管理信息系统未做处置登记操作，造成资产账与实物账不相符。

（责任编辑：兰卡）