西方发达国家警察职业保障制度的分析及启示

杨红

（湖北警官学院　治安管理系，湖北　武汉　430034）

西方发达国家警察职业保障制度的分析及启示

杨红

（湖北警官学院治安管理系，湖北武汉430034）

目前，我国警察职业保障不足、执法权威缺失。应借鉴美国、英国、法国、日本四国的警察执法保障制度、薪酬待遇制度和教育培训制度，加强立法，完善警察职业保障体系，优先保障警察经费，成立警察权益保护机构并建立合理公平的晋升机制，多渠道保障警察身心健康，维护警察的合法权益。

警察；执法；警察职业保障

警察职业保障是指为了保障警察履行各项职能，维护警察合法权益，与警察职业风险相对应的警察执法权威、薪酬待遇、身份尊严、教育培训等一系列凸显警察职业特色的保护性制度和措施。面对我国日益复杂的公共安全形势，研究西方的警察职业保障制度，对完善我国警察职业保障制度，提升警察执法权威，维护法律的正义和公平具有重要现实意义。

一、西方发达国家警察职业保障制度

（一）执法权威

美国设有联邦、州和市县三级警察机构。美国注重维护警察执法权威，通过立法来保障其正当的执法行为，其法律规定警察对罪犯实施合法逮捕时遇到反抗，或有理由相信被逮捕者即将对他进行人身伤害，且合理推断对被逮捕者使用适当暴力是制止其反抗的唯一办法，在这种情况下，法律许可警察使用适当暴力。自2004年以来，相关机构共审议了809起关于美国警察在美墨边境执法过度使用暴力的投诉，但没有任何人因此受到处罚。另据美联社2014年12月7日报道，美国警察每年在执法过程中都至少致死400人，大多被免予起诉。美国警察的暴力执法引发了美国公众不满，但从另一个角度可见，其执法权威在美国具有绝对的保障。

英国同样以法律来保障警察的执法权威，其法律严惩侵害警察执法权益的违法犯罪活动，制裁措施十分严厉。英国警察法规定了五种侵害警察权的犯罪，即殴打警察罪、冒充警察罪、挑唆不忠罪、妨碍警察执行公务罪和非法持有警察衣物罪，很好地保护了警察的执法权益。

法国主要有两类警察：一是隶属于内务部的国家警察；二是隶属于国防部的国家宪兵警察。法国与英美的警察体制不同，它是高度统一并且与军队有密切联系。该国实行中央集权型的警察体制，内部实行垂直领导和军事化管理。法国非常重视对警察权利的保障，法国的警察权力较大，公民对警察的制约力小。

日本警察体制实行集中与分权相结合的方式，中央掌握国家警察，各都、道、府、县的警察自治。

（二）薪酬制度

美国警察的薪酬要高于一般公务员。美国财政对警察部门投入很大，注重警察装备和薪酬的投入，并免于警察薪酬15%所得税，以高福利吸引和保障警务人员数量。如，在美国，一线警察的薪水总体要比其他部门的公务员高50%以上。针对警察常态化的加班，政府一般加薪1.5倍。

英国警察人员的薪酬高于政府其他部门的文官（公务员）以及公立大学的教职人员。1990年英国一名警察（相当于中国科员）年薪为1.9—2.1万英镑（约26万一30万人民币），警司（相当于中国副处长）2.8—3万英镑（年薪约为38—40万人民币）。可见，英国警察的工资是中国警察的20倍以上。英国警察的法定工作时间为每星期5天，每天工作时间8小时。如果超出法定工作时间加班，则按加班时数领取加班费。加班费的计算方法有三种：一是在正常时间（周一至周五）加班，每加班1小时领取其每小时工资的四分之三作为加班费；在轮休时加班，每加班一小时领取其每小时工资的三分之二作为加班费：在国定假日加班（如国庆节、圣诞节等），每加班一小时领取其每小时工资的2倍作为加班费。英国警察可免费居住在政府提供的公寓宿舍中，如果不愿住在政府提供的公寓宿舍，可享受住房补助。另外，英国内政部规定，根据职级高低，警察每年都享有时间不等的休假，平均每个伦敦警察每周工作40小时。

法国警察法规定全额保障警察经费。如1990年法国国家警察预算220亿法郎，占内政部全部预算的30%以上；全年所有警察机构1990年预算为392.92亿法郎，占全国预算的8%以上。在工资待遇上，法国政府对国家警察人员实行的是不同于政府其他部门公务员的特殊工资制度。政府其他部门公务员是按照A、B、C、D的等级序列来确定其工资指数的，而国家警察人员的工资指数则是根据衔级确定的。在这一工资制度下，各级国家警察人员的工资要比与之级别相当的政府其他部门公务员的工资高出一定比例。具体来说，着装警察人员要比与之级别相当的政府其他部门公务员的工资高出22%，而便衣警察人员要比与之级别相当的政府其他部门公务员的工资高出18%。此外，各警种还享有不同的特别津贴。国家警察人员享有住房补贴、家庭补贴和特殊警种津贴。每年有冬、夏两季两次共计30天的休假（可一次连续休完）。

日本警察的经费相应分为两种：国家经费与都道府经费。中央国库负担国家警察经费；地方警察经费分别由三部分组成：国库、都道府县以及都道府县警察补助金。日本《警察法》第37条第一项、第二项、第三项分别对三部分负担的经费进行了明确的规定。日本警察法的经费保障有五个特点：一是依法管理；二是国家警察、警视正以上级别的警察官工资、其他薪金和主要警察项目经费由国库承担；三是国库和地方政府共同分担地方警察经费，并且都道府县负担的都道府县警察所需经费由国家补助一部分；四是明确区分国库负担的部分及项目同地方政府负担的部分及项目；五是警察经费保障充足。日本警察人员的平均薪酬，要高于一般公务员15%左右。例如，在20世纪80年代中期，刚从警察学校结业参加工作的新警察，月薪为10.64万日元，而同样情况下到其他政府部门任职的一般公务员，月薪仅为9.05万日元。此外，刑警、交警、巡警等各专业警种都按天领取专业津贴。

（三）警察教育培训体制

美国警察教育没有学历教育，也没有统一的模式。其警察教育分为新警员培训、警察的在职培训或继续教育。培训内容主要包括刑事司法概论、警察机构的政策与执法程序、一般法律知识、犯罪学、刑事证据与犯罪侦查程序、巡逻、强制措施的使用、交通管理、紧急救护知识、警用器材的使用、体能等，强调培训的实用性和操作性。各州对新警员的培训时间不同，最长的560小时，最短的仅120小时。美国警察在职教育，特别是高级教育大部分借助于社会大学的师资力量，美国的大专院校以及美国联邦调查局的全国学院为在职警察提供再教育机会。

英国警察教育实行分级培训体系：一方面改革英国现有的警察职业教育体制，以警察职业素质教育理念为核心；同时在培训中注重针对性和实用性；另外，英国在警察晋职制度中贯彻有效的竞争激励机制，重视对高级警务人才的培养和储备。

法国努力改善教学方法改进新警察的基础训练，实现了教学方法现代化。在职警察训练的内容将近300门课程，以补充完善他们的工作技能。另外，提高业务水平的课程还有：反应技巧和警民关系、巡逻训练、治安、捕捉罪犯、打击恐怖主义、基础和高级计算机课程和外语训练，以及体育和武器训练。

为提高警察素质，增强警察的战斗力，日本很重视对警察的教育培训，并通过一般教育、初级警察教育、中级警察教育、高级警察教育四种形式进行。

二、西方发达国家警察职业保障制度的特点

（一）绝对保障执法权威

世界上多数国家都通过立法保障警察执行公务，对袭警行为绝不姑息迁就，在法律上单独设立“袭警罪”，袭警行为不仅仅针对袭击警察的行为，辱骂、侮辱警察也需要承担相应责任，以保障警察执法权威，树立警察执法威信。例如，按照美国法律，在自己或他人生命处于危险时，美国警方有权使用致命武力，如果公民对警察处理不服，可以事后向法庭起诉，但决不允许在现场与执法警察争辩，更不允许有任何肢体动作，否则会被认为有妨碍执行公务和袭警嫌疑。而在判决时如果联邦法院查证当事人对警察施以暴力，会责以重罚入监服刑，通常不准判处罚金。另据华盛顿邮报报道，仅仅在2015年的前5个月，美国至少已有385人死于警察枪下，平均每天超过2人遭遇枪击。即使在这种情况下，美国的司法部门往往做出对警察有利的判决，在过去十年中，美国警察射杀了成千上万个嫌犯，其中只在54起案件中受到了指控。

（二）设立保障警察权益处理投诉的组织机构

许多发达国家都专门设立警察权益保护用于保护警员的利益。如苏格兰有三个警察协会，分别代表不同衔级警察的利益，分别是苏格兰首席警官协会、苏格兰警务指挥官协会和苏格兰警察联盟。其中首席警官协会主要关注成员的基本福利待遇，包括工资、退休金、工资条件和应当遵守的纪律。警务指挥官协会负责管理人数众多的基础警察和财政支出，其重要职责就是保障成员在工作中应获得的福利待遇，在履行职责受到投诉时为其提供法律保护。苏格兰警察联盟的成员占苏格兰警察人数98%，是由国会议案确定的警察代表性组织，在工资福利、行为、纪律、效率及其他事项上代表警察利益，成员没有罢工权利，其工作人员来自各种警察岗位，在遇到公众投诉警察时，代表其利益参与调查听证；有权代表警察在苏格兰议会上法院，对有关警察利益的政策性问题提出意见和建议；在警察损害赔偿案件中为当事警察提供咨询指导，包括警察因公受伤后的工资、福利等问题。苏格兰警察联盟还主动为警察提供更多与健康、福利有关的其他援助，如为受伤警察建立康复中心，为退休警察提供休闲娱乐场所。

（三）重视实战性的教育培训

美、英、法、日四国都注重警察的教育训练，有一系列的制度保障警察教育和培训的质量。其共同的特点有：一是建立完善的警察教育训练体系，独立于国家教育部门，以警察职业教育为核心培养专门警务人才，警察招录和培训一体，新警录入必须接受规范的职业培训；二是重视警察的在职培训，针对不同层级的警察、不同警种的岗位，开展针对性的培养，注重教育培训的实用性；三是强调实战性，重视实践教学，注重警察职业能力的培养和体能训练、操作性培训；四是教学实战一体化，教官和警察身份一致。警察院校的教师与警察、检察官、法官联系交流频繁，警校与任教人员签一年到三年不等的任教合同，期满到警察局任职工作。

（四）高福利待遇体现人文关怀

发达国家警察的待遇普遍高于普通公务员，除了工资薪酬外，还被给予住房、休假、提前退休、关照家人等待遇以体现对警察工作的肯定和认可。在英国，警察的薪酬和待遇高于其他公务员及公立大学教职人员，由内政部下设的警察协调委员会负责设定，其构成除工资薪酬外，还含有加班费、住房补助、带薪休假、进修等。在英国政府机构中，只有警察工资自动随着通货膨胀率上调。英国全体警察都享有免费住宿券或住房补贴，其他福利还包括大幅年假，远高于法律规定休假要求，如带薪年假、产假、产假支持假、收养假、带薪病假、育儿假、职业生涯休假；免费旅游、继续教育、大都市助学金、个人发展支持计划等。

三、西方发达国家警察职业保障法律制度对我国的启示

（一）加强立法完善警察职业保障体系，提高警察各项待遇

纵观国际警务制度现状，英、法、美、日等国对警察都有各自特殊的待遇规定，警察社会地位和经济待遇在全国都令人羡慕，警察的工资福利待遇普遍高于同级别其他部门的公务员。在我国，警察的待遇与社会地位却不高，相关待遇相对工作危险系数、强度而言非常低。我国警察一年的工作量相当于其他公务员两年半的工作量，平均每天工作11一15小时。社会认可度较低，缺乏高福利高保障。因此，应参考国外的做法，建立我国警察职业保障体系，这是提高队伍战斗力、稳定性、廉洁性的基础。

第一，设立由全体警察为主要成员的警察委员会，该机构可以由党委和政府牵头，各级警察代表、律师、法官参与，它主要在保障警察执法权益，提升警察薪资福利，争取警察抚恤待遇等方面发挥作用。该机构为警察权益发声，利于警察执法权威的建立，既能监督警察执法，也能调查对警察的投诉。

第二，美、英、法、日等国为保障警察机关履行职责都将警察经费保障置于优先地位。我国公安机关经费应同样在中央财政拨付中优先保障，警务活动以及警察薪酬福利经费由中央统一规划，公安部统一归口，经费开支单独立项。在内部实行分级管理，统筹分配。

第三，警察薪酬制度应遵循劳酬相符、定期增资、稳定提高、物价补偿、法律保障等原则。建议借鉴国际上美、英、法、日等国做法——警察工资高于其他一般公务员，实现国内警察工资应高于同级别其他部门公务员，略低于我国现役军人工资的标准。

第四，建立与警察职业相适应的医疗保险保障制度，给予警察及其家人医疗优惠政策。在警察全身心投入到维护社会安全工作时，政府应帮助其承担部分照顾家庭的责任。各级政府可以商业险种和社保结合的方式让警察得到更优惠的医疗补贴。另外，提高现有的优抚保障制度及优抚互助基金，尽管2014年4月公安部颁布了最新的《人民警察抚恤优待办法》，提高了警察的优抚金，但仍有上升的空间。

第五，建立公平的补助发放制度，解决警察加班、值班执勤、特殊勤务和出差办案的合理经济补偿问题。

第六，保障警察休息权，建立合理的休假制度，让高强度高压力的一线警察得到合法充足的休假权。

第七，建立警察职业住房补贴，用制度保障，允许公安民警优先申请公租房、免费住房以及减少房屋租金等各种方法来解决警察家庭住房困难的问题。

第八，在2015年《刑法修正案（九）》第二百七十七条第五款“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，依照第一款的规定从重处罚”基础上，在“妨害公务罪之外，增加专门的“袭警罪”，重拳打击各类袭警行为。

（二）建立合理公平的晋升机制，多渠道保障警察身心健康

警察作为公务员序列的成员，工资福利待遇都与职务的晋升有关，只有建立了公平公正的警察晋升机制，减少人为因素，才能调动警察的工作积极性，激发警察的上进心。国外警察的晋升体系比较健全，相对公正公平，值得我们借鉴。我国也应建立科学公正的警察培训、晋升机制，让每位警察都有公平晋升的机会，消除因为没有上升空间而提前消极怠工的局面。公平公正的晋升机制，人性化的工作环境，充分尊重警察的人格，可以提升警察队伍的战斗力。

在保障警察职业晋升的同时，还要时刻关注警察的身心健康。通过建立警察健康状况预警系统，坚持年度体检制度，建立警察健康档案；定期开展警察心理咨询服务，关注警察心理健康；设立警察抚恤互助资金和特困警察档案，规范特困警察的标准等级，逐步落实解困措施，如家属再就业，子女就学问题，对牺牲干警的家属要建立终生帮扶机制。

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责任编辑：张咪

Analysis and Apocalypse of Western Developed Countries' Police Professional Security System

Yang Hong
（Public Order Management Department，Hubei Police College，Wuhan，Hubei 430034，China）

Currently，our country police occupation guarantee and the law authority are imperfect.We should learn lessons from the United States，England，France and Japan in terms of guarantee system，salary treatment system and education and training system.We should strengthen and perfect the lawmaking of police occupation guarantee system，have the initiative to guarantee police's budget，and establish a police rights protection organization，establish a reasonable promoting mechanism，and build many outlets for police's physical and mental health and support the police's legal rights.

police；law enforcement；police's occupation guarantees

10.3969/j.issn.1672-1195.2016.01.005

D631.1

B

1672-1195（2016）01-0024-（04）

2016-06-10

杨红（1976-），女，湖北钟祥人，湖北警官学院治安管理系副教授，硕士，主要研究方向：治安管理。