协商民主与政策议程的成功设置

◎徐增辉 （华南师范大学公共管理学院，广东广州510008）

协商民主与政策议程的成功设置

◎徐增辉 （华南师范大学公共管理学院，广东广州510008）

政策议程的成功设置是社会问题得以解决的前提。现实中由于政策议程设置机制或设置模式的原因，一些公众关心的社会问题难以进入政策议程，政府有时提出的政策议程设置主张也遭到公众的抵制和反对。协商民主作为一种决策体制和民主治理形式，用一套制度与程序规范提升政策议程设置内容及过程的合法性，有助于政策议程的成功设置。

协商民主；政策议程；隐蔽议程

政策议程在整个政策过程中扮演着重要的角色，它是公共政策的逻辑起点。科布和艾尔德认为政策议程就是“一组值得政府合法关注的政治纷争，一组按计划应引起决策层积极而密切关注的事物”［1］。曾提出著名的政策议程设置“多源流分析模型”的约翰·W.金登将政策议程概括为“政府官员在任何给定的时间给予某个受关注的主题编目”［2］。一般来说，各种各样的社会问题，只有一小部分能被决策者关注。因此，社会问题要得到解决，其前提条件就是要成功地进入政策议程。唐纳德·鲍默和卡尔·范·霍恩指出：“为设立政策议程而斗争，也许比政策制定过程更重要。”［3］而协商民主研究的兴起在很大程度上是为了回应“西方社会面临的诸多问题，特别是多元文化社会潜藏的深刻而持久的道德冲突，以及种族文化团体之间认知资源的不平等而造成的多数人难以有效地参与公共决策等方面的问题，而对民主本质进行深刻反思的结果”［4］。协商民主作为一种决策体制和民主治理形式，有助于政策议程的成功设置。

一、阻碍政策议程成功设置的因素

（一）隐蔽议程的阻碍

隐蔽议程理论主要揭示政府对社会问题不反应的原因。该理论认为，在政策制定活动过程中，由于受利益集团的操纵和阻碍，政府有意对某些社会问题不反应，导致那些“要求改变共同体内现存的利益、特权配置的主张在还未提出前就已被窒息”［5］。因此，公共问题被排除在政策议程之外。隐蔽议程理论的提出者拉雷·N.格斯顿指出，政策议程的设置是决策的重要先兆，为减少资源或者政治威望的重新配置，公共部门会从保护自身利益出发主动设法忽视某个问题，而强大的私人利益团体则会阻碍公共部门提出某个问题。隐蔽议程受到社会和政府主要领导人的控制［6］，而他们得以实现控制的原因则根源于制度的封闭性。隐蔽议程的存在使公众认为权力流失在政府之外或者流失在政府周围，使公众对政府做出负面评价，并对政府的政策过程及政策结果心存质疑。在现实生活中，隐蔽议程的集中表现则是一些地方政府或政府部门对公众关心的问题不积极、不主动，不将其纳入政策议程，导致公众关心的问题迟迟得不到解决，而其原因则是为了保护政府部门或强势利益集团的利益。久而久之，公众对政府渐渐产生不信任感，对政府提出的政策议程采取不信任、不合作，甚至抵制的态度。

（二）封闭的政策议程设置模式

政策议程的设置过程是各相关利益主体在既定政府体制下进行博弈、谈判、妥协的过程。在一个相对封闭的政府体制下，政策议程设置过程也必然是封闭的，在这种封闭的政策议程设置模式下，政策议程的倡导者和强势利益集团容易形成一个利益共同体，这个利益共同体往往为了非公共利益而选择封闭性地建构政策议程，热衷于把政策议程设置过程封闭起来，限制外界其他主体的参与，通过各种形式对政策议程过程进行控制。此时，这个利益共同体就转化成一个政策共同体。马什和罗兹将政策共同体的特点概括为：拥有相对有限的成员，经常是因为经济利益或专业利益而结合在一起，有时故意排除其他利益；分享着价值并频繁地互动；交换资源，而集团的领袖能够管理这种交换活动；组织成员所拥有的权力是相对平衡的［7］。政策共同体成员——政客、政府官员、利益团体领导者、知识精英等会基于相似的价值观念和利益偏好，在面对同一社会问题时往往通过形成利益联盟来促成有关政策议程的创建，而对于没有资源或缺乏话语权的弱势群体来说，他们的政策议程设置诉求往往被忽略或被掩盖。然而，由于政策共同体在封闭的状态下单方面的创建政策议程，因而该政策议程得不到公众的认可而缺乏合法性，甚至遭到公众的抵制和反对，最终也难以成功设置。

（三）决策者的有限理性及价值偏好

任何人的理性都受到一定的约束，这个约束可能是因为人自身的认知结构，可能是因为环境的变动，这些约束决定人的有限理性。正是因为决策者理性的有限性导致决策者不可能对所有社会问题都有所感知和理解，这自然会导致一些社会问题难以进入政策议程。同时，决策者的有限理性决定决策者有其特殊的价值取向或者说价值偏好，而决策者的价值取向或价值偏好会影响到他对社会问题的看法和态度。例如，如果决策者偏好经济发展，那么由决策者主导发动的政策议程会更多地关注经济领域的问题，而对于社会领域的问题则会较少关注。马奇和舒尔茨等通过研究也发现，不同领域在竞争着决策者有限的注意力。“对某个区域或某时期规则制定的关注会影响其他区域和其他时期的注意力”［8］，当决策者因为其价值偏好而将注意力更多地关注于某个领域时，这个领域的问题就更可能进入政策议程，而如果其他领域的问题始终无法得到决策者的关注，则即使存在政策需求，政策议程也难以形成。

二、协商民主研究的兴起及其要义

20世纪80年代初期，学者约瑟夫·毕赛特（Joseph Bessette）在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中，首次提出协商民主的概念。毕赛特主张公民参与，反对精英主义的政策垄断。随后伯纳德·曼宁（Bernard Manin）与乔舒亚·科恩（Joshua Cohen）对协商民主进行系统研究。他们的论文《论合法性与政治协商》《协商与民主合法性》为协商民主理论的发展奠定基础。费什金的《民主与协商：民主改革的新方向》《正义的对话：通向自我反思的社会》等著作推动民主理论向协商转型。20世纪90年代，美国政治哲学家罗尔斯的《政治自由主义》和德国思想家哈贝马斯的《在事实与规范之间》著作出版后，协商民主引起学者们的广泛关注，协商民主理论在西方政治学界基本上成为一门显学，澳大利亚学者约翰·S·德雷泽克（John S.Dryzek）指出：“20世纪90年代以来，民主理论明显走向了协商。”［9］

哈贝马斯认为，建立在自由主义基础上的代议制和投票制使民主机制走向形式化；完全依靠政党和组织化的社会团体，并形成操纵性的“公共领域”：真正的社会大众被排挤于民主的实质性活动之外，成为受操纵的大众［10］。为了破解代议制选举民主的困境，西方一些著名的理论家，如哈贝马斯、吉登斯、阿伦特等人在对代议制选举民主进行深刻批判的基础上，都主张以“对话”代替“投票”。相比基于多数原则的选举民主容易陷入“多数人的暴政”，协商民主则被认为是通过个体间充分、平等以及理性的沟通和协商，来影响、改变别人甚至自己的偏好，从而达成共识。

围绕协商民主的概念和内涵，不同国家和不同领域的学者做出了不同的理解和解释。归纳起来，大概有以下四种观点：一是将协商民主视为一种决策前的沟通协商机制。加拿大马克·沃伦（Mark Warren）认为，协商民主要解决的问题是在投票前进行充分协商，从而使理由得到清楚的阐释，进而审慎地得出意见［11］。二是将协商民主看成是一种决策形式。政治学者卡罗琳·亨德克里斯（Carolyn Hendriks）认为协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代，并做出合法决策［12］。戴维·米勒（David Miller）则认为，在每一个人都能够自由表达自我观点，且愿意倾听他人的不同意见，并认真考虑与自己相反的意见的前提下，如果民主体制的决策是通过公开的讨论而做出的，那么这就是协商民主［13］。三是将协商民主看成是一种民主治理形式。古特曼和汤普森提出，可以把协商民主定义为一种治理形式，这种形式“可促使自由而平等的公民（及其代表们），提出互相能够接受且普遍可以相信的理由，来为各种决定辩护，其目的在于达成对当前全体公民具有约束力，但未来仍可接受挑战的各种结论”［14］。乔治·M·瓦拉德兹也认为，“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”［15］。四是将协商民主看成是一种民主的政府形式。如乔舒亚·科恩认为，协商民主是指一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。而且，这种社团的价值将民主本身视为一种基本的政治理想，而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想［16］17。梅维·库克则直接指出：“如果用最简单的术语来表述的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”［17］

从上可见，协商民主作为一种新型民主理论，不管学者从什么角度去理解，都强调其如下核心要义：政府在制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，应该通过公开的途径，让公众和利益相关者广泛而平等地参与进来，通过平等协商达成广泛共识，充分维护公民的合法权利，从而赋予公共决策或公共治理以政治合法性。

三、协商民主促进政策议程成功设置的机理

（一）协商民主能提升政策议程设置过程的公开性

公开是协商民主的内在要求。“公开性能够使公民审视协商过程……公开性还能够阻止秘密的、幕后的政策协定，因为参与者知道，他们需要公开其理由和动机以寻求公众支持其建议”［15］。在哈贝马斯看来，协商民主的要点在于要有一个原则上向全体公民开放的政治公共领域，使在这个公共领域中非正式公众舆论的形成过程，成为立法机构中正式的公共意志形成过程的基础［18］。协商民主强调的公开性要求公共权力机关在立法、制定公共政策、决定公共事务时，要将整个过程置于公开的协商与对话中，要将决策地点、过程、决策的内容及缘由及时公开，以保证任何与政策相关者都能知道与自己利益密切相关的公共政策是如何制定的。

协商民主强调的“公开”的价值意蕴和要求能克服政策议程设置过程的封闭性，打破政策共同体对政策议程设置过程的垄断。按照协商民主的要求，政策议程的设置必须被置于公开的讨论和对话之中，政策议程设置的过程和程序应当为公众所知悉，以使政策涉及的各方能在协商对话中公开自己的诉求和理由，并理性地审视各种建议，从而能够尽量避免政策议程设置过程中容易出现的精英垄断与合谋。同时，通过公开的协商和对话，决策者能够听到不同的观点和声音，这能够在一定程度上实现决策者有限理性的理性扩展，或者改变决策者的价值偏好，从而使那些被决策者忽略的社会问题得以进入政策议程。

（二）协商民主能提升政策议程设置过程的平等性

平等是协商民主得以实现的一个基本前提。美国学者詹姆斯·博曼（James Bohman）、威廉·雷吉（William Rehg）指出：“协商民主需要一种具体的，相对比较复杂的平等形式。考虑到我们对民主安排产生结果的不确定性，这就决定了我们无法要求结果的平等。因此，民主需要机会的平等。具体指的是，协商民主需要获得政治影响力的平等机会。”［19］由此可见，协商民主理论主张无论参与主体的政治、经济地位如何，其话语的影响力和受重视程度都是一样的，不存在因为主体资格条件的差异而区别对待公众意见的现象，对所有政治参与主体完全一视同仁，平等对待，“有权者也不能因为手中的权力而增加其发言的份量”［16］22-23。正是在平等这一基本前提下，协商参与者各方才可以以平等的能力自由充分地表达自己的见解，同时也愿意倾听和考虑来自别人的不同观点。

在政策议程设置过程中贯彻协商民主，一方面，能保证公民之间的平等参与，使凡是可能影响政策议程设置以及受政策议程设置影响的团体和个人，都能够平等地参与到政策议程设置过程中来；另一方面，在政策议程设置过程中贯彻协商民主能保证政府与公民之间的平等参与，能最大限度地消解公民和政府官员之间的权力界限和权力距离，实现政府官员与公民之间平等的双向沟通。这样，在政策议程设置的整个过程中，所有人都剔除金钱或权力拥有上的差异，享有平等的发言权和知情权，包括少数人群或弱势群体在内的所有人的观点和利益诉求都能够真实地呈现在政策议程设置过程中。

（三）协商民主能增进政策议程设置各参与主体的相互信任

信任是“社会最主要的凝聚力之一……离开了人们之间的一般性信任，社会自身将变成一盘散沙，因为几乎很少有什么关系能够建立在对他人确切的认知之上，如果信任不能像理性或个人经验那样强或更强，则很少有什么关系能够支持下来”［20］。社会信任是降低社会交易成本，优化人群关系，增进社会合作的一种机制。当人们生存的社会出现普遍的相互不信任时，恐惧、怀疑、忧虑、不安等情绪就会产生并弥漫。人们就会陷入相互怀疑、相互敌视、相互对抗的状态。

协商民主有利于增进政策议程设置过程中各参与主体之间的相互信任。一方面，当自由的公民以平等的身份经常参与到公开的协商中来，将会使公民变得更具有公共精神、更关心他人利益，公民的这些良好品质有利于公民之间信任的生成；另一方面，协商民主鼓励公民以与政府官员平等的地位和身份参与公共政策议程的设置，这能够增强公民对政策议程的认同和对政府的信任。因为人们会认为现行的制定政策的制度安排是合理的，民众对这种制度安排的满意度会逐渐提高，而这种不断提高的满意度也会不断提高公民与政府之间的信任度。

政策议程设置过程中各参与主体之间，尤其是公民与政府之间的相互信任，能有效防止政策议程设置过程中各参与主体之间的猜疑与不合作，确保政策议程的成功设置。

（四）协商民主能提升政策议程设置过程及结果的合法性

对合法性的研究，学者们主要是从规范取向和经验取向两个方面展开：规范取向的合法性研究偏重于抽象的价值判断与逻辑推理，把某种规范价值如公平与正义、契约与公意等作为合法性的基础；而经验取向的合法性研究则强调可观察到的事实根据与实证材料，把公众的自愿接受和认同作为合法性的标准。

协商民主能够从规范取向和经验取向两个方面提升政策议程设置过程及结果的合法性。一方面，协商民主强调公共利益的价值。协商民主尊重各种不同的价值偏好，在公共协商过程中，各种价值或利益偏好都能够自由表达并得以充分考虑。同时，协商民主要求参与者在对话和讨论中摒弃私利，围绕公共利益，对于议程设置给出有说服力的理由和依据。另一方面，在政策议程设置过程中，协商民主强调公民的直接参与和自由平等的交流与对话。伯纳德·曼宁（Bernard Manin）认为，公共政策的合法性建立在参与政策制定过程的全体公民的协商基础之上，“一项合法的公共政策并不是代表所有人的意志，而是从所有人参与的协商过程中形成的，是协商本身赋予了公共政策以合法性”［21］。因此，在公共政策的逻辑起点——政策议程设置阶段鼓励广泛的参与和充分的协商，能够提升政策议程设置过程及结果的合法性，获得公众自愿的接受和认同，并最终实现政策议程的成功设置。

四、结语

传统的封闭的政策议程设置模式，往往导致政治精英和强势利益集团对政策议程设置的垄断与合谋，这种垄断与合谋会对弱势群体的政策议程设置主张进行忽略或掩盖。同时，因为不满政治精英和强势利益集团对政策议程设置的垄断与合谋，公众会对政治精英提出的政策议程设置主张进行抵制和反对，导致政策议程难以成功设置。

协商民主在反省代议制和投票制的基础上，重新赋予公民参与的重要性。协商民主认为公民的政治参与不应该局限于定期的投票等活动，公民应该在信息公开透明的条件下，自由而平等地对影响到自己的政策制定进行公开且充分的讨论、协商。协商民主强调公共政策的制定源于广泛而平等的协商而非金钱和权力的较量。在政策议程设置的过程中，引入协商民主的精神及程序，各方利益相关者通过公共协商这个公开的话语平台，在相互信任的基础上，自由、平等、充分地表达自己的观点，这不仅能够有效防止传统政治精英主导的政策议程设置模式下对弱势群体的政策议程设置主张的忽视，还能提升政策议程设置过程的民主程度，从而提升政策议程设置过程及结果的合法性，并最终实现政策议程的成功设置。

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（责任编辑：温美荣）

D082；D621

A

1005-460X（2016）05-0060-04

2016-07-06

教育部人文社会科学研究一般项目“政策议程设置机制创新与政府社会问题治理能力提升研究”（12YJC810028）

徐增辉（1974—），男，四川绵阳人，副教授，从事公共管理研究。