改革开放以来的公共政策终结：割裂与整合之间

◎张丽珍 （西安电子科技大学人文学院，陕西西安710126）

◎何植民 （江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌330013）

改革开放以来的公共政策终结：割裂与整合之间

◎张丽珍 （西安电子科技大学人文学院，陕西西安710126）

◎何植民 （江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌330013）

从理论上讲，公共政策缺少一种质问政府深层结构理性批判的传统，公共政策终结试图在政治体系的输出面上进行批判性反思。改革开放以来，在权力结构博弈及适应性学习作用下，我国曾启动过三次集中的公共政策终结运动，短期内促成爆炸式的公共政策消亡，但却暴露出政策主导型管理模式下政策制定的扩张冲动与政策终结的滞后倾向。因此，必须围绕社会治理创新的战略目标，着重终结公共政策系统中的单向线性思维、改善公共政策主体品质、弥补程序正义欠缺，以促进国家、市场、社会及公民之间相互包容的共治生态。

改革开放；公共政策终结；集中清理；自主性；适应性学习

过去三十多年我国经济快速增长，而今，各种长期积累的风险逐步释放，包括人口、资源和环境红利等基本面的悄然变换，意味着中国经济进入到一个新的阶段。习近平主席以“新常态”概括当下经济社会中核心要素的相互关系。这种理论整合对现实世界的公共政策建构具有方向性和框架性指导作用。由于政策环境的变化，党的十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略目标。十八届四中全会将法治国家、法治政府与法治社会建设并论，意味着国家治理模式的重大变革。党的十八届五中全会及“十三五”规划确立的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念为国家治理提供鲜明的行动指南，也为公共政策终结提供价值、制度以及工具选择的政治环境与时代背景。本研究拟以一种更加本土化的线索梳理中国公共政策终结的起伏得失，从中得出可能的现实启示。

一、随时间展开的公共政策终结自主性

真实的公共政策具有独特的时间界限。在当前的政治学研究中，不管是规范研究还是经验研究，颇有企慕形式化的趋向［1］。抽离历史情境而进行的形式化思考，容易误使人将现时的政治生活、观念乃至某些现象当作历史的必然。“由于不能历史地解读文本，我们付出了高昂的机会成本，丧失了解读中所能得到的最佳利益，亦即，在我们组织和思考政治、道德和社会的方式时意外看到的其他选项，得知我们大多数观念的偶然性”［2］。若把公共政策终结放在时间序列之中，将会大大丰富相关社会要素，以及值得解释的真正结果。公共政策的发展与凸显行动主体意志的存在主义哲学并非完全一致，往往超出行动者的构想，因为公共政策不但不一定在功能上适应或满足社会需求，而且不一定能反映创建政策的政治精英的需要或利益。

作为政治过程的公共政策，其表达形式包括法律法规、行政规定、命令、决定、政府规划及国家领导人的口头或书面指示等，本研究主要探讨行政机关作为政策主体的公共政策终结。在实践中常会发现，一些政策对象已经消失，因此，需要终结该项政策；而有些政策规划往往由于资源短缺或者仅具有象征性意义，而不得不压缩。从根本上讲，政策终结既是政策周期的结束点，也是起始点，具有多重内涵，包括政策使命的重新定位、机构的撤销、项目的完全或部分终结、财政紧缩等。为了实现政府发展的新目标，那些过时的、失效的抑或错误的行政法规、规章及其他规范性文件应定期清理。我国法规清理是从实践中发展出来的本土化的政策终结制度，是政策生态环境变迁加剧旧有的公共政策与新生的社会事物冲突的必然选择，不同于西方政治环境中产生的政策终结。《全面推进依法行政实施纲要》明确地提出，应建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。在社会和组织的层面上，由于技术进步所导致的不期望的结果及其产生的影响正在扩散；在制度演化的层面上，“五位一体”总体布局的落实，“四个全面”战略布局的推进，均在呼吁政策终结的科学化与制度化。改革开放以来，虽然相关法律法规设定定期清理公共政策的要求，但政策终结却呈现出较为明显地集中运动式特征，大致分为三个阶段［3］292。

（一）公共政策的第一次集中清理（1980—1987年）

1978年召开党的十一届三中全会后，国家法治得到恢复，需要重新审视新中国成立以来的法律。1980年，第五届全国人大常委会第十五次会议通过的《全国人大常委会工作报告》，对法律、法令和行政法规的效力分为三种情况：第一种是完成历史使命的法律自然失效，如土地改革法；第二种是仍然适用或者基本适用，但须稍加修改、补充。第三种是需要做根本性的修改或者废止的。根据工作报告要求，全国人大常委会、国务院及其所属各主管部门，开始对新中国成立以来制定的法律、法令和行政法规全面清理。当时，国务院法制局也对新中国成立以来制定的行政法规进行了清理。这一阶段实施政策集中清理的主体包括全国人大常委会、国务院及其主管部门。可见，政策清理乃是最高立法及行政部门的职权活动。只有当最高权力部门清理或废止相关法律法规后，地方人大或政府才能依法调整或废止已经被上级部门调整或废止的法律或法规的下位阶法律法规，这种运作方式源自中央集中计划的关系结构。

（二）公共政策的第二次集中清理（1996—1997年）

党的十四大确立社会主义市场经济体制的建设目标，在生产体系、经济发展与社会管理等方面与传统计划经济体制下的公共政策存在不同程度的冲突。1994年，国务院第154号令，发布《国务院关于废止1993年底以前发布的部分行政法规的决定》［4］。这个决定指出，自1985年对新中国成立以来至1994年国务院（含政务院）发布或者批准发布的行政法规全面清理以来，客观情况已发生很大变化。为了适应改革开放和建立社会主义市场经济体制新形势的需要，根据国务院对清理法规的要求，国务院各部门对那次清理后继续有效的286件行政法规（已扣除1988年国务院关于废止部分涉外法规的通知决定予以废止和宣布自行失效的行政法规，同时增加1985年发布的行政法规）、那次清理中遗漏的33件行政法规和1986年至1993年国务院发布的365件行政法规共计684件再次全面清理。经过这次清理，并经国务院法制局逐渐复核，国务院决定予以废止（含自行消失）的21件，其中，已制定新的其他法律或者由新的行政法规代替而应废止的13件；由于调整对象消失、适用期限已过或者就某一特定问题做出的具有法律约束力的具体规定已经过时而自行失效的8件。过去根据这些行政法规对有关问题做出的处理仍然有效。此外，1986年至1993年公布的法律和发布的行政法规已明令废止86件。此阶段的公共政策终结既源于经济体制转型，又服务于经济体制转型，是社会进步的内在要求。

（三）公共政策的第三次集中清理（2000年至今）

2000年开始的第三次公共政策集中清理主要指为迎接入世所进行的法律、行政法规及部门规章的清理工作。加入世贸组织，政府的一项基本义务是放弃歧视国外企业的法规政策。因此，从2000年起，国务院即启动相关法律及法规的清理工作，修订大批行政法规，终结大量的与世贸组织规则相冲突的行政法规及规范性文件。中国加入世贸组织一年之内，政府明显加强法制建设，全面清理不符合世贸组织规则的法律法规。“国务院各部门共清理法规2 300多件，其中废止830件，修订25件。19多万件地方性法规、地方政府规章和其他政策措施得到清理、废止或者停止执行”［5］。世贸组织要求凡执行的必须是公开的，极大地提高了法律、法规和政策的透明度。2003年《行政许可法》对政府透明度提出更加严格、具体的要求。国务院和各地方政府取消数十万件行政审批项目，废止大量内部文件。此后，公共政策终结全面展开，以行政审批制度改革的方式调整政府与企业、中央与地方政府的关系。新一届政府将简政放权作为治理能力提升的重要部分，国务院组成部门已经取消或者下放超过1/3以上的审批事项，通过审批领域的公共政策终结进一步优化权力配置关系及政府的权力清单。

公共政策终结的必要性及可能性既源自政策环境变迁，也受价值观、对话、信任及民主治理这些哲学问题的影响。由三次集中的政策终结运动可以看出，公共管理者对其行为的批判和反思，不但追求看得见结果的效率，而且思考那些与宗旨、冲突的利益和行动的伦理后果有关的规范话语。

二、公共政策终结自主性探索的逻辑进路

在一个政治选择越来越普遍以及越来越负责任的领域里，越来越多的人或以代理人的身份参加进来，或以直接或间接参与形成政策或挫败政策的方式参与进来，或以政策结果的受益者身份、受害者的身份参加进来［6］。越来越多的社会因素参与公共政策终结过程，源自新的社会因素生成新的组织形式和社会运动，这些新因素表现出强烈的行动主义取向，要求监督、甚至参与到政府主导的社会治理中来。

（一）结构引致均衡：立法权对行政权的约束

公共政策缺少一种质问政府和国家的深层结构理性批判的传统［7］。公共政策自主性的成长伴随着权力关系的此消彼长。随着自由民主政治的实施，更多的主体参与到政策中来，同时，由于政府职能的部门化、分割化，使得公共政策终结不仅是立法者与民众互动的问题，而且是职能部门与各种利益相关者的复杂互动。因此，公共政策终结的部门化和多元化正成为政策过程中的协调难题。《中华人民共和国宪法》赋予立法机关监督行政机关的权力。立法机关通过行使立法权，质询并要求政府汇报工作等方式规范并约束政府解决公共问题的政策行为。现实情况是，有许多社会问题需要政府解决，但没有哪个政府可以一次解决所有的问题。政府部门在解决社会问题时最受诟病的则是公权对私权的侵害，而这种侵害除了具体行政行为之外，常以影响更深远的抽象行政行为出现，即各种准立法行为，也即公共政策的制定权。在大量规范性文件中，公权与私权的不和谐表现很多，最集中的领域则是行政处罚权，突出的是违法设定行政处罚、扩展上位法规定的给予行政处罚的行为、罚款数额突破上位法规定的上限、改变行政处罚主体等。

1996年3月，八届人大四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》，并规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法及其各部门和各省、自治区、直辖市和较大的市的人大常委会立即开展法规、规章清理工作。”各省市、自治区、直辖市和较大的市的人大常委会责令同级政府部门做好法规、规章清理工作，既是对人大立法权的服从，也是履行其本职工作的要求。据此，许多现行政府规章需要修改或者废止，许多规范性文件设定的行政处罚将失去效力。通过立法权规范行政机关行为、促进依法行政、改进行政管理工作，加强廉政建设、维护社会秩序和公共利益具有重大意义。立法权对行政权的约束，也是法律对各类下位公共政策的终结与纠偏，将会深远影响公共政策的目标、环境、内容、主体（或机构）、过程以及效果等。

（二）适应性学习：行政权的自我审查

在全球化时代，经济系统的脆弱性正迫使政府更加将精力倾注在对经济的干预之上，但是干预的手段、干预的效度却为全球化的各种可能性所消融。改革开放以来，追求快速增长的效率本位要求中央向地方更多地分权，地方向企业及其其他社会组织更多地分权。在单一制国家结构中，中央对地方既有命令与约束，又要依赖地方实施中央政策，但二者的目标并非总是完全一致。中央与地方在财务、专业上的竞争，加之地方资源匮乏，不合理的激励造成二者之间的互动关系呈现出多元竞争与复杂的博弈形式，以致政策领域中个别行动者的利益逐步汇集为团体利益。中央政府绝不应该被视为团体利益谈判的平台或场所，将其作用简化为对利益斗争结果的合法化，而应作为知识和信息的积极应用者。知识和信息的分布与流动造成不同的学习动机与学习效果，中央政府在适应性学习中为了增强自身合法性及工作效能，就需不断完善自身建设，使工作走上法制化、规范化与科学化轨道，为地方政府、市场及社会提供可靠的公共政策及恰当的政策终结。当前，我国公共政策供给与社会发展实际需求之间的矛盾并未解决，有些领域政策供给冗余，有些领域则供给短缺。依照《全面推进依法行政实施纲要》规定，各级人民政府应当依法向有关人大常委会备案行政法规、规章。规章和规范性文件应当依法报送备案，做到有件必备、有备必审、有错必纠，这就要求对各类公共政策进行审慎的监查，及时终结有问题的公共政策，促进公共政策系统输入与输出的平衡。作为社会监督的构成部分，公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关和实施机关应当依法及时研究处理。作为积极行政的探索，安徽省法制办自1999年开始，每年选择三四部政府规章，与相关实施部门联合进行规章实施效果评估，向省政府提交评估报告，并提出修改和废止相关规章的建议［8］。行政权的自我审查，既有组织内部成长的因素，也有横向以此规范公共政策体系，体现公共政策的公共性与权威性的需求。正是行政权的自我审查转化为定期的公共政策终结，才可能优化社会资源分配、规范社会行为、解决社会问题，并促进社会发展。

三、公共政策终结裂痕的生成

从世界范围来看，关键时刻、关键事件的结果，以及主要历史过程次序的跨国差别，导致民族国家结构的持久变异。我国改革开放之前的政治斗争完全破坏决策和解决分歧的正常途径，造成整个体制的能力严重下降［9］。单位制、户籍制度使得公民的生活质量严重依赖于所在单位资源和领导，国家与社会关系呈现出明显的控制与被控制特征。改革开放以来，公社制度的废除、中央向地方分权、鼓励市场力量、机构改革等重大事件改革新中国成立以来国家制度及公共政策的根基，并为当下公共政策终结提供现实需要。然而，在经济、效率、效益、质量、公平和幸福等价值嵌入公共政策系统时，不同政策的价值观出现分歧，内容相互冲突。如何整合价值观各异、内容冲突的公共政策就成为政府部门面临的另一个难题，随着社会复杂性及其不确定性的加剧，公共政策终结本身暗含的一致性标准及追求逐渐显露出自身的局限性，难以有效回应乃至引领现实世界，继而与实践之间出现诸多摩擦及裂痕。

公共政策终结的裂痕既源于政策过程的复杂属性，也因为我国特殊的部门法律体系。我国有关公共政策终结的规定散见于各种行政立法中。“行政立法指的是享有制定行政法规或规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定规范性文件的活动”［3］111。然而，没有行政立法权的行政机关常常制定并实施着各种办法、规定、通知、命令、决定、解释、公告、实施细则等形式的公共政策。我国没有行政立法权的行政机关很多，只有国务院、国务院的组成部门和具有对外行政管理职能的国务院直属机构，以及省级人民政府和较大的市的人民政府具有行政立法权。从数量上不超过130个行政机关［3］116，而没有行政立法权的机关则有很多。2 000多个县级政府没有行政立法权，除了较大的市，还有一些县级以上、省级以下的政府也没有立法权，还有各级政府中成千上万的行政主管机关也是没有行政立法权的。虽然这些机关没有行政立法权，但却在不断地制定规范性文件，而且实际上越靠近执法第一线，越是与老百姓打交道，所依据的规范就越可能是这些规范性文件［3］116。

在观念和逻辑上，公共政策是政治体系的输出面，是公民与政府实际面对面的地方，公民在输出面的遭遇时常会对他们的生活产生关键影响［10］，这就要求各种行政法规遵循严格的程序正义。当前，行政立法有着明确的程序规定，而规范性文件程序或形式则没有那么严格［3］117。根据国务院颁发的《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》，由行政立法权机构制定的行政法规和规章如果要废止或宣布失效，参照制定的程序执行。《行政法规制定程序条例》第35条规定，修改行政法规的程序，适用本条例的有关规定。《规章制定程序条例》第37条规定，国务院部门，省、自治区、直辖市的人民政府，应当经常对规章进行清理，发现与行政法规或者其他上位法的规定不一致的，或者与法律、行政法规或者其他上位法相抵触的，应该及时修改或废止。修改、废止规章的程序，参照本条例的有关规定。这些规定并非修改或废止的限制性规定，而是施加修改和废止的义务。行政法规的修改和废止程序适用制定程序的规定，需要经历立项、起草、审查、审议或批准、公布等一系列程序。行政规章的修改和废止程序则参照制定程序，意味着行政规章及其他规范性文件的修改和废止程序与制定程序并不完全相同，具有相当的灵活性及主动性。由于规范性文件时效性较强，不一定经过上述程序或没有那么正规的过程，它在应对风险社会的复杂性与不确定性、迅速填补立法空白方面作用显著，是行政机关进行政策调整的主要载体。但也要警惕这些特点带来的副作用，不能任由其侵夺立法的领域，应该在尽可能大范围内由立法形式调整社会关系［3］118。

调整社会关系、分配社会资源的公共政策不但是一种话语形式，而且包含特定的价值。公共政策过程自由裁量权的行使蕴含着人的主体自由和独立判断的价值，是知识从“注释”向“评说”转型的过程，依赖于它们在现实世界中的功效。而且公共政策，以及与之伴随的政治动员模式、制度性“博弈规则”，甚至公民思考政治世界的基本方式，一旦确立起来，经常呈现自我强化的动态［11］13。公共政策终结过程在组织载体与运行程序两个方面呈现出明显的自我强化，凸显公共政策终结过程的两条裂缝。这是公共政策发展中的问题，需要通过进一步发展来解决。

为了应对社会的挑战，政府不断地改进其政策方针和行政管理，并通过政策终结赋予社会形势新的内涵。政府在行政过程可能会慢慢了解到一项政策不再奏效，无法实现他们预想的目标，将其终结。公共政策终结工作仍然是我国公共政策过程的一个薄弱环节，各级政府对政策终结的认知态度并不十分乐观，政策终结的执行程序多不合法且力度不够［12］。

从组织载体看，地方各级人民代表大会及其常务委员会监督、备案及审查同级人民政府制定的行政法规或规章，有权撤销本级人民政府做出的不适当的决定和命令。县级以上人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。国务院各部门、以及省、自治区、直辖市的人民政府，应当对规章定期清理。清理的主要方式则以发布文件的形式陈述清理事由、对象及时效，并要求下一级政府按照要求清理规章及决定等规范性文件。行政立法程序只是笼统规定终结程序参照制定程序，即，负责制定公共政策的组织也对其是否终结负责。在现实中，更多的行政官员喜欢制定政策，而不是终结政策，因为政策终结的潜在含义就是承认失败，可能还要承担政治责任。政策终结与政策制定、政策合法化、政策执行及评估等环节并非是相互脱节、分散而不连续的过程。尽管政策设计之初的目标是要持续相当长时间，但政策过程的高度复杂性要求将社会规范和个人价值观结合起来，而非单单鼓励创新而不清扫旧物［13］。如果在对一项政策的评估和监控中发现预期目标已经实现，或者根本不可能实现，该项政策就应该被终结或者被新政策取代。然而，大多数时候，政府并不公开宣布终结某项政策，而是让它们随着时间的推移慢慢“干涸”［14］。最终从人们视线消失——可能还保留一个空壳式组织［11］194。官僚制组织理论表明，组织和政策的持续性运行会产生惯性，本能地反对任何变动，而这一特征正是抵制政策终结的主要因素。当政策终结危及组织的生存时，它会改变策略或调整结构，想方设法延缓政策终结进程。公共政策终结需要有更明确、更专门的组织主体，可参照行政审批制度改革的经验设置一个任务型组织专司公共政策终结，为政策终结提供领导及监督功能，旨在解决政策终结输出不足并链接与政策制定的互动，毕竟，政策过程功能性活动之间的界限是模糊不清的。

从程序上看，法规的清理历史体现出我国公共政策终结集中运动式特征。由于公共政策终结程序缺乏明确的法律依据，多以上级决定为准，缺乏必要的社会调查、政策评估及政策监督等保障性环节。事实上，尽管《规章制定程序条例》对行政法规和规章的清理做出规定，但并不详尽，仅仅指出“根据制定程序进行清理”，至于清理的效果如何，如果没有及时清理又会怎样，多元治理主体在政策终结中的角色等重要问题并未提及。这与未来地方立法应该坚持观念的法治化、权限的明细化、程序的民主化及公开化、立法的专业化之发展趋势不符［15］。目前的公共政策终结多以上级规定、内部文件及行政首长命令等形式进行。由于政策终结缺乏明确的制度保障，各级政府有了随意选择的可能性。各级人民代表大会及政府在规定政策清理决定时，仅对最后期限做了要求，有关政策终结的程序、资源、奖惩及效果反馈等并未说明。加之，我国对公共政策公布方式的制约，公共政策终结决定的传播范围也受影响，因为对行政规章的正式公布，《立法法》并未做规定。《立法法》仅规定行政法规由总理签署国务院令后应及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。由于缺乏行政规章的公布途径，有时候政府以红头文件形式下发传达，但作为外部相对人的广大公众无法及时知悉其内容。以报纸公布也有缺陷，报纸覆盖率有限，“往往难以真正达到公布规章的目的”［3］214。公共政策公布程序的问题欲真正完善，关键在于政府部门的观念转变，站在保障公民知情权、促进更合理的政府、社会及公众关系的高度进行审视和思考。社会不可能像一个人那样自我更新、学习和改变。“社会变迁并不必然会，而且从来都不会自然而然地导致新的社会形态出现。人们应该进行革新、应该进行实验，一步一步地设计出新的制度安排、关系机制以及重大的规则机制，使人们能够在由他们过去的努力所创造的新的环境之中生活”［16］27。社会系统的诸种属性，从根本上说，取决于社会关系模式，这些模式在历史的进程中形成，个体可以使之改变，但却不能将其根除。我们应该积极利用出现的机遇，更新社会控制和权力关系。

四、社会治理创新中公共政策终结的整合面

公共政策是国家治理体系中最基本的元素以及相关性最强的方面，因为它是源自政府机构并能达到社会层面且改变权利人生活的公共行动［17］。国家与社会的分化及分立衍生出今天的社会治理体系。改革开放以来，从国家统治到国家管理，再到国家治理，是国家治理体系的一个跨越式发展。政府的垄断管理及控制逐步转向提倡多方合作协力，以达到国家、市场、社会及公民之间的相互包容的共治。在这种情况下，公共政策体系的价值目标、制度基础及工具选择无疑是需要重新整合的。以历史制度主义来看强调对政策问题的观察分析，不应只关注眼前的新闻现象，而应纵观整段历史发展由来，把握政策的继承性特点。“古往今来的遗产和制度将以各种各样的、相互冲突的方式塑造中国的未来”［16］前言5。今天的决策者必须明确，所有公共政策终结都只能在一个被过去政策塑造的环境下施展，过去的政策结构深刻影响当下的政策环境。由于历史情境的具体性、偶然性和变异性，使得理论分析应建立在社会政策变化因时而异这个认识基础上。社会已发生深刻变革，社会治理难以依赖旧有政策框架，需要创新公共政策及社会治理知识。

赫伯特·F.斯皮勒（Herbert F.Spirer）把政策终结中发生的问题分为情绪上的不安、丧失集体归属感和工作兴趣等。他主张通过确立新的目标、赋予归属感、频繁的开会、管理者巡视以及合理地利用所减裁人员等途径来加以解决，给损益者提供参与利益以解决损益者的情绪问题［18］。其实，在思考政策终结的衔接和过渡工作之前，更应该对政策终结平衡社会关系、创新社会治理的着力点及整合面进行明确。

（一）公共政策理念层面：拯救政府治理困境，终结单向线性思维

从政策科学的本质来看，政策终结就是政府当局对某一特殊功能、计划、政策或组织，经过审慎评估而加以结束或终止的过程，分为完全终结和部分终结［19］。完全终结是全面的、彻底的、一次性的终结方式，现实中的案例很少。部分终结则是稳健的、局部性的、渐进的终结方式。不论哪种方式的政策终结，公共政策的公共性弱化导致维护公共利益功能减退都是其主要原因。通过终结丧失公共利益目标的政策，努力和效用有望处于一种良好的平衡状态。阿伦特把“公共性”定义为最大可能地向绝大多数人敞开的世界。长期以来，在我国社会治理以及风险化解中，政府仍承担主要功能，其逻辑悖论在于当政府以社会稳定名义进行网格化管理时，恰恰消灭社会自我治理的萌芽。社会治理长期被政府垄断，对社会力量封闭，社会被作为管理和控制对象，导致社会问题不可治理性攀升。正是在这种单向思维作用下，我国政府在治理风险中的政策冲动首先就是给风险定性。各种应急管理政策，暗含着这样一种逻辑，即风险与不确定性是偶然发生的，只要政府提供必要的政策救济，社会风险是可以化解的。然而，复杂性与不确定性加剧的后工业社会，政府、社会、市场行为难以简单分离，市场危机可能引发社会危机乃至政治危机，因此，需要多元主体的复合治理。从现实来看，社会风险应看作社会力量生长过程政府与社会的紧张关系，是社会领域分化过程中政府的无限扩张趋向捆绑社会自主性的产物。要实现社会治理的创新，首先要从理念上摈弃传统的政府包揽一切社会风险的单向线性思维，避免将政府的政策触角延伸到所有社会领域。

（二）公共政策主体层面：拯救精英阶层困境，改善公共政策主体品质

古往今来，精英主导社会发展都是普遍现象。不容回避，在中国市场化改革中，产生某些权力精英和资本精英，他们掌握和控制着社会主要的财富、权力，并在主流社会享有较高声望［18］。精英阶层的形成是社会分层的正常结果，已经发展成为公共政策主体的骨干，在决定政策议题、评价政策效果、推动政策终结中发挥重要作用。转型期的精英阶层虽是少数社会强势力量，但组织起来成本小，获益极大，在公共政策过程中掌握极其有力的话语权。对整个社会来说，不是要不要精英阶层主导，而是精英阶层是否存在品质的退化，以及能否坚持很强的操守和责任意识，担当起有力的公共政策主体，以公共政策的终结与更新，促进社会治理效果的改善。

（三）公共政策程序层面：弥补程序正义欠缺，增进法治国家权威

法治国家是建立在市民社会基础上，以社会为本位，通过良法治理，既服务于社会，又保障社会自由和自主，合理配置权力和权利的国家类型，其核心是国家权力（包括立法权、行政权、司法权等）的配置均受法律调整和约束［20］。现实中却有诸多公共政策在立法宗旨、立法原则、文本条款方面与法律乃至宪法相悖，造成事实上的“政策违法”现象，冲击公共政策对特有社会问题的解释力和应对力。从法治国家的目标看，“政策违法”会加剧社会不公，导致政策失灵、公共利益受损、公共权威削弱。就社会治理的正义目标而言，公共政策的程序正义是防止政策违法与纠正政策违法的重要选项。公共政策的程序正义必须遵循人本化的价值预设与再平衡的功能预期，对政治权力的行使进行合理限制。公共政策程序的正义性在于它是一个开放结构，没有任何预设结果，经过程序决定后，结果具有平等的普遍的约束性，这正是程序的价值，不依赖于程序结果的正当性而内在于程序自身之中。这种内在正当性不仅有防止公共政策偏离公共性的功能，还体现在公权在决策过程对私权的尊重和对社会秩序的自觉合理建构。

不论是公共政策理念、公共政策主体，还是公共政策程序出现结构不良，无一例外地会冲击到社会治理创新。而当其有所改善时，制约公共政策终结的组织不力及程序薄弱将会大大改善，这是因为公共理性已经在政策过程生长并指导社会治理实践。对于所有国家而言，社会治理能力已经成为发展的关键因素。而这种治理能力在很大程度上是通过公共政策的导向、规范、控制功用来实现。因此，为了提升政府治理能力与绩效，必须提高公共政策质量。当然，公共政策系统中的优良政策并非专属于专家的建言，而是由利益相关方通过合理的程序共同协商达成共识后的决策。“一个群体的问题，可能是另一个群体的财富”［21］，社会的分层化、多元化和复杂化产生多种权利和利益，每种权利和利益都有其正当性，当权利和利益发生冲突后，政府需通过政治程序或司法程序与当事人进行协商。在现实中，协调利益各方需要诸多成本，因此，政策制定有时是利益相关人缺席状态下的政府决定，至于公共政策质量与价值如何被关心的并不多。公共政策终结旨在结束失效、过时、低效的公共政策，促进新的有效的政策出台以优化政策资源、提高政策绩效，成就一个高效和责任政府。因此，对于公共政策终结而言，分析的起点不能局限于“问题”，而应当看准潜在“收益”及可能的政策优化与制度创新。公共政策终结过程的优化要求作为客体的政策终结问题能够得到规则化确认，而不是由政治领袖的个人意志决定。在确认政策终结问题时，应建立在一套既定的规则基础上，这套规则理应反映多数社会公众的意愿和要求。总之，公共政策终结与中央政府、地方政府、利益集团及其国际组织有着千丝万缕的联系。因此，公共政策不仅关系政策自身的性质，还涉及政策选择的过程，对公共政策终结过程既要保持一定的谨慎，又能容忍一定的不确定性。

［1］保罗·皮尔逊.时间中的政治：历史、制度与社会分析［M］.黎汉基，黄佩璇，译.南京：江苏人民出版社，2014：序2.

［2］SKINNER Q.Political Philosophy：The View from Cambridge［J］.The Journal of Political Philosophy，2002，10（1）：1-29.

［3］刘莘.法治政府与行政决策、行政立法［M］.北京：北京大学出版社，2006.

［4］李林.立法修正案·法律修改和法律废止［EB/OL］.（2005-10-25）［2016-01-10］.http：//www.cass.net.cn/file/2005102550230.html.

［5］谢伏瞻.入世一年看沧桑［EB/OL］.|（2002-12-13）［2016-02-25］.www.people.com.cn./GB/jinji/222/P456/20021213/887414.html.

［6］杰弗里·维克斯.判断的艺术——政策制定的研究［M］.陈恢钦，等，译.北京：中国青年出版社，2004：193.

［7］芭芭拉·J.纳尔逊.公共政策与公共行政：综述［M］//罗伯特·古丁，汉斯-迪特尔·克林格曼.政治科学新手册.钟开斌，王洛忠，任丙强，等，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2006：808.

［8］阮庆文.关于立法后评估制度的几点思考［EB/OL］.（2008-07-08）［2016-01-20］.http：//www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/fj/200807/ 20080700015952.shtml.

［9］李侃如.治理中国：从革命到改革［M］.胡国成，赵梅，译.北京：中国社会科学出版社，2010：137.

［10］博·罗斯坦.政府质量：执政能力与腐败、社会信任和不平等［M］.蒋小虎，译.北京：新华出版社，2012：109.

［11］保罗·A.萨巴蒂尔.政策过程理论［M］.彭宗超，等，译.上海：上海三联书店，2006.

［12］陈振明.公共政策分析［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：340.

［13］罗德·黑格，马丁·哈罗普.比较政府与政治导论［M］.张小劲，译.北京：中国人民大学出版社，2007：448.

［14］张丽珍.我国政策终结的困境及其治理——基于组织创新的视角［J］.行政论坛，2012，（6）：50-53.

［15］上海市行政法制研究所.我国地方立法的流变与展望——以上海市地方性法规的分析为例［J］.政府法制研究，2005，（4）.

［16］米歇尔·克罗奇耶.法令不能改变社会［M］.张月，译.上海：格致出版社，上海人民出版社，2007.

［17］玛丽利亚·门东萨·莱昂，雷纳托·S.玛鲁夫.有效的公共政策和活跃的公民权——巴西建立粮食及营养安全公共体系的经验［M］.周志伟，译.北京：社会科学文献出版社，2013：26.

［18］曾博伟.制约精英溃败——中国精英阶层的困境和拯救［J］.记者观察，2015，（2）：20-22.

［19］王春福，陈震聃.西方公共政策学史稿［M］.北京：中国社会科学出版社，2014：213.

［20］杨炼.法治国家、法治政府与法治社会一体建设［J］.重庆社会科学，2014，（10）：48-54.

［21］罗伯特·K.默顿.社会研究与社会政策［M］.林聚任，等，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2001：59.

（责任编辑：朱永良）

X913.4

A

1005-460X（2016）05-0064-06

2016-04-21

教育部人文社会科学青年项目“社会治理创新中的公共政策终结问题研究”（15YJC630175）

张丽珍（1981—），女，陕西眉县人，副教授，从事政策科学与政府管理研究；何植民（1978—），男，湖南道县人，副教授，从事公共管理研究。