论政府自我革命的理论依据、变革路径与设计原则——基于依法行政的视角

◎贾海薇 （华南农业大学公共管理学院，广东广州510642）

◎周志忍 （北京大学政府管理学院，北京100871）

论政府自我革命的理论依据、变革路径与设计原则
——基于依法行政的视角

◎贾海薇 （华南农业大学公共管理学院，广东广州510642）

◎周志忍 （北京大学政府管理学院，北京100871）

组织生命周期理论揭示出政府在成长的每个关键阶段都要完成核心任务才能进一步发展，到成熟期之后，更要进行深度的自我革命以避免机能衰退；同时，政府的自我革命因政府的特别属性，必然是一个渐进的过程，组织重构是升华政府价值并同步进行制度变革的基本路径；而要推进政府自我革命必须以“依法行政”为总设计原则，从“职权安排、职能转变、组织机构、政策执行、公共信任、人员素质、组织形象”等七个具体方面完成从地方到中央的“微观→中观→宏观”等三个层面的系统性原则设计，才能应对目前面临的“自主危机＋效能危机”，建成权责法定、职能科学、机构精简、执法严明、公开公正、廉洁高效和守法诚信的法治政府。

组织生命周期；政府自我革命；组织重构；依法行政

一、政府自我革命的理论依据

在党的领导下，新中国建立自中央到地方的各级政府，成功地新中国成立建国初期的保卫领土、稳定社会、组织生产和恢复国力等艰巨任务，并随着我国社会发展的各项要求，逐步从新中国成立初期的各种短期特殊任务转向发展经济、政治、教育、文化、医疗和民生等长期战略任务，在国家治理中发挥巨大的效能，显示政府的存在意义与现实价值。

进入新世纪以来，由于国际国内的经济政治文化日益呈现出现代化、复杂化、多样化、瞬变化的特征，社会发展进入到个体独立、利益多元、偏好变化、社会分化的新时期，政府作为生存于这个新环境中的一类组织，必须积极适应环境，同时，政府还作为要治理这个新环境的一类组织，又必须主动勇担责任，所以，时代要求政府既要做社会发展的推动者，又要做自我发展的推动者，以变革的“主客一体”的方式进行成长——即“自我革命”。

政府“自我革命”是否必然发生呢？答案是“必然”。因为政府作为“组织”的一种具体类别，也遵循着与其他组织一样的组织生命周期规律（Organization Lifecycle），维农（Raymond Verno，1966）指出“自我变革是组织成长的内在要求与基本方式”［1］。格雷纳（Larry E.Greiner,1972）基于维农的研究，以企业为具体对象，提出一个“组织成长与发展的五阶段模型”［2］，认为一个组织的成长可分为“创业、集合（或译为‘聚合’）、正规化（或译为‘规范化’）、精细（或译为‘成熟’）、再发展（或稳定或衰退）”等五个阶段，与人的一生可区分为多个发展阶段、每个阶段要完成关键性的心理任务一样［3］，组织在每个阶段都会面临某个关键性的危机，要应对好关键性危机、完成好关键性任务，才能顺利发展，所以每个阶段的组织结构、领导方式、管理体制、员工心态都会不同，组织必须自觉地采用一定的自我变革策略，才能解决危机、达到成长，见图1。而卡兹（Jerome A.Katz）于2007年正式将这个理论发展为“组织生命周期理论”［4］，成为解读组织发展的重要理论工具。

图1 组织成长与发展的五阶段模型

借鉴图1中的“五阶段”模型，分析处于现代社会情境中的政府，可以发现政府的发展历程与企业是非常类似的：

在“创业阶段”，组织从“无”到“有”，组织是依靠组织缔造者的创造能力与大环境中的进步趋势等营养因素而“发生→发展→成长”，在该阶段后期，由组织内部管理者的角逐与领导核心能力的转型而引发的“领导危机”（还包括路线危机等）是组织要及时处理的第一阶段的关键性危机，中国共产党与我国政府的前期历程已经说明这个阶段的必然存在与科学应对的积极意义，“建立科学的人才选拔与领导力评估而保护组织的创造力与成长力”是帮助组织迈过这个震荡期的重要方法。

在“正规化阶段”，组织结构日益复杂，工作流程日益烦琐，组织依靠纵向分权与横向协调而发展成长，同时还必须注意避免发生“内卷化”——“机构不断通过复制以应付日益增长的任务，但效能却停滞甚至倒退”，但在现实情境中，企业与政府都难免陷入“内卷化陷阱”。以我国政府为例，由于我国是地大人众的大国，公共事务繁巨，目前政府的组织规模确实已经过于庞大，各级政府天天文山会海，但政府的纵向、横向机构之间仍然出现沟通不畅、信息失真、政令不行的情况，组织运行成本高昂但工作效率低下，政府因而被民众质疑为社会的扰动性因素而非建设性因素，这时政府就必须积极进行改革，此时“政府改革所要解决的问题不仅仅是政府管理的有效性问题，更要考虑政府改革自身的有效性问题”［5］，要求政府必须自主发起从内到外的自我革命，主动改善与市场、社会的互动，以合作共赢的路径来提高绩效、实现成长，才能破解这个阶段必须面临的“效能危机”——“文牍主义危机”，真正进入到组织的“精细阶段（成熟阶段）”。

以上三个阶段具体时间的长短因组织类型的不同而不同，企业可能每个阶段是3-5年，社会组织可能是10-12年，而政府这种庞大、严谨、机械的组织，每个阶段期的时间期就更长。总结目前国内学者关于政府的各种研究，可以发现我国政府正处于“集合阶段的中后期”与“正规化阶段的前中期”这两个阶段的过渡混合期，“中央与地方的权责利分配、民众参与公共决策、政府绩效评估、治理能力建设”等等问题被广泛研究，“重新解读政府使命、加强公务员凝聚力、提高政府治理效能、实施政社协同治理”等被视为重要的治理方案，民众、学界与政府本身都对促进政府的职能更加成熟、服务更加精细、组织更加有机、响应更加灵敏的变革给予极高的关注，自党的十八大以来，我国新一届政府展现了极强的决心，着手通过行政审批改革与三单（权力清单、责任清单和负面清单）建设等举措不断推动自我革命，此新一轮的政府改革就是应对“自主危机”与“效能危机”的关键行动，积极主动地根据国内的环境变化而采取有效的变革路径与科学的设计原则是决定此次自我革命成败的关键。

二、政府自我革命的变革路径

现代性的国家治理要求“政府—市场—社会”三元主体的共同合作，但这三个主体因为天性机制的不同而各有短长：市场机制的本性旨在发展生产、增加财富、追求效率，而非促进社会公平；而社会机制的本性旨在抒发个性、维护私利、追求自由，而非促进公共福利；国家，也就是政府，就责无旁贷地成为促进公共福利、维护社会公平、统筹全面发展的最重要力量，既要以产权保护促进市场繁荣，又要以法律约束促进民众合作，还要以权力自制防控组织内卷。

基于传统政治行政文化精神，我国政府自然而然地担负最重要的制度创新者、供给者与执行者，在市场、社会之间扮演最高等级的宏观调控者，见图2。

图2 “政府—市场—社会”三元主体协同治理示意图

但自新中国成立初期，我国采用的是计划经济模式、实行的是城乡分治格局，所以至今仍然存在过多的制约市场竞争、压抑城乡发展的旧制度设计，形成眼前的制度生态困境。要想推动市场、社会的深度变革与长期发展，就需要构建更善于识别环境、更善于创新、更善于服务、更善于治理的政府，要通过“调整行政职能、变革行政机构、更新行政方式、改善行政效能”等实现政府的自我革命，促进政府创制更好的法规与制度，更好地服务于市场与社会，才能形成政府、市场、社会的协同善治。

可是，必须认识到：政府自我革命是现实中的一个非常典型的“组织自成长”实验，面临典型的组织形态与职能结构的制度创新问题，人类社会发展的“时间顺序”规律导致任何社会改革与组织变革都具有一个局限性——就是不可能试验各种可供选择的制度创新方案，因为即使在一个非常有利于组织变革、职能创新的制度生态环境中，也无法将可供选择的组织变革的制度创新方案进行同时实验或者逐一实验；而且即使对某个方案进行局部实验，也无法对最终的社会真实选择过程进行完全的预先模拟，所以政府自我革命始终存在由于各种未知因素而形成的高风险。

如何降低风险呢？关键性的是采用科学的变革路径、坚持正确的设计原则。科学的变革路径来源于对制度变革的最基本的理性认知——政府自我革命，始终要发生在既有的制度生态之中，在现在的历史时间点，面对的就是现存制度框架约束下的职能结构与组织形态，只能通过诊断评估现有的制度设计，判别区分哪些是“因历史原因而存留下来”的制度，哪些是“经现实检验而具有效率”的制度，而后对阻碍发展的旧制度进行深度分析，对各种可能改善现存制度效率的创新方案进行想象，形成理论建议，再进行局部试点，并给予足够的制度生长期去进行以时间为变量的自然顺序观察，就能够找寻到“新的较好的制度方案”去替代“旧的较坏的制度方案”。

3.面膜当心荧光增白剂。由于皮肤具有屏障功能，很多号称有“保湿”作用的面膜，其实很难让水分进入皮肤深处;再加上不少面膜添加了荧光增白剂，有致癌风险。

再进一步的问题是“什么路径才是政府自我革命的科学路径？”，自改革开放以来，我国政府变革的已有实践证明“组织重构”路径是一个科学的路径。因为纵观中外历史，政府是诸多组织类别中最为稳定的一类，在制度的暂稳期内，其管理服务职能在一个较长的时间段内变化不大，组织架构因而也只会微调。而企业、社团等组织由于消费者、民众的需求偏好在短时间而发生变化的可能性较大，就对环境、资源、潮流、心态等的依赖性更强，必须保持相当的灵活性，才能适应市场与社会的要求而生存。所以，企业抵御组织生命周期中的衰退期而进行组织再造，与政府顺应社会治理发展的需求而进行组织重构存在很大的不同：企业组织再造的意图是基于价值增量将原有组织架构、运营模式推倒重来，重建企业流程［6］；而政府重构是基于现实状况、展望未来，对现有的职能、结构进行逐步的修改与完善［7］。所以，组织再造具有“全面彻底性+变革激进性”的特征，而组织重构则具有“局部扬弃性+改良渐进性”的特征，这两种理论的区别，见表1。

表1 组织重构理论与组织再造理论的重要概念区分①整理归纳自芮明杰、钱平凡合著的《再造流程》，浙江人民出版社，1997年版，第5-78页。

由于“国家—政府”的制度内容属于正式制度的最核心区域，制度变迁的连续性使得政府不可能像企业一样按照组织再造理论，将现有的制度全盘否定，而只能是按照国家发展的大趋势，对阻碍科学发展、长远发展与和谐发展的制度内容进行逐步的、渐次的修正，并总是从政府制度体系的最边缘进行边际性的修改，例如，目前被高度重视的城乡基层社会治理制度的创新、微观行政管理体制的创新等，中央鼓励各个地方进行基于本地行政资源、行政文化、行政诉求为基础的个性探索，各地的探索就是最现实的区域试点实验，因为在地方基层，市场、社会与政府才是真正的水乳交融的一体，让基层政府首先变革，中央则在国家层面不断创造变革环境与鼓励变革发生，以促进“国家—社会—市场”三元主体的合作在微观层面真实形成，再进而将各地试点实验的情况进行归纳总结，对不同的方案择优采纳，并逐步推进到中观行政管理体制层面，再到宏观层面，最终实现系统性的政府自我革命，就能使政府制度体系进入到一个新的暂稳态阶段。

三、政府自我革命的设计原则

基于上述分析，对于“政府自我革命”要基于生命周期理论进行深度的理解，关于“政府自我革命”要按照组织重构路径进行科学的演进，而“政府自我革命”的设计原则在十八大四中全会已经确立——“依法行政”，强调“行政组织法定化”就是要推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化。

李克强同志于2014年10月24日主持召开国务院党组会议，研究部署推进依法行政建设法治政府工作，提出各级政府落实依法治国就要“依法行政”，核心是“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，即我国政府的自我革命，要基于为市场与社会发展做好服务的思维，以“依法行政”为总原则，并从“职权安排、职能转变、组织机构、政策执行、公共信任、人员素质、组织形象”等七个方面具体推动从地方到中央的“微观→中观→宏观”等三个层面的系统性设计。

（一）依法明晰政府职权安排

几千年封建制度形成的“官权大于法权”的强权越权思想、“唯上不唯下”的官员晋升制度、“一人得道鸡犬升天”的层级跃进理念等遗毒，让“追逐权力”“控制权力”“弄权生财”等思想在社会中普遍存在，加之计划经济模式中政府管控过宽的行政惯性，综合形成当今我国政府的权力边界不清、对市场与社会干预过多的现状，行政机关内外越位和左右越位、上下越位、区域越位和程序越位等无权行政问题非常突出。依法明晰政府职权安排，就是要根据政府、市场、社会的自然分工，对政府现在拥有的行政权予以管理与限定，所以此次政府自我革命的重要目标就是在“决策—执行—监督—问责”的全流程进行依法重塑，将“出了界”“越了位”的权力坚决收回，与市场与社会精诚合作，真正做到“驯服行政权力”，让其“只为公、不为私”，做到“法无授权不得行、法有授权必须行、行政行为程序化、违法行政必追究”，最直接有效的办法就是本届政府推动的“建立权力清单、责任清单和负面清单”改革，厘清现有职权范围，划定政府与市场、社会互动的行为边界，推动市场依据经济规律、价格机制、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，推动社会通过福利增长、人权发展、完善自治实现物质现代化与精神丰富化。

（二）依法推进政府职能转变

党的十八届三中全会指出：推进政府职能改革的关键性任务是简政放权、放管结合，建立“权力清单”“责任清单”“负面清单”，就是要让各级政府的职能范围明晰、公开、可判。“权力清单”是指以清单方式进行列举政府的职能、权限，解决“管什么、怎么管”两个任务，各级政府与各个政府部门在履行职能、行使权力时都应当按照权力清单进行，面对社会新问题，应依法修改清单，而不是随意增加职能与机构；“责任清单”是指以清单方式列举政府的工作责任，解决“管好了应该什么样、管不好应该怎么办”两个任务，通过“完善行政决策机制而落实责任、检查执行绩效而问责追究”等制度，将政府权力装入责任笼子［8］；而“负面清单”（或“否定列表”），原本应用于国际贸易、金融管理等领域，被引入行政学后，成为政府与市场、社会的约定，即在约束“不可为”空间后，给出广阔的“可为”空间；三单组合，对政府的行为予以约束，对市场、社会予以支持，形成了新的政府职能变革理念，而建立三单的过程，也就是依据三单重建科学的政府职能的过程。截至2015年12月，全国各市县层级已基本梳理出本级政府的权力清单，大部分省级政府也完成权力清单目录，责任清单与负面清单的工作也在快速推进中。

（三）依法优化行政组织机构

企业人力资源管理中的一项重要任务是进行科学的岗位责任设计，以确保组织运转中所有的工作任务落实到人且组织不存在冗员，而我国各级政府之所以裁后复膨，主要是因为到目前仍然没有按照追求效率效益的精神进行科学的岗位设计。基于“三单”的建立，每级政府、每个政府部门的权责大小、工作标准与服务流程将逐步确立，通过建立岗位工作职务说明书，通过每个部门、每个岗位的“权责法定”，就能建立与公共事务工作量科学匹配的行政组织规模，再通过良好的授权，从中央到地方进一步深化行政审批事项改革，将每一项公共事务的权责下放到最适合的层级与部门，真正确立“法无授权不可为、法定职责必须为”的职权约束，这样就能够系统地完成政府组织的定岗定编，做到因工作事务而确定人员职数，做到“事在人在、事移人走、事消人去”，将组织架构的稳定性与变化性统一起来，确保政府具备最精干的人员队伍与最高效的工作绩效。

（四）依法提高政策执行质量

已有政府人员指出，“我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由政府机关执行的，改革任务也是借助行政执法方式推进实现的”［9］。所以，政府是否严格按照“三单”行事、是否按照法定职责工作，即“行政执法的质量”直接决定民众的切身利益损益、影响民众的身心幸福感受，必须通过自我变革而提高。一是要健全各级政府依法决策的机制，以“三单制定”工作推动各级政府在进行决策之时，真正做到“于法规确有据”“与下级多磋商”“让公民真参与”“科学化定决策”的四结合；二是要完善各级政府行政执法的体制，梳理各部门的执法权责范围与执行对象类别，继续通过大部制改革解决权责交叉、多头执法问题而推进综合执法，通过培训公务人员提高执行能力、改变执行心态，进而同时实现“科学决策+高效执行”与“人本关怀+福利递增”这两个看似具有冲突性的目标；三是将政府自我监督与市场、社会的外部监督真正结合起来，对行政执行的质量予以积极评估，改变政府及其工作人员单方面行动的自由度；四是将行政执行后的问责制度逐步建立健全，通过公共事务负责人与执行人“双问责”的方式，深化执行的责任感与亲民性。

（五）依法提升政府公共信任

“职权安排、职能转变、组织机构、政策执行”等四个领域的变革将极为有效地促进政府治理的分配公正、程序公正、互动公正与结果公正，但要被民众在内心里判定为“公正”，还需要公开所有必要的政府信息，包括各级政府的职能范围、组织架构、岗位责权、人员履历、干部资产等信息，以及各类行政事务形成决策的路径与流程、执行决策的方法与结果、服务管理的标准与费用等信息，同时还要加强医院、学校、公交、水电等公共企事业单位与慈善、救助、志愿、公益等社会非营利组织的业务信息与绩效质量评估公开，通过“大众事务主动公开、小众事务申请公开”等具体策略，以信息公开促进公民对政府“公正”的认知与判断，提升市场与社会对政府的信任度。信任既是政府与市场、社会理性互动的心理前提，也是政府威信与组织形象确立的基础，当前群体性事件频发的状况反映出民众对基层政府的信任降低，只有正确及时地发布信息、沟通互动，才能促进政社互信、重塑政府权威。

（六）依法提高政府人员素质

目前，存在两种对“政府工作人员”职业角色的错误认知：一是由于封建意识的影响，一些干部仍然存在“官贵民轻”的等级思想，像官老爷一样高高在上，不务实事，钻营升迁，政府机构也带有衙门习气，民众则不得不胆怯畏惧地处于“被统治”的下风。二是在中国共产党领导工农群众建立新中国、建设新中国的历程中所形成的“崇高干部”的超人思想，强调“毫不利己、专门利人”，不少民众以极高的职业要求与道德标准要求政府工作人员，一旦个别工作人员出现一些行为偏差，就以一种严格的“社会道德洁癖”心理来对待，形成对所有的政府工作人员的泛化厌恶，特别是当民众发现个别政府人员利用政府公职谋取私利之时，各种复杂的不健康心态就会被强烈激发，一些人就被吸引到道德无政府主义者的角色中去。其实将政府工作人员按照普通人来看待，通过正式、客观、科学的制度进行公务员选拔、考评、绩效管理与晋升培育等，基于“理性经济人”的假设，用良好的制度约束权力滥用、防止自利行为，用科学的职业标准进行道德教育与心态培养，并同时注重发挥党员干部的先进性作用，才能持久拥有高效廉洁的公务员队伍。

（七）依法改进政府组织形象

政府的组织形象虽然难以用语言简括概述，但却是民众心目中对于政府的最一般、最简朴的看法，其中美誉度是一个核心变量，“守法诚信”“亲民爱民”“热情服务”“响应及时”、“管理得当”等是政府美誉度的细分指标，就要求政府按照这些美誉度的细分指标逐一推动政府的行动变革，民众看重的是政府的真实行动，而不是口号叫得是否响亮。所以要在社会大众心中建立健康积极的组织形象，政府必须通过系统思考、团队学习来主动地经营公共关系，特别要从基层政府做起，因为大众对政府的形象认知往往是通过具体的人、具体的事件而形成的感性认识，再结合政府的信息公开，逐步形成理性判断，基层政府因为是真正嵌入市场与社会的政府组织，就要承担最主要、最核心的政府形象建设压力，每一个政府部门、每一位政府工作人员都要既有自我的管理，又要有上级的监督，还要有民众的直评，而从中央政府到地方中层政府都要为基层政府的运行创建良好的制度保障与行动环境，持之以恒，积极互动，即可改变目前部分民众对政府形象的误判，重新确立良好的组织形象。

综上所述，法治国家其实就是由“法治政府、法治市场、法治社会”组成的共同体，此次政府自我革命的关键就是坚守“为民服务”的工作宗旨，在“依法行政”总原则的指导下，通过“明晰职权安排、推进职能转变、优化组织设计、提高执行质量、提升公共信任、增强人员素质、改进政府形象”来增强政府活力，提高行政效率，建构法治政府，进而突破组织成长周期中的阶段性危机，以跃进到更高、更新的成长周期阶段之中，进一步引领法治市场、法治社会的发展，共建“法治+善治”国家。

［1］VERNON R.International Investment and International Trade in the Product Cycle［J］.Quarterly Journal of Economics，1966，80（2）:190-207.

［2］GREINER L E.Evolution and Revolution as Organizations Grow［J］.Harvard Business Review，1972，50（4）:37-46.

［3］ERIKSON E H.Identity：Youth and Crisis［M］.New York:W.W.Norton&Company，1994：35-44.

［4］KATZ J A.Entrepreneurial Small Business［M］.New York: McGraw-Hill/Irwin，2007：638-641.

［5］李科利.政府活力：我国政府改革的价值追求［J］.行政论坛，2006，（3）：25-28.

［6］迈克尔·哈默，詹姆斯·钱皮.企业再造：企业革命的宣言［M］.王珊珊，胡毓源，徐荻洲，译.上海：上海译文出版社，2007：156-210.

［7］芮明杰，钱平凡.再造流程［M］.杭州：浙江人民出版社，1997：5-78.

［8］郝铁川.强化外部监督倒逼机制是依法行政必由之路［J］.学术界，2015，（10）：5-24.

［9］江泽林.强化法治意识坚持依法行政［N］.陕西日报，2014-12-25（002）.

（责任编辑：朱永良）

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A

1005-460X（2016）05-0043-05

2016-05-25

国家自然科学基金面上项目“城乡统筹发展进程中的基层治理重构与社会管理创新研究——基于广东省探索实验的分析”（71273094）；广州市哲学社会科学一般项目“广州城乡统筹深度发展中的基层治理结构变迁”（14Y12）

贾海薇（1972—），女，陕西西安人，教授，北京大学政府管理学院访问学者，从事地方治理与政府改革研究；周志忍（1954—），男，山西万荣人，教授，博士研究生导师，从事比较行政学、公共政策、绩效管理研究。