公共服务合同外包的运作模式及其比较：基于三个典型案例的经验研究

◎王雁红 （宁波大学法学院，浙江宁波315211）

公共服务合同外包的运作模式及其比较：基于三个典型案例的经验研究

◎王雁红 （宁波大学法学院，浙江宁波315211）

受政府改革与政府职能转变的推动与影响，20世纪90年代中后期公共服务合同外包在中国逐渐兴起且日益繁荣。审视国内公共服务合同外包改革实践，竞争模式、谈判模式和体制内外包模式是其中较为典型的三种模式。为此，文章借助案例研究法与比较研究法，在分别对三个合同外包改革案例的改革目标、运行过程、运作特征与效果等问题展开具体分析的基础上，进而对三种模式展开分析与比较，从而更深入地解读公共服务合同外包的不同运作模式及其实际运作情况。

公共管理；服务型政府；公共服务合同外包；竞争模式；谈判模式；体制内外包模式

党的十八届三中全会明确提出要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。由此可见，合同外包已经并将继续成为中国各地方政府青睐的管理工具，因而有必要对实践活动中政府实施合同外包的实际运作情况进行考察，了解政府推行合同外包改革的动因、运作模式、运行过程等内容，以便更好地理解与认识合同外包这一管理工具在中国的实际运作情况。

一、文献梳理与研究框架

审视现有的研究文献，学者在从理论层面阐述合同外包的理论依据、公共价值等问题的同时，也在大量从日益兴盛的公共服务合同外包实践层面来解释或区分合同外包的实际运作情况，其中，代表性观点有三种：一是依据外包对象的不同而将合同外包区分为营利组织提供和非营利组织提供［1］；二是依据政府与承包商间关系、购买程序的竞争性来将合同外包划分为独立关系竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式与依赖关系非竞争性购买模式［2］；三是依据合同外包中的项目来源、资金拨付方式、合同双方间关系等特征而将合同外包区分为项目申请模式、直接补贴模式、特许经营模式和合同承包模式等［3］。从现有的研究文献来看，国内学者更多地以某一或某几个案例为研究对象，分析某一种合同外包模式推行的历史背景、改革措施、取得的效果、存在问题与改进对策等内容①国内学者以宁夏、深圳、上海、宁波、广州等地方政府在公共安全、养老、环卫等服务领域内实施的公共服务合同外包实践为研究对象，分析各地方政府实施改革的背景、改革的措施、取得的效果、存在的问题与改进的对策等内容，主要侧重于对单一案例的解释性研究，未能从理论层面厘清与阐述合同外包运作中的普遍性规律或特征，如李东林与杨海洪（2009）、王清与琚泽钦（2010）、郑卫东（2011）、王卫（2010）、龙宁丽（2010）、句华（2010）、黄丽华（2011）、温俊萍（2010）、陈奇星（2012）等。，主要侧重于对单一案例的解释性研究，未能从理论层面厘清与阐述合同外包运作中的普遍性规律或特征，研究显得过于宏观与宽泛，甚少从过程视角来分析合同外包的实际运行过程，且对于不同合同外包模式的比较研究相对欠缺，特别是对于不同模式的运作过程、运行特征等问题的研究更显薄弱与不足。

为了增进对合同外包实际运作的全面认识与理解，本文在明确公共服务合同外包的运作模式与外包过程的基础上，选择以外包过程为切入点，运用案例分析方法与比较研究方法来解读三种模式的运作过程、运行特征与效果等内容。其中，本研究所采用的三个案例均是国内知名的典型案例，一方面，具有大量的翔实资料，包括新闻报道、调研材料、学术论文、政府文件和会议记录等，而这些资料能全面、客观地描述政府推行合同外包的背景、动因、运作过程等信息；另一方面，三个案例分别代表国内主要的三种合同外包运作模式，后续的改革仍然沿袭这三种运作模式，只是在推行改革的区域范围、公共服务领域方面呈扩张趋势。文中将透过三个案例来深层次地分析与比较三种运作模式的实际运作情况，以为中国各地方政府正确认识与运用合同外包这一管理工具提供借鉴。

二、公共服务合同外包的运作模式与运作过程

本文从中国的政府主导战略与权威政体特征出发，选择主流的分类标准，即竞争程度与主体间关系二维标准来区分合同外包模式，并将其区分为四种：独立关系竞争性招标的竞争模式、独立关系非竞争性招标的谈判模式、依赖关系竞争性招标的政府间竞争模式与依赖关系非竞争性招标的体制内外包模式①韩俊魁的“体制内吸模式”概念是相对于体制外的非正式按需购买而言，强调政府通过在体制内设立社会组织来承接服务。在本文中，为了体现承包商与政府在资金、人员、组织管理等方面的依赖关系，采用“体制内外包模式”的这一提法，而这一提法一方面体现政府计划将公共服务项目交给外部的承包商来生产，另一方面，由于合同双方之间的依附关系而导致承包商的经营管理行为受到政府的诸多限制，出现在政府管理体制内运行的实际后果。，见图1。在这四种模式中，由于中国政府是在倡导民生财政、建设服务型政府的背景下借助合同治理方式向市场与社会放权、培育社会力量与激发市场活力，因而政府间竞争模式在中国目前缺乏生存空间，在实践中甚少出现这一模式，而更多地涌现出的是竞争模式、谈判模式与体制内外包模式。为此，本文主要阐述与分析这三种模式［4］。

图1 公共服务合同外包的运作模式

在这三种模式中，竞争模式被看作合同外包的理想模式。在竞争模式中，一方面，政府依靠促进或维持竞争，保持竞标过程公开、透明来挑选出优秀的供应商；另一方面，政府依靠所设计的最优的激励合同来使供应商尽最大努力地为政府工作，并利用“用手投票”机制罢免不合格的供应商。“优秀的供应商+最优的激励合同”似乎是最理想的做法。对此，施莱莘格、多沃德和普利斯指出：“合同制的最大潜在优势取决于促进私人机构间竞争的能力。”［5］除了市场竞争机制之外，在竞争模式中，合同在调解与约束政府与供应商之间的互动关系中起着核心作用［6］。政府运用正式合同以及竞争机制引导供应商的生产经营行为，实现彼此之间的协商，引导合作中的各项承诺得以实现［7］。在一定程度上，竞争模式的主要特征就是公共服务市场、公开竞标与私法契约。

在实践中，由于供应商数量少、服务不易衡量、不确定性等原因，政府无法采用理想的竞争模式，而不得不与少数或者唯一的供应商进行协商谈判，并从中选择出比较优秀的供应商来作为公共服务生产者。在这一情况下，谈判模式成为一种重要的替代性模式。在谈判模式中，“尽管政府官员会优先考虑某些条件，但是政府官员不会对目标服务作出十分详细的规定，通常供应商在一定程度上能自由地设计适合自身的服务计划，然后政府部门从供应商的计划书中挑出满意的计划书，最终就合同具体细节的调整双方进行协商”［8］。相较于选择谁的问题，政府机构更加关注合同双方间的协商与谈判，关注维持合同双方间的良好合作关系。费布尔和哈瑞指出：“采取一个好的规范化的谈判模式就是在双方之间营造理想关系，并努力达成一个友好的协议。”［9］在一定程度上，不同于竞争模式所倡导的明确、完整的正式合同（formalcontract），谈判模式关注合同的灵活性，允许合同双方进行更多的协商谈判和共同计划来“填补最初协议中的缺陷与不足”［10］，强调合同双方间的日常接触、合作和信任因素。

体制内外包模式是当前中国政府在供应商数量少、害怕失去控制与强调公共目标优先性的背景下所采取的另一种替代性方式。体制内外包模式主要是指政府与专门成立的或现存的依附性社会团体或民办非企业单位（简称“民非”）签订准私法契约，从而获得所预期的公共服务的模式。学者敬嘉指出：“由于难于找到适当的合作伙伴、害怕失去控制和公共目标的优先性，政府经常靠近那些与政府建立联系或者具有顺从政府传统的合作伙伴……这一类型的公共服务合同外包通常包围在行政关系或非正式关系中，而这些关系有时几乎不受合同的制约。”［11］相较于竞争模式与谈判模式，体制内外包模式的主要特征是非竞争性选择、合同双方间依赖关系、准私法契约与行政控制。在体制内外包模式中，政府通常作为资金提供者与规则制定者享有优势地位，供应商主要是作为政府的代理人与执行者，在规则框架内承揽政府赋予的公共服务任务，自主性空间相对较小，讨价还价能力较弱。

对于合同外包过程，学者通常从管理学视角来归纳或概括合同外包阶段或工作步骤。例如，布朗和普托斯开认为，研究合同外包的专家一般将外包过程分为三个阶段：可行性评估、执行合同、监督与评估承包者绩效［12］。库珀则从横向模式层面将合同过程分为整合、运作与分离等三个主要部分,而合同的运作就是指合同关系的管理，包括合同谈判、合同起草与联盟的管理［13］105-136。事实上，合同外包不仅仅是指政府与供应商之间订立契约与管理契约，更重要的是合同外包过程也是一个政策选择的过程，受政治因素的干扰与影响，尤其是对处于转型期的中国而言，合同外包不仅是购买公共服务的方式，还是政府用以转变职能与创新社会管理的政治手段，负有政治使命或理由。为此，考虑到合同外包的政治性与政府影响力，可以参照公共政策过程理论而将合同外包过程区分为议程设立、合同订立、合同执行和合同评估等四个阶段［14］，在不同阶段，政府的主要工作或关注问题会发生变化，见图2。

图2 公共服务合同外包的实施过程

三、公共服务合同外包实践：对三个案例的分析

案例1：江西省村级扶贫规划试点项目①案例资料来源：《非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目备忘录》、《非政府组织和政府合作进行村级扶贫规划的试点文件——快速评价报告》、《非政府组织和政府合作进行村级扶贫规划试点项目NGO招标指南》（2005年11月）、《非政府组织和政府合作进行村级扶贫规划试点项目第二次NGO招标指南》（2006年11月）、《关于中国非政府组织与政府合作进行扶贫工作政策研究报告》、《政府扶贫资源首次向NGO开放：NGO与政府合作实施村级扶贫规划试点项目（技援4580）》。

为了贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》中有关“要积极创造条件，引导非政府组织参加和执行政府扶贫开发项目”的精神，经国务院扶贫办、国家财政部、亚洲开发银行（以下简称“亚行”）、江西省扶贫办和中国扶贫基金会共同协商，决定在江西省开展“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目”。首先，亚行和国务院扶贫办聘请专家来负责设计中国非政府组织与政府合作从事扶贫活动的综合框架，该框架内容包括已达成共识的示范模式、运作机制及所需的制度和政策改革的具体建议；其次，指定由亚行公开竞标选择的一家国际咨询公司IDSS（International Development Support Services Pty Ltd，简称IDSS）与中国扶贫基金会共同设计针对非政府组织的能力建设框架，根据能力建设框架由IDSS负责为项目区的政府部门提供能力建设培训，并为中国扶贫基金会提供对应的培训者培训；最后，中国扶贫基金会作为本技术援助项目试点部分的具体实施机构，主要负责实施江西省村级扶贫项目的运作，整个项目的运作情况，见表1。

表1 江西省村级扶贫服务项目的运作情况

案例2：深圳市西乡街道城管服务外包改革②案例资料来源：王浦劬、［美］莱斯特·M.萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社2010年版，第148-169页。郑新强：《走向基层社会管理的善治之道——西乡街道“花园街区”建设实践的启示》，王浦劬：《政府公共服务外包创新研究——以深圳市宝安区西乡改革为例》，唐娟：《城市街道公共服务社会化：一项个案研究》，三篇文章均刊载于《深圳市西乡街道城市社会管理制度创新学术研讨会论文集》（2009年10月10日—11日），第2—7页，第8—21页，第22—48页。

为了解决街道城管人员和投入的严重不足问题，2007年西乡街道政府在获得上级政府的首肯下尝试推行合同外包改革，吸引企业参与公共服务项目来解决这一问题。西乡街道政府从可能性和供给效率的角度、从可经营性或可细分性服务项目角度出发，最终确定合同外包的13项公共服务项目。随后，西乡街道政府与参与投标的5家承包商进行协商谈判，并确定最终的中标者鑫梓润物业公司，合同双方签订一年的城市管理委托合同，即《花园街区综合管理服务试验合同》，整个项目的运作过程，见表2。合同期满之后，2008年西乡街道实施外包的公共服务项目基本上没有根本性的变化，不过其公共服务项目的内容更加详细、明确。在外包区域方面，西乡街道政府将整个区域划分成五个片区，公开招标，鑫梓润物业公司再次中标。

表2 西乡街道城管服务外包改革的实施框架

表3 宁波市海曙区政府购买居家养老服务改革的实施框架

案例3：海曙区养老服务改革①案例资料来源：朱志莹：《海曙“两走”居家养老模式成全国示范》，载《宁波晚报》，2005年11月4日；海曙区星光敬老协会：《社会经济效益分析报告》，载《星光动态》，2006年第27期；宁波市海曙区星光敬老协会：《居家养老服务社会化探索》，2005年10月；海曙区民政局：《81890为独居、困难老人开通紧急救助热线》，http://www.hsmz.gov.cn/homepage/zhxx_view.php?id= 1129183293&category=19:2005-3；宁波市海曙区民政局：《实践人本理论全面提升社区建设水平》，http://www.hsmz.gov.cn/homepage/zhxx_view.php?id=1104887979&category=25：2005；海政办〔2004〕29号文件：《关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见》；吴玉霞：《政府购买居家养老服务的政策研究——以宁波市海曙区为例》，载《中共浙江省委党校学报》，2007年第2期。

面对人口老龄化的压力，宁波市海曙区政府多年来将大量的养老资金用于修建养老院等养老机构，导致政府面临的财政压力越来越大。为了缓解政府财政压力与增加养老服务供给，海曙区政府倡导成立公益性社会组织——星光敬老协会。2004年，海曙区选取17个社区开始社会化居家养老的全新探索。2004年5月，海曙区政府出台《关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见》，提出“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路，要求建立新型的社会化居家养老服务体系。2005年3月，海曙区在全区65个社区全面推广居家养老服务模式，海曙区政府每年通过政府财政预算花150万元向公益性社会组织——海曙星光敬老协会购买居家养老服务（其中30万元用于协会日常运作），由各社区的养老服务员包括下岗、失业、困难人员为海曙区内高龄、独居、困难的600名老人提供服务，整个项目的运作情况，见表3。

在上述的三个案例中，政府试图通过引入私人企业或非营利组织等外部力量参与公共服务提供活动，实现培育社会力量、改善服务质量与提高服务效率等目标。然而，在实践中各地方政府采取竞争、谈判与体制内外包等三种不同的运作模式，在运作过程中采取不同的合同管理措施，彰显各自不同的运行特征与效果。为了深入理解三种模式的实际运作，特选择从管理情境、合同管理过程与合同外包效果等方面来展开深入分析。

（一）实施合同外包的管理情境

管理情境是指政府推行合同外包改革的基本条件或环境因素，涉及的核心问题是外包什么、外包给谁、在什么样的市场状况下推行外包。这些问题将揭示出政府实施合同外包时所面临的基本条件，而这些条件将影响与制约政府后续的合同订立、执行与评价活动。

1.外包项目：复杂的社会服务项目。在三个案例中，政府实施合同外包的公共服务项目都是软的社会服务项目。在案例1中，扶贫服务涉及收集与确认村民需求、撰写扶贫服务规划、实施扶贫服务规划等诸多任务，是一项具有社会公益性、复杂性的“软”服务。在案例2中，城管服务涉及内容繁多而复杂，既包括市政道路养护、园林绿化修剪、清理卫生死角等容易衡量的硬服务，也包括协助执法大队综合执法、协助街道开展市政市容专项整治工作等不容易衡量、带有管制性的软服务。在案例3中，政府购买的是面向社区的老龄、困难与独居老人的居家养老服务。显然，上述的公共服务项目都具有可描述性程度偏低、可衡量程度偏低与社会公益性强的特征，甚至案例2中的一些城管服务项目还带有管制性或行政强制性特征。为此，西乡街道政府采取对行政执法过程进行分割的做法，让供应商来行使告知、提醒、劝导的责任（管理环节），城管执法人员负责行政处罚（处罚环节）。

2.外包对象：非营利组织或私人企业。由于私人企业与非营利组织在组织目标、组织结构、管理制度、责任机制和运作过程等方面的差异，二者在承接公共服务生产职能方面各具优劣。从三个案例来看，政府会将外包对象特征与改革目标进行功能匹配，以确定合适的供应商类型。在案例1、案例3中，在引入外部力量参与公共服务供给活动、创新社会管理方式、改善服务质量的目标支配下，政府选择了具有非营利性、无剩余索取权、伦理道德的承诺与志愿力量特征的非营利组织（体制内或体制外的非营利组织）作为供应商，如案例1中的NGO、案例3中的星光敬老协会。然而，在案例2中，政府的主要目标是在政府财政投入既定的情况下大幅度增加人员投入（即节省成本），因而政府选择了具有营利动机、剩余索取权与独立经营权性质的私人物业管理公司作为供应商。

3.公共服务市场：识别竞争状态。库珀明确指出：“竞争是一种（当然不是唯一一种）使得合同外包可以花更少的钱得到更多的回报的力量。”［13］83将合同放出去竞标可以允许市场通过自我更正的行为筛选出最优的供应商。然而，由于供应者数量、资产专用性与规模经济效应等因素的影响，不同的公共服务市场可能存在不同的缺陷，而凯特尔将市场缺陷（或称供给方的缺陷）区分为三类，即“一个市场是否为政府想购买的物品和服务而存在，卖方之间为了政府业务而展开竞争的水平，以及外部因素的性质或副效应”［15］。从案例1、案例2来看，公共服务市场都存在明显缺陷。在案例1中，扶贫服务长期以来由政府垄断提供，并不存在一个现成的竞争性市场。在这一背景下，尽管政府采用放宽供应商的准入门槛、开展扶贫服务能力培训等做法来形成或建立一个扶贫服务市场，但是仍然由亚行和国务院扶贫办聘请专家负责界定与设计有关扶贫服务的信息、确定服务价格与设定服务质量标准，而非由市场来提供服务信息与定价。然而，在案例2中，现行的物业管理服务市场上尽管存在大量的潜在物业管理公司，城管服务似乎存在一个竞争性公共服务市场，但是城管服务毕竟不同于物业服务，二者在服务内容上存在相似之处，但是在服务行为的强制性、服务行为的公共价值要求等方面存在明显差异。在一定意义上，物业管理公司的企业化行为将可能严重损害公平、公开、忠诚等公共价值。另外，在案例3中，政府仅仅将社区下岗、失业与困难人员等服务力量与老龄、困难和独居老人等服务需求相结合，创造一个针对救助对象的特殊养老服务平台，政府显然并非形成或创建一个公共服务市场。

（二）合同外包过程中的管理行为

合同订立、合同执行和合同评估是合同外包过程中的三个重要阶段。为了解三种模式的具体运行情况，特选择三个阶段中的选择承包商、合同双方关系、服务监测与绩效评价等三个重要环节作为观察点，分析三种模式在不同观察点上的实际情况，以深度了解三种模式的运作活动。

1.选择承包商方式：竞争或非竞争。从三个案例来看，公共服务市场中潜在供应商数量是影响政府采取竞争或非竞争方式的直接原因，而政治因素常常也会影响政府选择承包商的决策。在案例1中，政府采取将供应商的选择范围扩大到国际范围内的NGO的做法来构建一个竞争性的扶贫服务市场，并采用竞争方式挑选出优秀的NGO作为供应商。在案例2中，尽管存在由多个物业管理公司所构成的公共服务市场，但是政府基于政策实验的考虑而放弃竞争方式，反而采取与多家潜在供应商谈判的方式来挑选出熟悉的、具有良好社会声誉的供应商。在案例3中，在不存在公共服务市场的情况下，政府基于公共目标优先、害怕失去控制等政治考虑而放弃主动去培育或创建一个公共服务市场的做法，而是选择依赖体制内的社会组织（即星光敬老协会）来承接政府转移的公共服务生产职能，即采用体制内外包模式。

2.合同双方关系：合作伙伴或依附关系。从三个案例来看，政府与供应商不仅仅是基于契约而构建的买家与卖家的交易关系或者合作伙伴关系。在转型期的中国，非营利组织间的“身份差异”会导致政府与供应商之间形成依附关系。从案例1、案例2来看，供应商的独立身份促成政府与供应商之间的合作伙伴关系，而保留的政府供给系统的影响力直接影响合同双方地位，显现出政府控制的伙伴关系和平等协作的伙伴关系两种形态。在案例2中，作为供应商的物业管理公司与作为委托人的政府之间是独立的、基于契约而形成的平等合作伙伴关系。为了成功推行改革，政府积极关注与供应商建立良好的合作关系，共同解决合同执行过程中可能出现的各种问题。例如，西乡街道政府积极协助承包商注册成立非营利组织性质的人生驿站来对困难人员实施救助。在案例1中，委托人与代理人之间似乎是基于契约而形成的平等合作伙伴关系，即政府规定服务标准，供应商享有完全的生产控制权。然而，在实践中由于未改变既有的政府扶贫结构系统，NGO的扶贫规划设计与执行仍然受到国家各级扶贫部门与相关政府部门的介入与干扰，事实上呈现出政府控制供应商的生产权的情况，即政府掌握项目控制权的合作伙伴关系。在案例3中，作为供应商的星光敬老协会与政府之间是内生依附关系［16］，即作为供应商的星光敬老协会由政府倡导成立，在资金、人事、机构设置与办公设施等方面依赖政府与社区（或称半行政化社区），合同双方之间构建一种依附与被依附关系。

3.服务监测与绩效评价：多元评价与内部评价。在实践中，政府常常采用多种形式来监测供应商绩效，包括投诉状况的监测、承包者工作记录的审阅、定期的实地考察、不定期的巡视、接到客户投诉后的观察和民间测验等［17］。从三个案例来看，合同双方间关系、改革目标是影响政府服务监测与绩效评价的方式与内容的主要因素。在案例3中，在政府与供应商存在内生依附关系的条件下，政府采用行政手段控制资金在体制内运转，依赖体制内供应商的自我评价，相对忽略外部力量对供应商行为的评价，如星光敬老协会承担服务人员培训、服务人员行为监测与评价的多重角色，政府主要依赖星光敬老协会的自我汇报来获知服务信息。在案例1中，在政府与供应商存在独立关系的情况下，受创新社会管理、引入外部力量与改善服务质量的改革目标的影响，政府注重对供应商服务行为进行多元主体、多方位的监测与评价，如政府利用NGO自我汇报、村项目管理委员、村民、第三方监测机构（IDSS）等多元主体来评价NGO。评价以过程评价为主，并结合结果取向的服务满意度评价。不过，在案例2中尽管合同双方间存在独立关系，但由于受节省成本的改革目标的支配，服务监测与绩效评价的重点是投入、服务产出，相对忽略供应商服务质量，如政府采用外勤考评小组的24小时服务监督、市民街区管理委员会评价来监测供应商服务绩效，评价内容强调人员与设施投入、巡逻频率、环境改变程度，相对忽略供应商服务质量。

（三）合同外包的效果

理论界关于合同外包效果的考察涉及削减政府规模与转变政府职能、节省成本与提供服务效率、改善服务质量与增强服务提供的灵活性等诸多方面，而节省成本、改善服务质量、培育社会力量通常被看作中国各地方政府推行合同外包改革的主要理由或依据，因而选择节省成本、提高服务质量与培育社会力量等三个主要理由作为关注焦点来考察合同外包效果。

1.节省成本。节省成本通常被看作支持合同外包的重要理由，而在案例1、案例3中政府的主要目标是吸收NGO或社会组织参与公共服务提供活动，因而在实际运作中，政府甚少关注政府购买成本节省问题。在案例1中，政府提供扶贫资金、亚行提供工作经费，整个项目运作强调扶贫计划切合村民需求，未考虑政府购买所产生的协调成本、竞标成本等交易成本问题，更未开展直接生产成本与外部购买成本的比较。在案例3中，政府关注利用社区下岗、失业与困难人员等服务力量来满足特定群体的养老服务需求，强调增加养老服务供给量、开展社会救济、促进社会公平，并未对体制内生产方式与外部购买方式进行成本分析与比较。但在案例2中，节省成本却成为政府改革的主要目标，政府以改革之前的总成本为基准来测算每平方米的政府直接生产成本与合同外包价格，在每平方米运营成本不变的前提下，每平方米市政管养面积的人员投入比改革之前增加近四倍，从而产生试点区域的市容环境卫生明显改善的积极效果。这一做法在短期内似乎能极大地节省成本，但是由于市场定价机制失效与政府补贴缺位，长此以往必然诱发供应商产生“质量代价”行为，即采取聘用低素质的工作人员、削减工作人员报酬等做法来节省运营成本与增加企业收益。

2.改善服务质量。服务质量改善是一个复杂的概念，涉及供应商服务行为自身的“质量”（即人员素质、服务态度与服务方式）、公众对服务行为的认知与评价、服务行为所产生的结果（如环境整洁情况）。从三个案例来看，通常在不存在成本节省的条件下，政府更注重对服务质量进行全面、客观评价，如案例1所展示的，政府关注的服务质量涉及供应商服务行为规范性（如是否符合扶贫服务操作手册）、村民的参与度、村民满意度评价（如扶贫活动与村民需求的符合度）等因素。据调查显示，在NGO参与实施的试点村，村民对扶贫规划的参与度（56%）明显高于政府独自负责的对照村（20%），试点村的贫困瞄准率明显高于对照村［18］。然而，在存在成本约束的条件下，政府关注服务产出与服务结果等可量化指标而相对忽略公众满意度评价，例如，在案例2中，政府所强调的服务质量改善是指增加人员投入所带来的服务产出增加、社会生活环境的改善，在一定程度上弱化供应商服务行为本身的质量问题，包括服务方式、服务态度、服务人员素质等方面。在案例3中，政府强调的则是养老服务从无到有、数量增加问题，而未关注服务质量问题。

3.培育与发展社会力量。随着国际治理体系现代化的提出，社会组织作为多元主体之一，其越来越多地参与到社会治理之中［19］。从三个案例来看，培育社会力量、创新社会管理方式已经成为政府推行合同外包改革的政治理由与推动力量。在案例1中，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》所明确规定的“要积极创造条件，引导非政府组织参加和执行政府扶贫开发项目”政策精神是触发合同外包改革的政治动力。在实践中，NGO参与扶贫服务活动不仅使其收获经验与服务技能，也彰显政府机构关注与重视非政府组织参与公共服务活动的政治示范作用。在案例3中，尽管供应商与政府之间存在依附关系、组织资源仍然在体制内循环，但在一定程度上，政府打破那个“与广大范围的众多社会势力没有关系的孤独的政府机构”［20］的做法，以契约方式将养老服务生产职能向外部转移给非营利组织，在一定程度上培育与扶持体制内非营利组织的成长。在案例2中，政府主要目标是利用私人企业的人员成本、管理技能与专业技术等优势来解决城管改革引发的投入不足问题，而创新社会管理方式与发挥市场力量作用的政策精神同样为其提供一个契机或推动力量。

四、对公共服务合同外包运作模式的比较与思考

从上述三个案例的分析与比较中可以发现，政府在实施合同外包的公共服务项目时，将改革目标与供应商类型进行功能匹配，选择不同类型的供应商，并依据公共服务市场竞争程度与政府改革目标分别选择竞争、谈判和体制内外包等三种运作模式。在实际运作过程中，供应商的类型与“身份差异”、保留的政府供给系统的影响力导致政府与供应商在合同执行过程中呈现出内生依附关系、平等协作的伙伴关系和政府控制的伙伴关系等三种不同的合作关系类型。在服务监测与绩效评价活动中，合同双方间关系、改革目标影响政府服务监测与绩效评价的方式与内容，决定政府对合同外包效果的主要评价标准是成本、服务质量或是培育社会力量。从合同外包效果来看，培育社会力量与创新社会管理方式成为各地方政府推行合同外包的普遍理由与重要评价标准，而节省成本、改善服务质量也常常成为一些政府在财政压力下推行外包改革的动力与衡量成效的主要标准。

在实际运作中，三种模式也彰显各自不同的运行特点。竞争模式强调政府维持与促进公共服务市场竞争来选择优秀的NGO作为供应商，并利用双方所签订的详尽合同来促使NGO最大努力地为政府工作。然而，公共服务市场的缺陷、公共服务不易衡量特征与公共价值导致政府不得不模仿等级治理中的责任机制，对供应商的日常活动进行监管，如制定扶贫服务操作手册、引导村民参与扶贫服务规划的设计、执行与评价活动。从一定程度上，尽管政府在竞争模式中强调市场竞争、绩效合同、结果责任制，但是并不意味着政府就一包了之，赋予供应商完全的经营自主权，在存在市场缺陷的社会服务领域内，政府常常需要监督供应商日常行为，甚至需要将公共价值强加给作为供应商的非营利组织或私人企业。不同于竞争模式，在案例2中采取谈判模式的政府机构仅仅与熟悉的、具有良好社会声誉的少数供应商进行接触与谈判而达成一致同意，并努力维持合同双方间的良好合作关系。政府在合同执行中既是服务监测者（例如，政府成立两个外勤考评小组专门负责监管供应商），也是协作者，与供应商就服务类型与服务标准、服务内容、处理偶然性问题等进行协商与谈判，以达成一致同意。谈判模式关注合同的灵活性，允许合同双方进行更多的协商谈判和共同计划来处理未来可能出现的各种问题。正如勃伯和泽吉所言，任务的复杂性和承包商缺乏经验要求政府在正式合同之外注重合同双方间的合作与信任。［21］罗姆泽克和约翰斯通发现，详细的约束条款、法律授权与信任共存于一些独特的社会服务合同中，如看护服务和医疗保健服务。［22］在案例3中，政府与作为供应商的星光敬老协会是依赖关系、政府采用非竞争的行政指令方式选择供应商、政府在合同双方关系中占据主导地位、契约关系呈现出形式化现象。在合同执行活动中，供应商主要是作为政府的执行机构，缺乏议价能力。从一定程度上，由于供应商从政府体制内获得合法性与经济资源来维持其生存，供应商更多地展示的是其服务于国家以及管理社会的职能［23］，组织资源仍然在体制内循环，只不过是政府变直接管理变间接控制，赋予供应商“非营利组织身份”，因而体制内外包模式是一种最不彻底的合同外包方式。然而，对于处于“强国家、弱社会”格局［24］的中国而言，政府只有理性地接受社会管理是一个多元管理的过程，才能明晰自身在多元管理中的角色定位，才能摆脱国家与社会对抗的观念［25］。政府可以借助体制内外包模式在短期内实现转变政府职能、回应公众需求、培育非营利组织等积极效果，而长此以往可能产生危害供应商独立性、损害市场结构与竞争，甚至呈现非营利组织行政化问题。

另外，从三个案例的运作过程来看，合同外包所构建的不仅仅是合同双方间的契约关系，而且造就了一个由政府、供应商、服务对象、监管机构等组成的复杂的管理网络，且这一管理网络呈现出混合责任制、公众参与与公共价值扩散特点。

（一）混合责任制

从公共/私人、国家/市场的概念区分来看，公共部门与私人企业有着各自的责任机制，其中，公共领域的责任机制与公民权概念相联系，由政治责任、官僚责任、合法责任与管理责任①贝文、莫尔根等研究责任问题的学者认为，在传统的责任体系下，政府工作人员在各种责任制度下以自身的行为对公民负责任。这些责任制度使政府工作人员对部长和国会负责任（即政治责任）、对官僚机构中的上级领导负责任（即官僚责任）、对行政法庭负责任（即合法责任），以及对外部的审计官和监察员负责任（即管理责任）。构成，政府工作人员在严格的控制体系下行动，强调对政府投入与行为程序进行严格监督，而私人领域的责任与市场效率和回应消费者偏好相联系，由股东责任、消费者责任构成，私人部门管理者在一个“松紧结合”的控制体系下行动，即严格控制产出，对获得产出的过程实行宽松管理。当私人企业参与公共服务提供活动时，出现一种新的混合责任制，即在公共领域中私人企业不但以合同约定的结果对政府负责任，而且由于资金来源于公共资金，私人企业还需要对公民负责任。为此，在实践中私人企业不得不将对效率、顾客满意原则与公开透明、正当程序等公共原则相结合，政府在严格控制产出的同时，也需要对其投入与工作过程进行审查与监督［26］。如案例1、案例2所展示的，对于在公共领域中活动的供应商，政府除了在合同条款中界定与描述绩效结果，还介入供应商的服务生产过程，对供应商的资金投入与工作过程进行监督，包括成立专职监督机构、定期开展财务审计和制定操作手册等。

（二）公众参与

在管理网络中，除了政府、供应商是重要的行动者，公众也越来越作为重要力量而出现。公众不仅以顾客的身份（即服务对象或服务受益者）参与服务满意度评价，还在一些情况下以委托人的身份直接参与公共服务生产活动，享有知情权、参与权和监督权，如案例2、案例3所展示，政府让服务对象或服务受益者评价供应商服务行为，以获得供应商服务行为信息与监督供应商，而在案例1中，政府除了让村民评价NGO服务行为，还直接引入村民参与扶贫规划方案的设计、执行，这一做法彰显了村民的“委托人”身份。

（三）公共价值扩散

在合同外包制度安排下，当权力与自由裁量权分配给遵循效率与顾客满意度标准的供应商时，公共责任被削减，出现“责任赤字”（accountability deficits）［26］现象。在实践中，为了减少“责任赤字”现象的发生，政府将公正、正当程序、公开透明、诚实等公共价值扩展到供应商的身上，期望在公共领域内活动的供应商能遵循公共价值标准，更好地维护与实现公共利益。例如，在案例1中，政府采取制定扶贫服务操作手册、NGO向村民公开扶贫项目运作信息等做法来确保供应商服务信息公开透明、服务行为遵循正当程序。

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（责任编辑：于健慧）

D035-3

A

1005-460X（2016）05-0052-08

2016-08-25

国家社会科学基金后期资助项目“公共服务合同外包的实践运作与风险控制研究”（15FGL016）；浙江省哲学社会科学重点研究基地项目“构建政府与社会组织的良性互动关系：基于典型案例的实证研究”（15JDDF01YB）；宁波市软科学项目“公共服务合同外包的绩效及其影响因素分析：以宁波为例”（2015A10062）

王雁红（1978—），女，湖南衡阳人，讲师，博士，从事公共服务管理与政府改革研究。