我国存款保险制度若干问题初探——以我国存款保险制度的存款人权益保护为视角

曹　阳

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088；广西现代法学研究院，南宁 530022)



我国存款保险制度若干问题初探
——以我国存款保险制度的存款人权益保护为视角

曹阳

(中国政法大学 民商经济法学院，北京 100088；广西现代法学研究院，南宁 530022)

存款人权益保护是基于金融市场风化的法律应对，也是存款保险制度的核心制度。存款保险制度隐性存款保险向显性存款保险转变，既是金融风险治理法治化，也是存款人利益权利化的过程。在存款保险制度构建中，应当坚持存款人权益保护的理念，在规则设计上也应予以贯彻和体现。我国现行存款保险制度虽然注重存款人权益保护的探索，尤其是中小存款人的权益，但与国外立法存款人权益保护尚存差距，需要围绕存款人权益保护展开构建。立法的考量上，需要坚持存款人权益本位，引进特别处置制度，并通过行政解释路径完善存款保险基金机构等制度缺陷，从而更好地促进金融稳定和发展。

存款保险；现行制度；存款人；权益；保护

在现代金融背景下，存款保险制度是化解金融风险的镇压器，也是保护存款人权益的重要制度，成为国家金融市场的“压舱石”。由于受计划经济的影响，对金融行业实施强势监管，国家承担“家父”的角色，我国长期实行零费率的、全额偿付的隐性存款保险制度，即由政府或央行作为银行背后实际的买单人，银行信用以国家信用为基础，对于增强银行的信用之作用不言而喻。但是，我国近30年来发生过多次银行等金融机构倒闭的案例，海南发展银行就是最典型者。随着我国金融体制改革的深入，金融机构间的竞争渐趋激烈，金融体系中潜在的风险正逐渐暴露出来，先后发生了多起金融机构被撤销，或金融机构的信用危机与挤兑等，政府承担危机成本。据统计，自1998—2014年，全国有300多家金融机构关闭破产，兑付自然人的债务超过1 700亿元。在应对银行风险中，政府城市商业银行将不良资产用信托打包，与优质资产置换，进而洗掉坏账，隐患很大。其在政府、央行出面担保的背后，是所有纳税人与人民币使用者替银行承担损失，造成银行经营收益与风险负担脱节，最终损害了存款人的合法权益。

在现代银行业中，存款人是市场信用的基础，也是存款保险制度构建中规制的关键。纵观国际金融风险应对，注重存款人权益保护的显性银行存款保险制度成为国家社会应对金融风险的主流，“截至2013年底，在其所覆盖的189个国家中，有112个国家建立了显性存款保险制度，占比高达59%”[1]。目前，我国有4.3亿户家庭的主要资产是存款，居民储蓄率居世界之首，截至2014年末，各项存款余额高达116万亿元。现实社会中，存款人的存款“失踪”案件屡见不鲜，通过司法路径寻求权益保护成为无奈之举。但是，由于司法救济的时间、风险等成本比较大，显然不是保护储户合法权益的理想路径。因而寻找安全、便捷、高效的存款法律保护机制尤其必要。2015年5月1日施行的《存款保险条例》对存款人来说，应是其权益保护的“及时雨”。

鉴于存款人权益保护的法律价值和意义，我国学者也对存款保险制度中的存款人利益保护问题进行了探讨。从理论研究现状看,徐艳认为，我国现行银行法律制度均存在有关存款人利益保护的直接规定，但忽视存款的特殊性以及在社会中的特殊地位，金融机构在发生债务履行危机或破产、关闭时难以发挥积保护存款人利益，而且缺乏对金融机构各种金融创新强有力的监管约束，使其经营风险不断增加、累积、隐瞒，对存款人利益保护不利[2]；王衡等认为，金融危机后，世界各国金融监管机构已逐渐认识到存款者保护制度的重要性，在一定程度上将发挥抑制系统性风险的有益作用[3]，王佳美认为，建立存款保险制度是妥善保护公民财产权利的必然要求，也是银行法律制度应有之义[4]；张守川等认为，建立存款保险制度，有利于更好地保护存款人权益，维护金融市场和公众对我国银行体系的信心[5]。可见，目前学者对存款保险制度理论研究多是从整体制度视角研究或介绍国外的相关制度及评述，缺乏对制度中具体问题的深入研讨，难免出现研究的泛化。对于存款人权益保护问题，尤其缺乏专题性的研究，笔者认为尚需对存款保险制度进行深入研究。

一、关于存款保险制度以存款人权益保护为中心的问题

(一)存款保险法律关系客体的中心为存款人利益的保护

在金融法律关系中，存款人与银行之间基于存款的法律事实形成了债权债务法律关系，这形成了存款人要求银行还本和付息的请求权基础。存款人的请求权除了债权债务法律关系外，还需要银行的正常履约能力，包括资金、负债、经营正常、给付等。在银行出现撤销、破产、给付不能、资不抵债等法律风险时，存款人的请求权显然受到限制，甚至出现行使不能的困境。在这种情况下，存款人会担心银行资不抵债，进而在恐慌心理驱使下挤兑，会导致银行经营加速恶化[6]。在银行出现破产时，存款人的存款只是取得债权，而非具有物权性质的取回权，在具体破产财产分配上，存款人的债权虽然有优先清偿效力，但如学者所言，优先权“仅是在破产财产中的优先，存款人的债权清偿劣后于享有担保物权担保的债权”[7]。而在存款保险法律关系中，行为指向的对象显然是存款人承担的金融风险，主要是存款人要求银行还本和付息的请求权。这种请求权在银行自身无力满足存款人的请求权的情况下，国家需要积极干预，对存款人进行倾斜性的法律保护。通过涉及社会化风险分担机制减少银行承担还本付息的风险，也减少存款人的风险，其核心是保护存款人的权益。

(二)存款保险制度的立法目标以存款人权益保护为首位

从理论上看，存款保险法律制度是基于金融市场的良性发展而构建的。在立法目标当中，存款保险立法考虑的目标主要有保护存款人权益、避免银行经营风险、维护金融市场秩序等。但是，由于在金融市场中，存款者既是银行资金的主要提供者和存款的消费者，也是金融市场的基础。因而在防控金融风险中，首要考虑的问题是存款人的权益保护。在法律构建中，建立存款者保护制度存在合理性依据，存款者保护的直接依据是保护消费者[8]。在市场竞争中，由于金融信息不对称，存款人难以准确做出理性的经济行为，会在金融风险中处于相对弱势地位，在此情况下需要政府积极干预，通过法律制度进行保护。现代社会追求以分配正义为核心，存款保险制度为存款人提供了倾斜性法律保护。可以说，基于经济、社会和法律的考虑，立法将首要目标定位于存款人的权益保护是存款保险法律制度设计的重要环节，是经济社会现实的理性考量，也是存款保险制度的逻辑必然。

(三)存款保险制度以存款人利益保护为核心

在理论上不少人认为存款保险制度构建的理论基础主要包括公共产品理论、银行挤兑理论、银行危机传染性理论。笔者认为，构建存款保险制度的理论基础是存款人利益中心主义。

首先，存款保险制度以存款保险为核心，是以保险的形式对银行业的风险加以防范、分散和控制，主要是保护公众的利益和金融市场的稳定，因而其不同于以保护私人利益为核心的商业保险。从本质属性上看，存款保险制度是以国家的信誉为基础的公共服务，也是维护存款人权益的公共对策，归根到底是以保证责任作为核心的。这具体表现为：一是存款保险不是通过意思自治设立，不能由私人或私法组织实施，而只能由政府提供或通过政府支持而存在；二是存款保险不是为了具体的个人私法权益，主要是为了保护抽象意义上的小额存款人的利益，而且是以非盈利为目的；三是存款保险机构承保的是银行破产风险，这种风险的发生不确定，无规律性，承担的责任需要强势的组织，而政府才是合适的主体。

其次，存款保险制度自身的特点是围绕存款人的权益保护而展开。一是存款保险具有强制性、明显的政府保证性以及非竞争性，是通过政府干预的路径保护存款人的权益，以制度的权威限制意思自治，目的是保护弱势的存款人利益；二是存款保险基于社会整体利益的背景，从维护众多的存款人的利益考量，通过公益性的基金管理模式进行保护，因而具有非营利性目的，主要是一种事后补救性监管措施。三是存款保险的保险标的是特定的吸储金融机构的存款，其保险范围系破产险，均具有特殊性，主要是保障存款人向银行要求还本付息的财产，通过财产给付应对存款人的金融风险。

最后，存款保险制度的主要功能是通过保险赔付的方式保护存款人权益。从具体构建上看，一是树立存款人对银行的信心，减少挤兑行为，以避免与化解金融业危机，从根本上维护存款人的权益，从而减少系统性风险发生。二是存款保险制度覆盖大部分弱势的存款人，通过强制性保险赔付的预期而稳定大多数存款人对银行的信心，减少恐慌性的行为，从而较好地稳定银行经营。三是存款保险制度通过处理与救助，建立正式的法律解决机制，塑造理性的银行和理性的存款人，减少非法律理性的风险发生。虽然它仍存在着一定不足，主要体现为会诱发道德风险，诱使存款人忽视金融机构的经营状况和风险并导致监管机关过分依赖存款保险制度而放松其监管职责，可能成为风险的催化剂。

二、关于存款保险制度围绕存款人权益保护而展开构建的问题

(一)显性存款保险制度将存款人的利益权益化

在理论上看，隐性存款保险制度注重国家信用的发挥，将存款人的权利属性淡化，不利于存款人的权益保护。一是隐性存款保险制度加剧了存款人的逆向选择与金融机构的道德风险，使银行与存款人产生了一种不合理的安全感，同时造成我国银行业不良贷款增量居高不下，损害了存款人权益保护的基础。二是隐性存款保险制度缺乏明确的法律依据，对问题银行的处置太过随意，存在选择性、临时性、模糊性与任意性，加大了银行破产与金融危机管控的处置成本。三是隐性存款保险制度不符合市场经济规律，对存款人利益保护的动力不大，从根本上难以确立公众对金融体系的信心。

显性存款保险制度注重银行信用和保险制度的有机结合，通过权利制约权利的路径将存款人利益权益化，为存款人权益保护提供法律支撑。其基本内涵“是通过法律的形式设立专门的存款保险机构，规定吸收存款的金融机构强制或自愿按照存款的一定比例向存款保险机构缴纳保险费，在不能按期清偿存款时对存款人进行赔付的制度”[9]。显性存款保险制度的优越性是很明显的。一是对金融机构经营现状与存款人心理预期提供保障，维护金融安全与社会稳定，避免大规模震荡，如挤兑发生与危机扩散等，降低个别金融机构倒闭的社会成本。存款保险基金的建立，为存款人利益法律保护提供财产基础，进而保障存款人向银行还本付息的请求权。二是改变存款人利益保护的政策规制路径，将存款人的利益权利化，并强化银行的法律义务和监管机关的法定职责，进行银行监管的法治化。三是保护存款人尤其是小额存款人利益的需要，其法定性与可预见性可提升市场与公众的信心。四是国家干预的工具，赋予存款保险稳定性、强制性与规范性，并为经济波动与金融机构的内在不稳定性的防范与规制提供制度保障。可以说，显性存款保险制度的强制性和透明性为存款人的利益保护提供合理的预期，也成为构建金融风险防控的法律机制。

(二)我国存款保险制度立法探索侧重存款人权益保护

我国存款保险制度围绕保护存款人权益而展开立法探索。1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》为适应社会主义市场经济和商业银行改革的需要，提出存款保险制度目标，主要是设立存款保险基金，保障社会公众利益。这当中的社会公众利益基本是指存款人的权益。1997年全国金融工作会议后，央行开始进行存款保险制度的立法探索，考虑通过保护存款利益而稳定金融市场。2006年，央行在《中国金融稳定报告》中针对金融风险问题，依然以存款保险制度作为应对的主要工具。2013年3月，国务院第一次全体会议明确要求“加快建立存款保险制度”，10月，央行通过《中国金融稳定报告》指出存款保险制度的必要性和可行性，尤其指出存款人利益保护的法律规制问题。2015年3月31日，《存款保险条例》经国务院审议通过，第1条开宗明义规定“依法保护存款人的合法权益”，将其作为立法的首要目标。在存款人利益与银行业经营存在风险共担，存款保险制度也会考虑银行业的利益，因为“实现银行业等金融机构市场的稳定和安全是存款保险制度在保护存款人利益的直接目的之外更深层次的制度追求”[10]。

(三)我国存款保险法律制度突出存款人权益保护的特色

学者通过对《存款保险条例》研读分析，认为其主要是突出存款人利益保护。其中，有学者将其概括为四个方面：限额赔偿，最高50万元；强制投保，覆盖全部存款机构；差别费率，降低存款机构道德风险；覆盖面广，50万赔付额度可以覆盖99.63%存款人的全部存款。在笔者看来，《存款保险条例》及其制度的特点有几方面：一是限定仅对每家金融机构的每位客户的一个账户进行保险，予以存款人风险的保险路径保护；二是采取属地主义对本外币存款同时提供保险，扩大存款人的主权国保护，体现国家保护的理念；三是我国采取中间方案，即先成立存款保险基金，参与金融监管协调机制框架，并采取了国际通行的风险最小化的保险模式，以法律制度将存款人的风险减至最低程度；四是保险费率低，其充分运用市场机制，保障市场活力，扩大存款人权益保护面。

三、关于我国存款保险制度对存款人权益保护不足的问题

从法律角度看，我国现行存款保险制度对存款人的权益保护还是存在不足，尚有改进之处。

(一)存款保险基金规定不足

从理论上看，存款保险基金是保障存款人利益保护的财产责任基础，也是存款保险制度的核心。在法律制度的构建上，应保障保险基金来源稳定、监管严格、使用安全、增值保值等内容。《存款保险条例》第6条明确规定了存款保险基金的构成，具体包括保费、清算分配财产、存款保险基金运行收益、其他合法收入。这规定了事前筹资的方式，但是对于事后筹资与应急资金安排，《存款保险条例》似未作出规定。《存款保险条例》对资本金的来源未作出明确规定，造成在实际操作中如何征缴、是否处罚、是否强制缴纳等未作规定。第21条投保机构不按时足额缴纳保险费规定过于疲软，只是规定责令改正和记录保费调整，但是缺乏罚款和强制处理等刚性手段，可能会为缴费的“老赖”提供可乘之机。

(二)监管合作机制不利保护存款人权益

对银行业监管的认识偏差在存款保险制度中也有所体现，如学者认为央行“在履行监管职能时，有时不得不对被监管者提供支持，甚至将被监管机构的利益置于公共利益之上”[11]。《存款保险条例》在多个条款中对保险人的职责做出了全面的规定：如第7条第1款规定了存款保险基金管理机构应履行的基本职责；第13条第1款规定了该机构行使核查职能的情形；第14条规定了该机构的信息共享机制；第15条规定了该机构的风险警示职能，等等。由此可见，我国存款保险制度大体上采用了国际通行的“风险最小化”的职能模式，这符合存款保险机构职能的发展趋势。但令人遗憾的是，《存款保险条例》并未对存款保险机构与央行、银监会职责的划分及三者的监管合作等重要内容加以明确规定，留下了立法空白，这或许是各部门权力博弈的结果。在权力博弈和权利保护中，应优先考虑权利保护，才能通过存款保险制度塑造金融市场信心，化解金融风险。

(三)投保人范围不利于保护存款人利益

在我国《存款保险条例》制定过程中，关于投保人争议的焦点主要集中在我国四大国有商业银行、我国银行在境外的分支机构、农村信用社以及非银行金融机构、外资银行与外国银行分支机构是否在投保范围内。现行存款保险制度中，我国的商业银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构应当参加存款保险；除另有安排外，投保人在中国大陆境外设立的分支机构、外国银行在中国大陆境内设立的分支机构目前不属于明文规定的适格投保主体，因而不能投保我国的存款保险。对于非银行金融机构，因目前法无明文规定，则应当被排除在投保人范围之外。由此可见，我国采用的是比利时等国的立法例，而非通行的属地主义原则，将外国银行在中国大陆境内设立的分支机构与附属机构排除在投保机构范围之外。这实际上会减少了金融保险面，也不利于整个金融市场风险的控制和化解。

(四)保险费率设计不利于存款人权益保护

保费设计不够合理，不利于保险基金的征缴，进而影响存款保险给付。《存款保险条例》对保险费率的规定主要体现在第9条与第10条第1款规定，存款保险费率由基准费率与风险差别费率两部分组成，故我国实行的是浮动费率制，又称为双费率制，而未采用简单差别费率制。费率标准将由存款保险基金管理机构综合参考诸多指标，如资本充足率、流动性、资产质量以及机构的经营能力与管理水平等经营管理状况与风险状况，避免增加过多成本，从而进一步降低金融机构成本。但《存款保险条例》仍未明确市场所关注的具体保险费率，目前仍无法详细测算其对银行的影响。

四、关于我国现行存款保险制度完善的问题

从制度逻辑上看，保护存款人权益是存款保险制度的首要目标，需要立法者在制度的构建中予以贯彻和体现，并且所制定的具体规则要具有操作性。笔者认为现行《存款保险条例》可以从以下几个方面完善，切实保护存款人合法权益。

(一)确立存款人权益保护中心的理念

从各国立法实践和经验看，将存款人权益保护列入中心地位，而不是考虑监管机构的权力配置和银行利益的保护。存款保险制度的主体本身就是存款风险的化解，因而监管机构的权力配置和银行利益限制及其义务的设置，都应让位于存款人利益保护，应将监管机构设置和权力配置服务于存款人的利益。而且银行机构的缴费义务、责任等不应流于形式，应是为存款人利益保护考量而设置。

(二)建立特别处置制度

特别处置制度是英国于2009 年处置 Dunfermline 房屋互助协会危机中运用而创新的制度，目前成为英国存款保护制度的重要组成部分。在银行法修改中，英国在2009年、2010年分别对《银行法》和《金融服务法》进行修改的过程中，将房屋互助协会危机特别处置经验导入法律制度中，使之成为应对存款风险的新工具。从制度理念看，英国的特别处置制度是基于预防重于补救的法律理念，侧重于在银行破产前即采取处置措施，力求通过事前介入而及早保护储户存款。特别处置措施的对象是银行、房屋互助协会或信用联盟，而其支付应视为金融服务补偿计划为金融风险化解的既要成本。这种制度对于及早化解银行的风险和保护存款人利益作用重大，值得借鉴。

(三)通过行政解释路径补充和完善制度漏洞

通过行政解释修补《存款保险条例》漏洞。一是明确存款保险基金管理机构独立于央行、银监会而存在，从而更好地发挥其职能，保证其独立地位。二是对于存款保险基金的事后筹资与应急资金安排应加以明确规定。应对存款保险机构与央行、银监会职责的划分及三者的监管合作等重要内容加以明确规定，以免出现监管疏漏、推诿或掣肘等情形，以完善金融安全网。四是我国应采用国际通行的属地主义原则，将外国银行在中国大陆境内设立的分支机构与附属机构纳入存款保险的范围，避免出现监管真空地带，以与国际接轨，同时可将某些吸收存款的非银行金融机构(如信托投资公司等)适时纳入存款保险的范围。五是应明确具体保险费率，包括基准费率与风险差别费率以及计费基数，以弥补立法空白。基准费率不宜过高，应以国际平均存款保险费率标准即0.05%为参照，注意及时调整保险费率，以实现市场对资源的有效配置。六是可根据多项指标，如人均GDP等适时调整保险最高限额，减小过度保险带来的弊端，实现有效保护小存款人、防止系统性挤兑与减少道德风险发生间的平衡。

五、结语

存款保险制度对存款人权益保护程度是存款保险制度设计合理的关键，引起各国金融改革与创新的重视，英国应对2008年金融危机重要路径之一就是强化存款人权益保护。侧重存款人权益保护是推进金融监管法制化与深化金融体制改革成功的客观需要，也是推动利率市场化改革、营造公平竞争的金融市场环境的必然选择。可以说，顺应新常态下的经济形势，构筑有中国特色的金融安全网，注重保护存款人利益保护应是理性的路径。

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〔责任编辑：冯胜利〕

2015-06-19

曹阳(1987-)，男，河北平泉人，硕士研究生，广西现代法学研究院副院长，从事经济法学研究。

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