食品安全政府监管主体探究

邓　萍

(中山大学 法学院，广州 510275)



食品安全政府监管主体探究

邓萍

(中山大学 法学院，广州 510275)

我国食品安全监管主体经历了七次机构改革，其变迁的背后呈现经济、政治和焦点事件的动因。对我国现阶段横向主体设置的“三定方案”的法律性进行考察，发现特定行政体制下各监管部门对以法定责任为基础的“专有性”资源的依赖，形成了部门间的分工，在专业性分工具有政策相似性时，将阻碍部门间的合作，造成专有性的冲突。从纵向主体的层级设置、事权划分的行政性及责任划分与监管资源的错位等方面进行分析，讨论地方政府在食品安全责任的集中与分权中的角色与作用，及该模式面临的地方保护主义的挑战。无论在食品安全监管体制变迁下如何设立食品安全监管主体，其核心的路径是构建政府监管主体职权的法律授权、共同监管目标下的协作、事权划分的科学性和有效的食品安全考核评价体系。

食品安全；政府监管；责任主体

一、政府监管主体之变迁

我国食品安全政府监管主体历经了七次机构改革，从最初的附属在行业主管部门下的卫生防疫，逐渐过渡到卫生和行业主管部门并重的卫生监督，再到分环节的多部门分段监管，直至目前的食品药品监督部门、农业部门和卫生行政部门相对统一的监管。为明晰我国食品安全政府监管主体，有必要梳理食品安全监督责任主体变迁的脉络，并分析其变迁的动因。

(一)变迁的脉络

1.主管部门管控为主，卫生部门监督管理为辅。新中国成立初期，食品安全事件主要发生在消费环节，食品安全在某种意义上等同于食品卫生[1]65，受苏联卫生防疫体制的影响，卫生部门成为食品卫生管理部门。20世纪50年代，食品工商业不是一个单独的产业，而是渗透到轻工业、粮食部、农业部、化学工业部等多个部门，每个部门都有自己的食品生产经营部门，并成立了保证自身产品合格的食品卫生检验和管理机构，这一时期主要按照食品企业的主管关系划分食品安全管理权限，形成了以主管部门为主，卫生部门为辅，食品卫生管理附属于企业管理和行政管理的卫生监管责任体系，食品卫生管理的职责未从主管部门和卫生部门的其他职责中分离，缺乏独立性。

2.卫生部门主导，主管部门并重。改革开放以后，卫生部在原有食品卫生试行条例的基础上，修订颁布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》，但因食品卫生监督主体乏力，执法职责不明确，条例没有发挥应有的作用，这一段时期的食品卫生和食品中毒事故数量呈上升趋势。1982年11月通过的《中华人民共和国食品卫生法(试行)》，规定了“各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作”，“卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监管检验所为食品卫生监管机构”，明确了卫生行政部门食品卫生监管的法律主体地位，但因政企合一的体制并没有真正瓦解，卫生部门食品卫生监管的主导权形同虚设，卫生部门和卫生防疫机构都具有食品卫生执法权，造成了执法中诸多的不协调。[2]

3.多部门分段监管。多部门的分段监管主要贯穿市场经济体制建立初期到十八大召开前夕。1992年10月，十四大提出了“建立社会主义市场经济体制”的目标，特别强调“转变政府职能的根本途径是政企分开”。2003年，国务院通过机构改革把原有的国家药品监督管理局变为国家食品药品监督管理局，并赋予其食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故的职能。2004年9月国务院颁布了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，采取分段监管为主，品种监管为辅的方式，首次明确了一个监管环节一个部门监管的责任主体原则，正式确立了“农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门组织对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故”，卫生部门单一部门主导的食品卫生监管体制开始向多部门分段监管转变。2009年，《食品安全法》进行调整，基本保持了这一体制框架，同时将食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故的职能从食品药品监督管理局转移至卫生部，并增设国家食品安全委员会，基本形成了食品安全委员会综合协调、多部门分段监管和地方政府负总责的监管责任的主体架构。

4.食品药品监督管理机构相对统一监管。我国从食品卫生监管走向食品安全监管，这种监管理念和监管体制的转变，对预防和控制食源性疾病，保障人民群众身体健康发挥了重要作用。但由于食品安全包含食品的种植养殖、生产加工、流通销售和餐饮消费等诸多环节，在分段监管体制下，监管链条涉及农业、质监、工商、卫生、食品药品监管等多个监管部门。这些部门在食品安全监管的职能方面存在边界交叉或模糊不清的问题，导致食品安全监管的多头执法或执法空白，分段监管的弊端广为诟病。加之食品行业生产力水平低，规模化、集约化程度不高，造成食品安全重大隐患。2013年3月，根据《国务院机构改革和职能转变方案》组建了食品药品监督管理局，整合了原质量监督检验检疫总局和国家工商行政管理总局在生产加工和流通环节的食品安全监管权，并加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。利于打破部门界限，整合相关监管权，对性质相同的监管事项整合，形成相对统一的监管。[3]117

(二)变迁动因分析

食品安全监管主体变动频繁，梳理其变迁的历程，其变迁动因可见一斑：

1.经济推动是内在驱动力。新中国成立初期到改革开放前的三十年计划经济时代，公私合营，政企合一是食品生产经营行业的唯一形式，体制上高度依附政府部门，且财务、人事、物资、价格、生产、供应、销售等具体方面的行为高度受制于主管部门[1]66，企业不具备独立的商业诉求，改革开放后的三十年，经济体制改革为各行各业释放了巨大的活力，食品相关的产业部门迅速发展，不同所有制形式之间的企业分别有了独立的经济利益诉求，食品安全风险随着市场竞争也逐步显现出来。随着市场经济体制逐步深入，食品行业所有制形式的多元化、经营形式的复杂化，产业链条的延长，食品新技术新工艺的广泛运用，推动着食品监管从卫生监管走向安全监管。

2.政策体制改革是外在推动力。从以上食品安全监管主体变迁中，可以看出食品安全监管系统变革的脉络，显示出了我国政治政策力量对食品安全监管系统变革的直接推动力。1993年全国八届人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》撤销了众多食品行业企业所属的轻工业部，打破了政企合一的模式。2013年，国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，重新组建国家食品药品监督管理局。我国从经济体制改革到政治体制改革，从政企合一到精简机构转换政府职能再到优化政府组织结构，从行政控制走向社会管理和公共服务，食品安全监督主体在变迁中从从属监管走向了独立监管。

3.食品安全焦点事件的助推。近几年，食品安全重大事件屡屡发生，媒体也将此作为报道热点，染色馒头、三聚氰胺、地沟油、剧毒农药姜、福喜肉、水产品非法添加氯霉素，等等。从食品的种植养殖到生产加工到流通到餐饮，每个环节都面临安全的风险。食品安全事件多发、频发，食品安全问题成为一种强大的象征性符号，一方面暴露出食品行业诚信的缺失，另一方面也显露出分段监管的弊端，这股社会力量从下至上推动中央政府结束了长达十年的分段监管模式，建立起相对统一的独立的监管主体。

二、食品安全监管横向主体

我国食品安全监管责任横向主体设定的依据包括两类不同效力等级的规范：“三定方案”和相关的法律法规或部门规章。其中，“三定方案”先于法律法规或部门规章确定监管主体的设立和资格。

(一)设立的依据

1.“三定方案”。“三定方案”，是由中央编办或各部门拟定，经国务院批准，由国务院办公厅以通知的形式颁布，各部门定职能、定机构、定编制的方案。但由于立法未先行，“三定方案”的法律地位尴尬，其授权的正当性受到质疑。依“三定方案”成立的监管机构的主体地位，在依法行政中遭遇困难。同时因“三定方案”属于政策层面，不具备法律的稳定性，如遇国家机构调整，“三定方案”也会随之调整，这样监管机构的职责内容也就不具备稳定性和权威性，可能出现权力争夺和推诿现象。此外，“三定方案”的决策过程不透明，在制定程序上并不严格，缺乏公众及立法机关的参与，难以保证决定的民主性和科学性，甚至导致内容与社会公众利益产生冲突，影响了监管机构执法的稳定性、权威性。

2.法律法规或部门规章。从1978年以来，改革是贯穿我国社会的一条主线，对于变动的政府机构的职责，除国务院的“三定方案”外，法律法规或各类规章也成为设立政府机构主体责任的主要依据。新修订的《食品安全法》明确了食品药品监督管理部门的职责，也明确了国务院卫生行政部门的职责，而农业部门的职责主要依据2006年的《农产品质量安全法》，国家工商总局则主要依据《关于对工商部门承担农产品质量安全监督管理有关问题的批复》。这些有关食品安全监管主体职能界定的各类法律和部门规章，因制定实施时间各有不同，同时基于机构改革的需要，“三定方案”与原有的法律规定的职权衔接不上，实际中会以各部委或相关部委的联合发文确定主体之间的权利责任配置。

(二)专有性下的分工与合作

1.分工的基础。安东尼·唐斯认为，官僚组织领域的重要特征之一是其界限模糊。这种模糊来自现代社会的复杂的相互依赖性。在政策空间上，他寻求扩展自身各个领域的边界，或者至少增加在每一个地带内的影响程度。[3]109在食品安全监管领域，每一次监管责任配置的变化都会引起不同部门间利益的斗争。[3]109实践中，不同环节分散的监管责任之间边界模糊或相互交叉，也是我国食品安全监管体制频繁变动的根本原因之一。在理想化的官僚体制下，每一个政府部门被赋予一种或数种特定的职权，虽然在特定的政治体制或行政体制下，这种特定的职权也存在调整的可能性，但相对政府间合作关系的周期而言，这种职权的配置结构相对稳定，相对稳定的职权构成了特定行政部门“专有性”的资源[4]，这种专有性就形成了部门间的分工。

2.专有性的冲突与合作。在专业性分工的基础上，当两个部门之间的政策领域具有相似性时，部门间的竞争关系将阻碍彼此的合作。而合作的性质即是让渡专有权属下的资源而缔结政府部门间的关系合同。尽管《食品安全法》及相关法律、法规、规章再三强调部门间的协调与合作，但是由于缺乏具体的制度保障和问责机制，食品安全监管部门间的权力和资源配置不平衡，有些部门在协作过程中(比如信息通报)总是付出多、收益少，而有些部门可能属于纯获益部门，权力与义务不对等，这必然导致部门间的合作难以实现。虽然食品药品监管部门、农业部门、卫生部门、公安部门形成了一些信息通报、联合执法、案件移送、联席会议制度，但这些制度基本依据会议纪要或政府会议决议形成，缺乏清晰的权力义务规定，也缺乏强有力的责任约束，在实际中，多个部门易各自为政，协调难度大。

(三)综合协调功能的虚化

2008年国务院成立食品安全委员会办公室，赋予其食品安全综合协调和监督指导，统筹食品安全事故处置的职能。其设立目的是在食品安全多部门监管的基础上，加强各监管部门的综合协调，打破处置权交叉，弥合监管缝隙，解决各部门职责不清的问题。[5]根据我国《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》之规定，“县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担”，“地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决”，因此，食品安全委员会办公室(以下简称食安办)就变成“两块牌子、一套人马”，挂靠于食品药品监督管理部门。在现行的行政体制下，食安办无论是挂靠在哪个部门下，其层级等同于被协调的部门，无法发挥超越部门之上的综合协调作用。同时，食品药品监督管理部门相比于卫生部、农业部等自新中国成立时就设立的部门，资历浅，队伍年轻，人员变动大，并且历次机构改革中，食品药品监督管理部门都位列其中，因而其在政府部门中的影响力非常有限，食安办综合协调的功能被虚化。

三、食品安全监管纵向主体

(一)地方食品监管主体的设置

依据国务院大部制改革的要求，地方各级政府纷纷出台各自的“三定方案”。在“三定方案”的大框架内，地方食品药品监管管理机构采取了并不一致的改革模式。总体而言，省市区各级监管机构设置上下不对称，缺乏整体性。国务院2013年下发的《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》虽具有灵活性，但具备法律效力，同时该文件对于地方的食品药品监管机构的设立使用的是“参照”“结合本地实际”等用语，为地方政府对于该机构的整合提供了极大的政策空间。从国家到基层的食品药品监督机构的设置上可以看出，国家层面的设计延伸到地方逐渐异化，形成监管体制上的各自为政，破坏了监管机构的统一性和整体性。

(二)科层制下的事权划分

1.事权划分的行政性。在食品安全监管机构纵向设置不统一的情况下，中央和地方的事权划分的状况值得进一步探讨。《食品安全法》将食品安全风险交流、行政审批、日常监督检查、行政处罚等多项监管责任赋予了“县级以上食品药品监督管理部门”，但对于科层制下，国家、省、市各级食品安全监督管理部门具体负责的事项及职责边界，法律没有规定，在国家的层面上也没有直接的规范。关于国家和省之间的事权划分，主要依据中央编办有关国家总局的“三定方案”中下放职权的内容，可以间接推断国家总局和省局的权力划分，但边界模糊，责任不清，缺乏具体可操作的内容。省和市一级的责任划分，则主要靠省级层面出台的事权划分指导意见。该意见由上级部门单方做出，体现了上级机关行政管控的色彩，比如关于食品添加剂的审批权，从国家层面下放到省级层面，再从省级层面下放到市级层面，下放的依据主要就是行政性文件，这也是划分上下级食品安全监督部门权利责任的最主要依据。

2.监管责任与监管资源的错位。在系统内的事权划分，并不实行“谁监管、谁负责”的原则，现实中出现的情况是审批权在上一级，日常监管在下一级。如在国家、省甚至市一级的层面上都没有直接监管的对象和任务，日常监管全部下放到区县局，在街镇设立了监管所后，日常监管的任务就基本集中在了基层所。中国现有的政治体制下，人员的专业素质和执法水平随着层级的递减也逐步递减，但监管任务却是层层下放，监管的数量和食品安全的风险集中在基层，基层所无论是人员的配置还是专业执法水平都是食品安全监管系统的薄弱环节，而正是基层这个薄弱环节承担着“四品一械”(食品、药品、保健品、化妆品和医疗器械)的监管任务，监管责任与监管资源和能力错位。

(三)食品安全属地责任

1.地方政府在属地责任中的角色。2009年的《食品安全法》确立了食品安全地方政府负总责，新修订的《食品安全法》则进一步规定“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作及食品安全突发事件应对工作”，2013年国务院整合了有关机构和职责，将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制，奠定了食品安全地方政府负总责的制度基础。[6]这说明，食品安全地方政府负总责的具体内容主要包括：统筹规划、综合协调，人、财、物的投入、辖区食品安全管理工作制度的建立和食品安全事故牵头处置。该机构既是地方食品安全的统筹者，又是执行者，承担着地方食品安全政府监管的所有责任。

2.属地责任中地方保护主义的挑战。地方保护主义使得地方政府更多关注本地区的经济发展。严格监管会直接导致食品企业的逃离，放松监管会形成食品聚集的洼地。加之地方监管部门的人、财、物直接由地方政府管控，也更愿意与地方政府一致维护地方利益。所以，在财权分权的背景下，地方政府保护是造成食品生产企业生产不安全食品的关键原因。[7]此外，因食安办加挂在食品药品监督管理部门，地方政府的食品安全考核，更多是上级食品药品监督管理部门对下级食品药品监督管理部门的考核，而食品安全委员会的其他部门如农业、卫生、公安部门基本不参与，考核的项目基本上采用查阅资料的形式，考核的内容基本上围绕食品药品监管管理系统的工作任务展开，没有体现上级政府对下级政府食品安全工作的评价，考核的权威性大打折扣，地方政府的属地责任表面化。

四、监管主体运行机制的优化

从食品安全监管主体的改革来看，改革的初衷是为了实现有效的食品安全监管。无论是机构职能的增减，还是机构的分和撤并，都是以部门的职能分工为基础，充其量是一种修补，是职能从左手转移到右手，从上级下放到下级。机构的改革固然是解决现行食品安全监管弊端的一个途径，但其核心问题是建立稳定的运行机制和优化监管资源的配置。

(一)监管权的法律授权

监管机构的法律地位和权力的来源应建立在法律授权或认可的基础上，缺乏法律依据的监管，不可能实现有效监管。“三定方案”作为国家政策，因其功能和制定程序都不同于法律，无法取代法律对食品安全进行监管权的授予和监管责任的划定。法律仍然是行政权力(包括综合协调的权力)取得的唯一合法依据，只有将监管机构的权力和职责用法律的形式固定下来，通过法律明确其合法地位，才能保证监管机构的权威性。多部门监管的弊端导致了监管责任的模糊不清，因此，要克服这一弊端，需要对食品安全监管部门相关的法律法规进行清理，在立法过程中，要及时整合清理法律法规，梳理监管部门的职能边界，做到既有分工，也能彼此衔接配套立法，保持法律系统的综合性与整体一致性。

(二)共同监管目标下的协作

我国监管部门资源配置主要以职能为基础来配置，这样的机制强调上下级之间的分工，客观上会阻碍部门之间的沟通和合作。食品链条的一体化要求以功能和组织为目标，促使公共服务以效能的方式提供给各区域的核心群体。[8]2013年我国食品安全监管行业进行大部制改革之后，食品安全监管权相对集中，而食品安全监管也从部门间的协调转向了部门内不同处室的协调。由于生产环节和流通环节的监管分别由原质监部门和工商部门成建制地划转过来，带有很深的原部门的色彩，这无形增加了内部协调的难度。在实践中要注意食品安全监管部门之间的职能整合与衔接、监督管理部门之间的权责范围以及部门的工作机制和流程。同时，要注意各个监管部门间法律法规等各类执法依据的协调，发生矛盾时要积极协商，避免监管部门之间相互推诿。此外，应当提高食品安全委员会的法律地位，在立法当中增设食品安全委员会专章，对其职责、组织、运行、管理等做出明确的规定，确保该机构的法定性和权威性。由在食品药品监督管理部门加挂食安办改为单独设立，赋予其更多的协调资源以解决部门之间的冲突与分化，注重对食安办综合协调机制的过程及组织进行规范，以加强部门间的协作。

(三)事权划分的科学性

食品产业链的不可分割性和流通范围的超地域性，要求在食品安全机构设置上的统一。应做好机构设置中的顶层设计，通过一定的法律程序，提高国家对地方设立食品药品监督管理部门指导意见的法律效力，在监管主体的设立上做到上下一致。省、副省级城市、一般地级市在辖区人口、产业规模与分布、监管对象、服务范围方面各不相同，食品监管资源应在统一规划下进行科学配置，与产业规模以及区域中心城市的功能相适应。科学划分国家、省、市的事权，尽量减少交叉、重叠和监管盲区。国家局侧重于监管资源配置的顶层设计和与法律相匹配的监管制度、标准的制定和决策部署；省局侧重于统筹指导、协调指挥及检查督办；副省级城市及产业较强的地级市侧重于执行和具体监管，对企业的具体监管，贯彻属地管理原则，把监管的职权与责任落实到辖区。

(四)有效的食品安全评价体系

食品安全地方负总责体现了中央和地方对食品安全责任的分配思路。但由于食品安全和经济发展内生的制约性，使得地方政府在安全和发展目标的选择上往往优先考虑经济的发展，甚至以牺牲食品安全为代价来保护本地产业的发展。因此，需要进一步强化地方政府的责任，并建立科学的考评机制，推动地方政府在食品安全方面履行好责任。建立科学的食品安全考核制度和评价体系，将跨部门目标纳入评价体系。现行的食品安全考核，将上级的监管目标层层分解到各级地方政府，再由各级地方政府的食品安全委员会办公室细化分解到各个监管部门，[9]这种考核忽视了食品安全跨部门协同监管的绩效。要提高食品安全考核的等级，改变现实中食品安全考核流变为上级食品药品监督管理部门考核下级食品药品监督管理部门的现象，增加跨部门协调联动在考核中的比重，如食品药品监督管理部门与农业部门在农产品溯源机制方面的合作，卫生计生部门与食品药品监督管理部门在风险管理中的沟通和协作，食品药品监督部门与公安部门在食品违法犯罪案件的行刑衔接的配合，充分发挥食品安全评议考核的作用。

[1]刘鹏.中国食品安全监管——基于体制变迁与绩效评估的实证研究[J].公共管理学报,2010,(2).

[2]任中善,孟光.浅议食品卫生监督管理权的归属[J].河南卫生防疫,1987,(4):96-97.

[3]张磊.中国食品安全监管权配置问题研究[D].上海：复旦大学，2014.

[4]聂勇浩,颜海娜.关系合约视角的部门间合作：以食品安全监管为例[J].社会科学,2009,(11):16.

[5]邓青,易虹.中国食品安全监管问题刍议——借鉴美国食品安全法的制度创新[J].企业经济,2012,(1):9.

[6]徐景和.科学把握食品安全法修订中的若干关系[J].法学家,2013,(6)：50.

[7]杨合岭.王彩霞.食品安全事故频发的成因及对策[J].统计与决策,2010,(4)：74.

[8]曾维和.“整体政府”——西方政府改革的新趋向[J].学术界,2008,(3):62-69.

[9]颜海娜.我国食品安全监管体制改革——基于整体政府理论的分析[J].学术研究,2010,(5):50.

〔责任编辑：马琳〕

2016-07-02

中共广东省委宣传部“理论粤军”2014年度重点课题“全面深化改革与加强法制建设研究”(WT1414)

邓萍(1972-)，女，湖北武汉人，博士，从事法学理论研究。

D922.16

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1000-8284(2016)08-0115-05