禁止使用武力与不干涉原则——《联合国宪章》第二条第四、七款之解析

杨博超，赵紫钰

(1.爱尔兰国立大学(高威) 爱尔兰人权中心，爱尔兰 高威 H91EF83；2.中国法律咨询中心 综合办公室，北京 100081)



禁止使用武力与不干涉原则
——《联合国宪章》第二条第四、七款之解析

杨博超1，赵紫钰2

(1.爱尔兰国立大学(高威) 爱尔兰人权中心，爱尔兰 高威 H91EF83；2.中国法律咨询中心 综合办公室，北京 100081)

现行国际法体系中，《联合国宪章》中所暗含的不干涉原则及禁止使用武力原则在国际法与国家关系中占据主导地位。从该原则的历史演进来看，不干涉原则的产生主要基于主权原则的逻辑推论。应在联合国宪章体系下审视当前不干涉原则在联合国中的地位，并着重讨论对于条款的不同内涵解释。尽管联合国宪章机制对于国际关系中使用武力及武力干涉做出了明确制约，但仍给予联合国对其干涉行为充分自由裁量的空间。国际社会对不干涉原则的坚持源于联合国宪章对该原则的指导，在国际关系中坚持不干涉规则对维持国际和平安全领域具有至关重要的作用。

联合国宪章；不干涉原则；使用武力

国际法与国际关系中对不干涉原则的规定最早可追溯至自然法学说时期。当代国际关系中，基于国家主权原则产生的不干涉理论被视为国际政治领域中心原则，并成为调整国家关系的主要法则。二战结束后，发展中国家为避免西方国家以干涉之名行侵略之实，成为推动该原则在国际法上继续发展与强化之主导力量。然而，随着人权保护与主权诉求的冲突加剧，特别是“保护的责任”概念提出后，西方国家对于人权高于主权的呼声日渐高涨。由此，导致不干涉原则在国际关系实践中受到诸多挑战。其主要挑战集中于在人权保护大环境下，如何对该原则进行内涵界定及实践中如何适用等问题。

目前国内国际法学者对于不干涉内政原则进行系统理论研究的成果比较少见。较为常见的是针对该原则的“个案研究”，如对“人道主义干涉(新干涉主义)”，以及“干涉行为对国家主权的影响”等方面的研究。从现有研究成果看，大部分的研究集中于对时政的批判，缺乏客观的法理分析。另外，有关“禁止使用武力”原则的全面论述在国内研究中同样较为匮乏。相关研究散见于国际组织法、武装冲突法、联合国法律体系研究等著述当中。国外的相关研究在深度与广度上胜于国内同行，但单纯并系统基于《联合国宪章》的论述较为少见。

本文在分析《联合国宪章》(以下简称宪章)①第二条第四款、第七款的基础上，综合考量近年来联合国大会公开文件中对于宪章的涉及不干涉原则的解释，试图理清不干涉原则在宪章中的概念，并明确该原则的法律渊源。本文认为，宪章虽严格禁止国家间使用武力或进行武力干涉，但事实上基于维持国际秩序的目的，对于联合国实施的干涉一国国内事务行为留有自由裁量空间。可以看出，宪章仅授权联合国可能使用武力干涉，而禁止国家间使用武力的行为。这种做法反映了国家间关系中维护不干涉原则的重要性。为更好地体现指向性(即禁止使用武力干涉之情形)，本文着重分析宪章第二条第四款和第七款。前者概括性地指出禁止国家使用武力干涉情形；后者构建了联合国对主权国家自由裁量范围内的管辖权，并界定联合国干涉行动合法范围。

一、《联合国宪章》第二条第四款：禁止使用武力之规定

宪章第二条第四款规定：“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”该条款禁止除战争外其他形式的多边性使用或威胁使用武力的情形。[1]主流学界认为宪章第二条第四款的规定具有强行法性质。首先，从集体安全制度来看，宪章对自助行为的可接受程度进行了限制。其次，依照宪章第二条第六款之规定，该条款可被推论如下，即联合国可能会对非会员国使用或威胁使用武力的情形采取制止措施。[2]197因此，禁止使用或威胁使用武力对联合国成员国或非成员国均具有约束力。再次，宪章第三十五条第二款授权非成员国可以将其作为冲突一方之情势提请安理会或联合国大会秘书长注意。最后，宪章第一百零三条规定，当成员国在宪章中所规定之义务与其他国际条约义务相冲突时，宪章应优先适用。

(一)“武力”概念的界定

宪章第二条第四款中所禁止的武力包含使用武力及威胁使用武力双重内涵。然而，对于“武力”一词，该条款既未从文法角度定义也未给出描述性指导。主流说法认为该条款中提及的“武力”概念仅应被认为是武装行为，而不能当然扩展为所有武力性行为，如政治及经济高压不应被视为该条款禁止事项。[3]112此观点与《国际法原则宣言》(Declaration on the Principles of International Law，以下简称《宣言》)中对于武力的解释相互印证。同时，联合国大会决议中也将宪章第二条第四款中涉及的“武力”一词限定为“武装力量使用”。*General Assembly Resolution 2625 (XXV), 24 October 1970.对于间接使用武力的问题，法学家通常将这种行为定义为“干涉”，但事实上仍与宪章第二条第四款有不可分割的联系。《宣言》指出：“每一国皆有义务避免组织或鼓励组织非正规军或武装团队，包括佣兵在内，侵入他国领土。每一国皆有义务避免在他国发动、煽动、协助或参加内争或恐怖活动，或默许在其本国境内从事以犯此等行为为目的之有组织活动，但本项所称之行为以涉及使用威胁或武力者为限。”国际法院于1986年在尼加拉瓜案件(Nicaragua Case, ICJ Report 1986, para. 191)判决中确认其所描述的间接使用武力情形应包含于宪章第二条第四款。因此，“间接武力”的概念也应适用对使用或威胁使用武力的禁止情形。

(二)“威胁使用武力”的阐释

学界关于“威胁使用武力”的法律定义讨论较少。布朗利将“威胁使用武力”描述为“一种由政府针对其特定需求未被满足而表达或暗示承诺使用武力的情形”。[4]《宣言》认为：“威胁使用武力不能被作为一国为获取他国领土为目的而使用的一种手段，而是一种具有强迫性(coercive)的工具。”由宪章第二条第四款对威胁使用武力的表述可以看出，其后果可能会导致对特定国家的领土完整与政治独立的破坏。从国家实践来看，大多数威胁使用武力情形基于自卫权而发生；因此与既定使用武力相比较，国际社会对威胁使用武力持有更高程度的包容性。然而，大部分国际法学家认为，若直接威胁使用武力的情形已经构成强迫他国放弃领土，或这种威胁目的在于获取政治上的让步，则被认为是对宪章第二条第四款的违反。在笔者看来，国际实践中对威胁使用武力的包容性主要源于国际关系体系中的政治妥协。由于国际体系中国家力量的不平衡从而导致之后的国际关系存在主导性倾斜，而国际关系体系中证明威胁使用武力的意图存在困难。

(三)“国内事务”内涵阐释

宪章第二条第四款并未禁止在本国使用武力的情形。这也为国家镇压暴乱或对反对者采取武力惩罚性措施提供了国际法理论上的可能。更确切地说，国际关系体系认为该条款不能适用于国家内战。这种解释反映了一种普遍共识，即国际法调整对象为国家间关系，因此国家内部冲突不受其调整。然而国际实践中，国内混乱导致国际和平与安全的威胁的可能性已被联合国广泛接受。

国内冲突中外部力量介入的合法性一直被学界讨论。通常认为，合法地对国内冲突提供外部协助应满足以下三个条件：第一，冲突具有“叛乱”属性；第二，该国政府政权在发生冲突时仍被认为合法；第三，该政府可以依照国内法律镇压叛乱。据此，被同意或依政府请求的干涉行为并不构成对宪章第二条第四款的违反。我们可以得出结论，即传统国际法渊源允许第三方在国内战争中进行干涉，但仅限于对合法政府提供帮助，而禁止向反对派提供支持。然而，现实中客观判断标准的缺失，导致外部政府在如何认定内部动荡上存在困难。这种困难总体上证明了国际法在定义内部冲突方面存在不足。

自联合国成立起，已经出现大量基于联合国框架的试图确立内部冲突中国家权力与义务的规则。《和平纲领》(The Essentials of Peace)指出，应“摒弃直接或间接旨在损害任何国家自由，独立，或完整性的行为或威胁”。《宣言》同时确认：“组织，煽动，协助或参与国内冲突的行为或在他国进行恐怖活动的行为被认为是使用或威胁使用武力。”1950年，联大通过决议重申不可干涉他国国内冲突。当国内冲突涉及自决权时，特别是若一国适用殖民条款，殖民势力使用武力镇压反对派不能被一般地认为是国内事务，而应被国际关系中禁止使用武力原则调整。基于此，学界针对另一问题产生争论，即殖民条款下第三国干涉国内冲突是否可以与宪章第二条第四款以及不干涉原则精神兼容？从这个角度看来，不论《宣言》还是《关于侵略定义》(Definition of Aggression)均规定每一个国家均有责任抑制任何将来导致阻碍自治的强制性行为，并且为实现此目的，人民可以在此抗争中作为“接受支持”的主体。*GA Resolution 2625 (XXV), 24 October 1970 and GA Resolution 3314 (XXIX), 14 December 1974.因此，涉及“自治”情形的国内冲突可能为其他国家代表本国人民意志实施军事干涉提供正当借口。

(四)“干涉”与“领土完整与政治独立”

当我们提及“国家的全部合法权利”时，通常会出现“领土完整”与“政治独立”这两个词语。实践中，在强调这两个词语时一般会附加诸如“主权”与“不可侵犯”等表述。例如，联合国大会《关于侵略定义》中特别提及“主权，领土完整或政治独立”。该决议赋予禁止武力干涉与侵略更广泛的定义：“除侵略外，攻击或武力侵占，提供武器以实施暴力行为，炮击他国领土，封锁其港口，以及攻击他国军队等行为”包含于该定义之内。因此，可以认为宪章第二条第四款所指的禁止武力不局限于使用武力终结国家领土存在或其政治独立的状态，而是扩展至保护国家的基本权利。据此而言，第二条第四款所指禁止武力包含任何形式使用武力的情形，不论是否存在剥夺另一国家部分领土的意图。因此，从法律效力来看，有学者认为条款中“整体”(integrity)一词应解释为“不可侵犯”，即禁止任何形式跨界武力行为。[3]117宪章序言第七段也同时指出为达成联合国之目的“禁止除保护公共利益外使用武力之情形”。

二、《联合国宪章》第二条第七款：不干涉原则的重要宣示

宪章第二条第七款确定了不干涉原则，并规定联合国作为国际组织在干涉成员国内部事务时应给予属于国家内部事务的尊重。具体如下：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决；但此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用。”值得注意的是，本条款所指的不干涉与一般国际法中不干涉原则存在不同。第二条第七款特指由联合国行使的干涉而非一国干涉他国事务。该条款对联合国机构在必要情况下“处理某些属于一国国内管辖权管辖事件”提供解释性指导。有学者认为，宪章第二条第七款为成员国提供了“拯救生命”条款，并在安理会设立否决权来限制联合国机构的管辖权。[5]

宪章第二条第七款包含三重内涵。第一，规定联合国机构尊重主权国家国内事务。第二，联合国成员国无须将严格属于国内管辖权的事项提交联合国，以寻求和平解决途径。换而言之，基于此条款引导，联合国机构对国家享有排他管辖权之事项无法定主张管辖之依据。第三，条款特别指出联合国对国内事项不干涉原则的例外适用情形，并规定当涉及宪章第七章所包含的强制性措施时，限制国内管辖权适用。实践中宪章第二条第七款面临两方面困境：其一，如何定义“不干涉”；其二，如何定义“本质上属于国内管辖权管辖事项”。由于条款中对以上两定义无详细阐释，则需从联合国已批准实施的对国家内部事务进行干涉的案例中提炼出定义标准。

(一)联合国强制行为适用基础

虽然宪章第二条第七款严格限制干涉，但未禁止所有联合国针对国内事务的行动决定。基于此，本文选择对宪章第二条第七款所涉及干涉及干涉行为的定义进行广义解释，即扩展为联合国进行的强制性行为。在此基础上分析联合国哪种行为不属于宪章第七章管辖范围但符合联合国管辖权，并绕过宪章第二条第七款对干涉国内事项禁止之规定。

历史实践证明联合国可以直接或非直接干涉国家内部事务。例如，将某种情势提请任何联合国部门讨论并提出建议。从联合国实践中看，这种非直接干涉一直在持续。尽管当事国在某些情况下提出反对，联合国机构仍自动考虑并讨论该情势。当联合国机构就国际事项提出建议及通过决议表述其一定观点时，某种程度上会考虑基于此事项产生的“国际关切”。可以说，任何对和平存在潜在威胁的事项，若被冠以“国际关切”，则已经脱离了国内管辖。1946年“国际关切”这一概念在西班牙情势中首次提出。虽然联合国安理会认为发生于西班牙的情势无可非议地应具有国内管辖属性，但决议决定设立独立委员会来决定西班牙情势是否已经引起“国际摩擦并对国际和平与安全造成危险”。该决议的重要性在于开启了建立调查组审查情势的先例。委员会在其报告中指出：安理会可以依照联合国宪章第六章的规定进行处理。虽然依此形成的决议草案并未通过，但西班牙情势确立了初步印象，即特定情况下国内管辖权事项可能成为“国际关切”的对象。可以认为，“国际关切”已经成为除宪章第二条第七款所规定的例外情形之外，安理会有权依照宪章第七章使用强制措施的另一理由。换而言之，“国际关切”的概念比之对“国际和平之威胁、和平之破坏”更具广泛的内涵，即使受到宪章第二条第七款的限制，也可能针对不足以使用强制措施的威胁采取行动。

实践中，联合国大会决议中多次出现基于“国际关切”而产生的管辖。*例如南非种族隔离情势与安哥拉情势等。由此可见，联合国已经展现出通过“国际关切”将国内安全情势跟国际和平与安全相联系的趋势。然而，国际政治的妥协导致“国际关切”的标准相当地模糊。由于国家政府为联合国的主要组成部分，从而导致联合国机构的决议具有很强的政治性因素。这些决议大多数情况下反映了国家集团利益。而为实现联合国维持国际和平与安全的目的，联合国机构被在适当范围内赋予处理属于国内管辖权管辖事务的权利。因此，可以认为“国际关切”是政治行为的产物并且是不同情况的特定综合的反映。这一概念的提出，使联合国可以更加直接地干涉国家的国内事务，并可以选择在国家领土内部署行动。其行为可能影响一国军事、政治及经济事务。联合国实践中，依宪章第三十四条所设立的调查或咨询机构或委员会被认定为非军事性干涉。从而得出国家领土之外的行为并不构成对宪章第二条第七款之违反。然而，关于联合国设立的调查行动，有一点应该明确：若事实核查行动已经开展，而国家自愿接受联合国在其领土上进行调查与观察行动时，联合国对国家事务的其他干涉应被禁止。这种情况下，若在不违背国家主权原则的条件下，除宪章第二条第七款所提供的例外情形外，当事国合法政府的同意(consent)成为合法实施干涉的另一个决定性要素。[2]198

在宪章第二条第七款中，关于在主权国家部署外国武装部队及进行军事活动为该条款的核心内容。首先应该对联合国的强制与非强制武装行为进行区分。在笔者看来，如果联合国行为的目的并非强行使冲突的一方同意特定解决方案，或改变政治与武力平衡，进而使得一方的势力优于其他方，那么这种联合国的行为则不被认为具有强行性。从这个角度讲，维持和平行动可以被视为不包含强制措施的行为。原因在于这种行动需要满足下列条件：1.当事方同意；2.联合国部队具有中立性；3.非自卫不得使用武力。因此在国内冲突中，国家或争端方的同意不仅是保证争端方与维和人员合作的重要政治要素，而且也是保证行为不构成违反宪章第二条第七款规定的禁止干涉的必备法律要件。

(二)国内管辖权的范围与内涵

由于宪章中并未包含“国内管辖权”的定义，从而使得在对宪章第二条第七款进行解释时出现另一个困境，即如何确定“国内管辖权”的范围和概念。与其他国际法项下定义不同，该定义的缺失并非因为其已经具有广泛共识，而是政治上的故意。这种事实上的模糊，意在处理某些难以做出决定的情况。

在国际联盟(联合国前身)二十六年的实践中，仅有一个案例对国内管辖权定义提供了有限的定义。常设国际法院在其对联盟理事会就突尼斯与摩洛哥颁布国家法令事项所提供的咨询意见中指出：“若判断一个确定事项是否仅属于国家管辖权管辖范围，则这种判断一定与国际关系的发展程度有必然关系……可以说，国家使用自决权的能力应受到其对其他国家可能承担责任的限制。在本案中，原则上应该独属国家的管辖权被国际法规则限制。”然而，这种判断有两种例外情形：第一，该国家管辖权不包含国家领土范围清晰、严格排他事项。这种事项准确的范围应该依照每一案件的事实以及国际关系中占主导地位的国家决定。第二，国家国内管辖权被其所签署条约或协定中的承诺与义务限制。因此基于多边与双边条约法律渊源而创设的国际法将某些属于国家管辖事项“通过签订条约移除出来”。

与“国内管辖权”解释相关的另一个重要的词语是“必须由国家管辖权管辖事项”。宪章在“国家管辖权”前冠以“必须”代替原《联盟盟约》中的“专属”一词。学界认为这种替换意味着限制了联合国对国家的管辖权。换句话说，这种确立管辖权归属的问题只能通过国际法来确定。在某国受到国际法下法律义务的限制的条件下，如果某一事项不能被认为是专属国内管辖权管辖，也可能仍然被当事国主张该事项属于必须由国家管辖权管辖的事项。因此，或许可以这样假设，若某国某事项仅涉及一般国际法义务或特别条约义务，但同时该义务不在宪章范围之内，则“必须”一词扩大了国内管辖权的范围，并使得其在内涵模糊的同时具有实质弹性。

与《联盟盟约》不同，宪章第二条第七款并没有规定使用国际法为蓝本来界定国内管辖权。法学评论家指出，基于无政府主义的盛行，宪章第二条第七款意在保护“现阶段的国际法”并抵抗“通过联合国的运转造成国际法进一步发展而调整当前废止的事项，从而对抗政治力量”。然而，也有一些学者认为国际法在提供标准方面的作用不应被夸张。原因如下：其一，国际法没有提供国内管辖权的精确定义；其二，在一般国际法规则中并不存在特别规定来定义管辖权的性质。然而，似乎如何决定国内管辖权管辖事项多是由“政治与情势”决定，而非单独或通常由法律性质决定。时至今日，对宪章此种设定的解释仍未形成一致的说法。

(三)决定(管辖)能力的权力

对宪章第二条第七款进行解释所面临的另一个问题是谁可以有能力来决定某一事项是否本质上属于国内管辖权管辖或在特殊情况下属于联合国机构管辖。该条款并未包含任何细则来确定该权利在任何联合国机构的归属。这种没有结论的状态导致决定权力归属有了两个相反的观点：其一，认为某一事项是否本质上属于国内管辖权管辖应由每一成员国决定；其二，认为联合国机构可利用其个体属性行使决定的权力。

(四)使用武力之例外

在联合国宪章体系中，尽管禁止成员国使用或威胁使用武力，但授权联合国作为唯一合法机构为维持国际和平与安全之目的使用武力。回顾不干涉原则，宪章第七章中所列举的强制措施为宪章中唯一提供的例外情形。然而，禁止国家使用或威胁使用武力的情形也非绝对。宪章就此设立了基于集体国个体自卫措施的例外规定，该例外不在本文中详细讨论。

三、结语

尽管宪章中没有对不干涉原则在国家间关系中的适用做出明确的规定，但该原则被隐含在国际关系中一般禁止使用武力原则并可在联合国大会主流宣言中观察到其踪迹。宪章第二条第四款认定任何未经联合国授权的多边使用武力的情形均为非法行为。该规则从确立起，便被广泛并确定地使用，并且在许多国际文件和联合国大会决议中被持续确立。可以说，虽然宪章第二条第四款的概念仍有争论，但通常被解释为与使用或威胁使用武力、直接或间接对抗其他国家相关。

尽管宪章对国家使用武力进行限制，但对联合国自身使用武力及干涉却适当放开。在国际和平与安全事务中，联合国广泛分配权利，特别是为联合国安理会预留足够的政治讨论空间。虽然宪章第七章规定的强制措施仅对联合国在国内事务的不干涉规则提供例外，但联合国仍为其不足以援引宪章第七章干涉行为创设了一定条件。因此，在某一问题上的“国际关切”与国家“同意”便成为联合国所呈现的必需步骤。

总体而言，联合国宪章强有力地确认不干涉为国家间关系的主导治理原则，并随后展现了国际社会对该原则的信服。换而言之，坚守不干涉原则为维持国际秩序及国家间和平共处的基本保证。

[1]Jeane Kirkpatrick. Right vs Might, International Law and the Use of Force[G]//Louis Henkin. Use of Force: Law and US Policy. New York: Council on Foreign Relations Press, 1991: 38.

[2]黄瑶. 从使用武力法看保护的责任理论[J].法学研究, 2012，(3).

[3]Bruno Simma.The Charter of the United Nations, A Commentary[M].Oxford: Oxford University Press, 1994.

[4]Ian Brownlie.International Law and the Use of Force by States[M]. Oxford: Clarendon Press, 1963: 364.

〔责任编辑：马琳〕

2016-05-16

国家建设高水平大学公派博士项目“中国对联合国干涉行动政策研究”(2011612059)

杨博超(1986-)，男，黑龙江哈尔滨人，博士研究生，从事国际公法研究。

D993.9

A

1000-8284(2016)08-0075-05

①本文所涉及该宪章内容均引自《联合国宪章》中文版，http://www.un.org/zh/charter-united-nations/index.html，访问日期2016年1月10日。