生态治理区域合作策略

冯丹娃，刘 琳

(哈尔滨师范大学 管理学院，哈尔滨 150025)



经济学研究

生态治理区域合作策略

冯丹娃，刘 琳

(哈尔滨师范大学 管理学院，哈尔滨 150025)

生态资源区域化、整体化的特性和地方单独治理的不足，要求政府推行生态环境区域合作治理，但是由于中央与地方政府间“博弈”，地区政府间竞争和官员追求政治晋升等问题的存在，造成生态治理区域化面临一系列的困难。对此，政府必须通过完善立法，建立考核、补偿、技术投入并存机制，推动建立区域生态治理机构，推行多主体合作治理等措施促进生态治理的有效推进。

生态环境；区域化；合作治理

党和政府一直把生态问题作为党政工作的重点问题，在十六届全国人民代表大会上，党和政府就提出加强生态环境保护，实现生态环境可持续发展。十七大首次把生态文明写入党的报告，要求建立资源节约型、环境友好型社会，大力推进社会主义生态文明建设，十八大更是把生态与政治、经济、社会、文化并列，提出“五位一体”的中国特色社会主义伟大布局。然而生态资源区域化、整体化的特性和地方单独生态环境治理的不足，促使政府寻求更有效的生态治理方式。

一、生态环境治理区域合作的必要性

随着国家人口的增加，经济的发展和人们物质生活水平的提高，人们对自然资源的需求也在不断增加。自然资源作为一种特殊的公共物品，由于其所具有的非竞争性和非排他性，人们不需要付出任何成本便可以获得其使用权，由此造成自然资源的过度使用，并在一定程度上引发了生态危机。人类可以利用自己在自然界的主体地位，积极主动地向自然索取，但是，人类自身也承受着来自自然的制约，要接受自然界的回馈或是报复。“煤荒”、“油荒”、森林资源锐减等现象都是由于不合理地利用资源造成的资源过度浪费和枯竭。

大气污染、水体污染、噪声污染和固体废物污染等大大限制了城市的发展，降低了人们的生活质量。传统的煤烟型污染、汽车尾气污染与二次污染相互叠加，部分城市不仅PM2.5和PM10超标，臭氧污染也日益凸显，重污染天气频发的势头没有根本改善。在城市发展的过程中，工业废水和生活污水的排放大幅度增加，已超过水体的自身净化能力。水体污染降低了水体的使用功能，加剧了水资源的短缺，制约了城市的可持续发展，也限制了居民对安全饮用水的使用。工业生产和居民生活中产生的垃圾、废物具有种类多、数量大、成分复杂等特点，如果不处理或处理不当将会污染大气、水和土壤，进而危害人体健康，阻碍城市的和谐发展。

任何一种污染如不妥善处理，将会影响其他资源，最终将会对整个生态系统造成损害。生态危机一经发生，危害的不仅仅是某一局部，而是大范围、跨区域。2005年11月13日，吉林石化公司发生爆炸事故，约有100多吨苯类污染物流入松花江，致使松花江流域受到严重污染，导致松花江下游哈尔滨市紧急停水4天，沿江1 000多万居民的生产、生活受到影响，污染河水流经俄罗斯，更造成国际纠纷。2013年3月，上海黄浦江流域水面漂浮大量死猪，造成上海群众恐慌，经调查，死猪多来自浙江、江苏等地。自然资源，尤其是地下水、空气、河流等资源，往往是跨区域存在的，由于其跨地域的特性，使得地方单独治理只能起到临时性的作用。因此，推进生态治理区域化，强化生态治理区域合作，是解决生态问题的关键措施。

二、生态环境治理区域合作面临的困境

(一)区域内地方政府与中央的“博弈”

《中华人民共和国环境保护法》中规定，地方政府对本地区生态治理，实现可持续发展负有责任。但是由于生态环境是一种外部效应很强的特殊公共物品，生态治理投资大、见效慢，成果和效益的显现具有滞后性，地方政府生态治理的投入回报往往难以在短期内得以显现，相反有时还会给地方政府带来暂时性的利益损失[1]。基于委托——代理理论，地方政府具有双重身份，它既是中央政府的一级执行机构，又是本地区事务的最高行政管理机构，因此，地方政府在面对中央政府下达的行政命令时，考虑的不仅仅是中央的整体利益，还有地方的局部利益。在区域生态治理中，面对中央的行政命令，地方政府有执行和不执行两种选择。一般来讲，地方为减少本地区的财政损失，会倾向于“搭便车”行为。中央急于寻求高效措施解决生态问题，而地方政府存在的“自利性”促使地方政府不会积极配合。在中央新政策出台后，地方政府部分政策执行人员总是先持观望态度，在没有权衡好自身利益之前总是以各种理由拖延不执行，或者“阳奉阴违”，尤其是一些事关地区可持续发展的生态环境保护政策，在当前看来可能会和现行经济发展情况有矛盾的区域，地方政府的执行力便会大大下降。

(二)区域内地方政府间的“博弈”

地方政府为了寻求经济收入最大化，会倾向于充分或者过度开发本地区资源。行政区划把自然、历史形成的经济区域割裂开来，每个行政区划都有自己认为应该选择的行政目标，出于自我确定的这种目标，彼此不是以邻为友，而是以邻为壑，认为自己要做大做强，才能在竞争中占据优势[2]。如果我们要追求效率，那么这种横向存在的地方竞争是有利的，它可以有效地推动地区发展和国家整体经济的增长，但是，生态治理更多的是基于道德视角，是为了实现社会的可持续发展。地方政府间进行经济竞争，过度消耗生态资源的行为，既不利于地方积极主动寻求治理，同时也阻碍了生态治理区域化的推进。

首先，同级别政府间倾向于“搭便车”，尤其是相邻地方间的政府。博弈论主要假设是：双方或者多方有利益冲突时，“经济人”的特性会使各利益主体寻求个人利益最大化。一条河流流经不同的省市，在河流上游兴建一座化工厂，建造成功增加的是上游城市的财政收入，但污染的是下游水域，和上游城市无关，并且下游污染无法使上游城市政府承担责任。这正如凯恩斯所描绘的那样:“许多人站在露天剧场看戏,一个人踮起脚来会高一些,可以看得更清楚一点。从个人角度讲,这是合理的行为。但是,如果人人都踮起脚来,虽然大家都高了一些,但却看不清楚了。而且人人都站得比原来更累,观看效果一点也没有提高。”[3]其次，区域内地方政府如果进行生态治理，必然要限制污染严重或耗能巨大的企业发展，损失的是本地区内的财政收入，而根据生态治理的“溢出效应”，收益群体为整个区域甚至整个国家。地方政府基于“经济人”的特性，会倾向于自身不进行治理，期望他人治理，自身不用付出便可获得良好环境。由于这种广泛的“搭便车”思想，使区域内地方政府生态治理陷入困境。最后，生态收益是无形的，没有一个确切的指标可以衡量，由于这种治理成本的显著性和收益的非显著性，因此，对地方政府来讲，治理的收益小于不治理的收益。因此，各地区如果为了实现经济收益最大化，都倾向于不治理。

(三)政治晋升的“理性”思维

我国《党政领导干部职务任期暂行规定》第三条和第六条规定：“党政领导职务每个任期为5年”，“党政领导干部在同一职位上连续任职达到两个任期，不再推荐、提名或者任命担任同一职务”。在现行体制下，地方政府最大的效用偏好在于追求政绩最大化及政治晋升最大化[4]。但是，生态收益显现时间长并且难以量化，对于追求政绩最大化的政府官员来说，进行生态治理是项不明智的行为。另外，一些地方官员缺乏良好的道德观念和责任意识，面对企业的“设租”行为，过度追求个人经济收入最大化，运用手中职权帮助企业逃避污染责任，而对地区生态可持续发展置之不理，使环境治理浮于形式。这种“寻租”行为在一定程度上限制了生态治理区域化的有效开展。

无论政府采取何种治理措施，基于其“理性人”的思维方式，不可避免地会存在“寻租”行为或者片面追求经济效益而损害生态环境的问题。因此，引入合作治理，在一定程度上有助于实现高效治理。区域生态治理中实行各地方政府、市场、公民合作治理，是防止区域治理浮于形式的有效方式。

三、生态环境治理区域合作应采取的策略

(一)构建生态治理法律体系

首先，明确区域生态治理机构的相关权力与责任。当前，我国已经成立了许多区域综合协调治理机构和一些区域综合改革创新实验区。但是，区域生态治理机构存在的数量仍比较稀少，并且当前大部分机构为区域内政府自发建立，其权利源于区域内地方政府的自发让渡，并没有国家法律、法规明确规定其职权范围。因此，区域生态治理机构会产生权责划分不明确，与地方政府之间相互推诿、扯皮的问题。国家应通过制定法律、法规呼吁地方政府加强协作，推动区域生态协同治理，制定严格法规保护治理机构的权益，对机构权力进行明确规定，避免争权夺利行为的发生。其次，在区域生态治理中，污染责任主体补偿机制仍不完善。我国目前实行的生态补偿机制大多是地方政府间签订的协议，协议实施依据的是协议各方自发施行，没有硬性的法律规定。国家要通过法律规定区域内各地方政府的职责和权限，明确区域内污染责任主体的赔偿措施，使区域内污染追责落到实处。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求：“探索编制自然资源负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。”设置地区资源消耗限额对我国探索编制自然资源负债表有一定借鉴意义。地方领导上任前，对地方资源具体数量量化为一系列指标，设置合理消耗限额，官员离职后，统计资源量化指标变化情况，如果消耗的指标量在合理范围内或者指标量增加，对地方领导和相关组织机构给予一定的奖励；如果消耗的指标量剧烈减少，则对地方领导实行严厉的惩罚措施。实施生态环境损害责任终生追究制，就是发挥规章制度的控制作用，引导政府官员在制定地区政策时理性决策，寻求地区可持续发展。地方政府基于国家严格的法律制度，会积极寻求更有效的生态治理方案，在一定程度上促进了生态治理区域化的推行。

(二)推行政府、市场、公民三方协同治理

行政区划是国家基于一定的历史和政治条件划分的，是国家为了对国土进行的管理而设立的。在一般性政治事务管理中，推行区域协作容易出现权力划分不明确，争权夺利等问题。但是，生态环境是区域性、整体性存在的，因此，为了实现有效的生态治理，必须整合各方资源，听取各方意见，明确各方要求，加强生态区域合作。建立专门的区域治理机构是克服环境治理相互扯皮，对生态环境整体治理的有效措施。设立权责明确、统一管理的区域生态治理机构，发挥其协同作用，通过法律、法规明确其职责和权限，对区域内环境问题综合统一治理，协调各部门利益，实现生态治理效益最大化。

首先， 政府是生态治理区域化的主体，政府的有效参与是区域生态治理取得成功的重要保证。政府一方面应主动、定期对污染企业进行检查，严格遵循法律、法规的要求，同时充分运用财政手段和税收手段，对减少污染排放和没有污染排放的企业给予奖励措施，对污染严重并拒不整改的企业加大惩处力度，甚至采用严厉的行政手段勒令其整改或停产，并在污染行为发生后积极治理，防止污染的进一步扩散。另一方面，政府应该主动公布污染企业整改和生态治理的相关方案，公开污染政策制定管理过程，定期公布区域生态治理的相关资料，呼吁公民积极参与，发挥治理决策过程旁听制度、听证会制度、信息公开制度等制度的重要作用，培养公民监督意识，充分发挥公民的外部监督作用。此外，地方政府要增强执行能力，提高政策执行人员的素质，强化政府官员道德素质和责任意识。深入贯彻中央的要求和规定，严格遵守各项规章制度，面对企业的“设租”行为，把好关，尽好责。其次，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求：“坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则”，对环境污染的责任主体收取相关费用。萨缪尔森曾经说过：“如果要给予决策者以动力以便使他们达到污染减少的有效数量的话，就必须使外部成本内在化。”[5]企业基于资源税的客观成本，在边际成本最小化的驱动下，会对主动选择处理污染或者改进生产方式有更大的热情，以达到减少成本的需求。同时，企业管理者和基层工人自身应加强道德意识的培养，严格遵循法律、法规的相关规定，避免“设租”等非法行为的发生，使企业从根本上减少甚至避免污染物的排放。最后，根据埃莉诺·奥斯特罗姆的“多中心治理理论”，有效实现生态治理还可以依靠社会机制。所谓社会机制，主要指生态治理中通过公民参与(居民，个人，环保团体或社区等自治组织)方式来推进生态保护[6]。公民是生态治理区域化的重要参与者。此前，由于生态治理地方化的特点，地方公民参与意识薄弱，官员“寻租”行为普遍，政府有意识隐瞒等原因，公民关注度与参与度不高。公民应积极主动参与，要求政府和企业公布相关信息，对企业的污染行为进行监督举报，同时作为政府外部监督者，对政府生态治理过程中的执法行为和法规实施进行监督。

(三)建立考核、补偿、技术投入并存机制

首先，地方政府污染治理缺乏成效的主要原因是，当前官员考核指标体系仍过度重视经济效益。应在地方政绩考核标准体系中加入生态治理指标，全面推行绿色“GDP”指标体系，将经济活动中所付出的资源耗减成本和环境降级成本从GDP中予以扣除，从现行GDP中扣除环境资源成本和对环境资源的保护服务费用”[7]从官员晋升，政府部门年底考核，工作奖励等多方面加大生态效益指标的权重，使政绩考核体系更加科学化、合理化。

其次，探索更有效的生态补偿机制实施策略。我国自90年代以来，政府就在多个省市推行生态补偿机制，其中以浙江和安徽省建立的奖优罚劣的生态补偿机制最具有借鉴意义。皖浙两省签订的协议中提出由环保部每年组织两省对跨界水质进行检测，明确两省省界标准水质的基本标准，协议中规定如果安徽省提供水质优于基本标准的，由浙江对安徽给予补偿；达到标准的，双方都不补偿。虽然两省对水质标准有不同看法，使方案的具体实施遇到阻力，但是推行生态补偿机制为生态治理区域化提供了一定的借鉴意义。因此，政府应大力落实生态补偿机制，探索更具现实性的生态补偿执行方案，尽快建立起区域之间、流域之间的横向转移支付，鼓励地方进行生态治理区域化的相关探索，要求区域内以及区域间的各污染责任主体的生态补偿落到实处，真正遵循“谁污染，谁治理”的方针原则，使污染受损地区的情况得到改善[8]。另外，要加大对高新技术产业的投入力度，开发利用可再生资源和新型能源，提高自主创新能力，积极走向技术前沿，进行技术突破，同时，吸收信息产业、新材料技术和管理知识来支撑高新技术产业的发展，践行低碳环保的理念。

[1] 余敏江，刘超.生态治理中地方政府与中央政府的“智猪博弈”及其破解[J].江苏社会科学,2011，(2)：148.

[2] 李妮.浅论区域合作背景下的政策执行问题[J].桂海论丛,2008，(5)：66.

[3] 杨龙,王骚.政府经济学[M].天津：天津大学出版社,2004:58.

[4] 余敏江.论生态治理中的中央与地方政府间利益协调[J].社会科学,2011，(9):23.

[5] [美]萨缪尔森，诺德豪斯.经济学(第12版)下册[M].高鸿业，等，译.北京：中国发展出版社,1992：1203.

[6] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道——集体行动制度的演进[M].余逊达，等,译.上海：上海三联书店，2000:45.

[7] 蒋志华,李瑞娟.论绿色GDP核算试点中存在的六大问题[J].统计与决策,2010，(7)：4.

[8] 宋煜萍.生态型区域治理中地方政府执行力研究[M].北京：人民出版社,2014：170.

〔责任编辑：刘 阳〕

2016-05-19

国家社科基金项目“政府、市场和社会的生态文明建设共治机制研究”(15BKS031)；黑龙江省社会科学基金项目“生态意识下政府公共管理与公共服务创新研究”(15GLB06)；黑龙江省新世纪优秀人才培养计划“黑龙江生态文明建设评价指标体系研究”(1253—NCET--013)

冯丹娃(1976-)，女，黑龙江牡丹江人，教授，硕士研究生导师，从事公共管理、生态经济研究。

F062.9；F061.5

A

1000-8284(2016)10-0127-04