高等教育学生资助法制化的经济法进路

柯 心

(华东政法大学 经济法学院，上海 201620；上海政法学院 学生处，上海 201701)



法学研究

高等教育学生资助法制化的经济法进路

柯 心

(华东政法大学 经济法学院，上海 201620；上海政法学院 学生处，上海 201701)

在中国高等教育市场改革浪潮中，教育资源存在总体稀缺与配置不均的问题，教育公平也因“上不起学”而备受置疑，市场机制在提高效率和维护公平方面都出现了“失灵”。对此，中国政府近年来不断加大高等教育学生资助的投入力度，然而相对应的却是学生资助法律的严重缺失。高等教育学生资助从政府社会责任本位出发，是对市场经济的干预和对教育资源配置的规范，它以资源效率为内在价值，以教育公平为核心价值，以社会和谐为最高价值，其法制化目标与经济法的理念共通。因此，在经济法的框架下，学生资助从政策走向法律有其客观性与可能性，是当前高等教育经济发展的内在要求。

高等教育；学生资助；法制化；经济法

一、高等教育学生资助政策体系的特征

高等教育学生资助政策体现了政府对于社会各方利益的协调与均衡，是经济利益与政治利益的兼顾，也是“效率”与“公平”间的平衡。教育不公平现象是市场化的负面结果，也是高等教育收费制度带来的教育体制内各方利益的失衡，为回应市场“失灵”而导致的一系列社会问题，各国政府纷纷建立高等教育学生资助体系，以期从政府的社会责任本位出发加强顶层制度设计、关注市场失灵干预机制以及规范资源分配制度等，解决社会发展中的问题，维护社会弱势群体的受教育权与发展权。

(一)体现政府的社会责任本位

现阶段，我国高等教育学生资助政策是国家站在观照全社会的视角，考虑整体利益，平衡经济弱势群体教育资源劣势，保障经济困难学生教育公平而作出的顶层设计。政策的制定体现了社会责任本位特征。受教育权是我国宪法规定的公民的基本社会权利，政府负有以各种途径和措施来实现教育公平的责任和义务。当经济弱势群体的受教育权无法保障时，当贫困学生对学费望而兴叹时，当相同禀赋的学生因不同的经济能力而被不平等对待时，设计并推行一套使公民享有“平等受教育权利”学生资助政策体系便是政府履行职责和义务的体现。

现行高等教育学生资助政策体现了自上而下的政策安排，教育公平不单是中央政府的职责，也是地方政府维护区域社会经济协调发展的基本遵循。具体体现在：一方面，学生资助政策体系确立了合理的资金分担机制。①以中国为例：中央负担中央所属院校的国家励志奖学金和国家助学金资金；对于地方所属院校的国家励志奖学金和国家助学金资金由中央和地方按比例分担；西部地区高校和东部地区高校，根据生源结构的不同，中央和地方按照不同比例予以分担；人口较少民族家庭经济困难学生资助资金全部由中央负担。资助义务在各级政府的财政措施中有所体现。另一方面，现行学生资助政策在资助形式上形成中央与地方共同发力的良好态势，如在中央层面以国家助学贷款为主解决贫困生学费、住宿费，以国家助学金解决贫困生生活费，在地方层面以地方财政补贴的生源地贷款、入学地针对新生顺利入学的“绿色通道”、学生所在高校提供的勤工助学等措施解决贫困生入学问题。

(二)体现政府对市场经济的干预

学费改革是高等教育引入市场机制、规模化发展的必然结果，但其推行的这十几年也产生了一系列问题。高等教育收费与经济弱势群体无力支付学费之间的紧张关系，社会中高收入阶层占用更多教育资源的优势问题，高校学费成本分担与贫困学生受教育权之间的权利冲突问题，都是高等教育市场机制的“失灵”。一旦市场对资源配置无能为力，政府即肩负起干预市场的职责。高等教育学生资助政策就是通过对市场机制“失灵”的合理干预，解决教育资源的分配不公，缓解贫困生的学费压力，以期保障公民高等教育受教育机会的政府干预政策体系。因此，政府在设计制度时，有着不可推卸的责任，对既有不公的“矫正”正是法的正义价值所在。[1]现行高等教育学生资助政策的实施正是政府试图通过干预市场的手段，矫正由于高等教育收费的制度困境及贫穷的代际传递给经济弱势群体带来的教育不公。

(三)加强对教育资源配置的规范

高等教育学生资助对教育资源的分配理念可以用“反向歧视”的概念来解释。“反向歧视”是将优势群体作为“歧视”对象，通过为特定或不特定的弱势群体，以政府为主导提供特殊照顾、特别保护和优惠措施等。鉴于优势群体和多数人可能遭受到实质不公平，“反向歧视”的政策把握更需要合法与合理。[2]高等教育学生资助作为一种教育资源“反向歧视”分配的制度安排，是有其合理性的。对弱势群体的优惠性差别待遇，是对社会财富分配不公和贫穷代际传递影响的贫困学生遭遇教育不公的公权力矫正，这种政策设计避免经济困难学生受到正向歧视。从问题的另一面思考，高等教育学生资助政策又是否构成对非贫困生的歧视呢?因此，作为教育资源的一个组成部分，学生资助“反向歧视”适用的范围、标准和力度应投放于令“社会整体变好”的目标上，才能确保其适用的合理性。

高等教育学生资助政策在设计上采用了几项限制措施：首先，以经济收入为标准来明确特殊保护对象的资格。在高等教育财政资源极为紧张的前提下，政策对象的选择应极为严谨，应使政策准确地覆盖应该享受“福利”的对象；其次，以多元化资助形式针对各个少数群体的特殊属性而有所区别待遇。大多数高等教育学生资助制度都采用了复合的、多元的制度安排，兼具有偿与无偿、补贴与贷款等相结合的模式；最后，以资助标准的限定确保政策的相当性，即弱势群体所受的优惠待遇或经济补贴与其自身现有境况相符，使得政策不影响社会整体公平。学生资助制度往往具体规定资助的比例、金额、档次等，使得差别待遇有理、有利、有节。

二、高等教育学生资助政策的价值追求

(一)以资源效率为内在价值

如前文所述，学生资助是教育资源的一种重要类型，在不同的教育活动中，教育资源的种类和数量有所差异，而对学生的资助便是教育资源的一种类型。“教育资源”这一概念源于经济学范畴，带有明显的经济学特性，“效率”是经济学中最重要的价值取向，由此也在学生资助中有所体现。

一方面，从社会责任主体角度来看，学生资助应体现效率价值。学生资助是面向经济弱势群体而进行的整体性帮扶，符合教育资源公共产品的部分特性：包括“效用的不可分割性”——公民受教育的整体权益，以及“消费的非竞争性”——符合条件的皆可受资助。因此，学生资助的公共性通过其产生的人力资本和社会资本具有很强的外部性，这种外部性的受益群体是集体而非个人，即在特定的政策和制度下，通过学生资助，使受资助的学生享有了平等的受教育权和共享优质的教育资源。正是由于资助资金的最终效益与集体利益相关联，政府作为社会整体利益的代表，其角色就是教育市场中的“理性人”，必须追求公共资源——资助资金使用的效率最大化。另外，和教育公共产品的“受益的非排他性”特性不同，高等教育中的学生资助基于教育资源的稀缺，是具有排他属性的，在有限的资金投入中，受资助个体必然排除他人继续享有同一份资助金额的可能性。因此为平衡不同个体之间的差异，必然要求学生资助设计出更体现效率最大化的机制。

另一方面，从社会财富再分配的角度来看，学生资助应体现效率价值。国家、社会和个人对学生进行经济资助的过程，实质上是通过学生这一教育活动的中心和对象，将经济资源投入到教育系统中的资源配置的过程。学生资助是政府参与社会财富再分配的手段，是以纳税人整体财富承担小部分人教育成本的行为，从政府财政职责的效率角度来看，学生资助自然不能例外。我们将学生资助资源配置的理想目标称之为资助的效率。高等教育学生资助的效率既应该体现在通过政策引导使相关社会资源得到最佳配置，也应该包括政策的执行效率，比如资助资源配置到最需要的弱势群体，学生资助配置制度的交易成本最低等。

(二)以教育公平为核心价值

教育公平是当前国家基本教育政策，是教育民主化进程中的一个重要阶段，对“强者”的限制和对“弱者”的保护体现了“主权在民”的思想。柏拉图在其《理想国》中阐释了对教育公平的理解：国家供给教育机会不应该受教育对象外在因素的影响，比如种族、阶层或者经济能力，而应该供给个人平等的受教育机会，使其有可能通过自身努力从教育中获得发展。教育公平就是政府为受教育对象提供同等的受教育机会。学生资助政策是在学费制度改革后逐步受到关注的，这说明了在市场条件下，为了弥补对经济弱势群体的忽视，学生资助政策被制定和推行，教育公平是学生资助政策追求的核心价值。

1.学生资助有利于保障起点公平。在高等教育实行收费上学之后，学生作为成本分担主体之一，要承担部分教育成本，这意味着对受教育者接受高等教育提出了一定的经济要求，“如果存在激励机制，不平等就必然存在”[3]。教育机会公平是经济困难学生改善自身的前提，机会公平的缺失将使对于教育公平的所有努力付之东流。“从社会理性、公正出发强调对社会弱势群体的补偿是实现相对公平的重要原则之一”[4]，学生资助制度实质上是一种矫正制度，它对经济困难学生的援助，直接或间接地减小了他们与优势群体的差距，使得秉赋相同的学生在教育机会上有平等的起点。

2.学生资助有利于教育过程公平。教育过程公平即受教育者在接受教育过程中受到公平对待。[5]入学公平使得很多寒门子弟对于“象牙塔”有了憧憬的勇气，然而随着学费标准和生活开支的提高，“囊中羞涩”仍会给贫困学生的求学之路带来坎坷，与优势群体的竞争仍然时时受“贫穷”所限。学生资助正是通过制度设计在一定程度上缓解这种与经济差距始终相随的竞争差距，这对贫困学生而言更为公平。学生资助的经济补偿从根源上解决差距的存在，以经济状况的改善帮助经济困难学生既正视自身的劣势所在，又培养健康的心理和积极的人生态度，珍惜政府给予他们的经济补贴，这有利于他们以正确的心态参与公平竞争，并最终保障高等教育过程的公平。

(三)以社会和谐为最高价值

教育是在政治、经济等因素给社会带来巨大不平等时实现社会平等“最伟大的工具”。[6]教育是政府对社会人力资本的投资，人力资本的累积则使收入分配趋于平等。*其主要理由是：人力资本增长将使国民收入中源于知识、技能等因素的份额相对上升，而源于财产等其他因素的份额相对下降，从而弥补由资产、政策和歧视等因素带来的不公平，使社会各阶层收入趋于均等。因此，国家为每个人提供公平的自我提升机会，使其积累摆脱原有困境的能力，最终显著地改善人的生存状态，减少社会性的不公平。

1.学生资助提升社会整体资本。“人力资本的关键投资就是教育。”高等教育学生资助正是提升人力资本，并进一步提升社会整体资本的路径。从微观上说，教育对个人收益率的作用越来越大，相应地，不断攀升的学费所带来的不公也越来越明显。倘若这种不公平被放任，那么最终损害的是社会整体资本的积累。面对日益增加的教育成本和财政压力，学生资助能够疏导低收入阶层经济承受能力与教育支付压力之间的冲突，缓解社会公众高涨的受教育需求和政府紧缩的财政政策之间的冲突。因此，尽管学生资助并不能直接拉近社会各阶层的收入差距，但是从教育转化为人力资本的意义上说，不仅在短期内能解决一部分学生上学难的困境，更能从长期上解决贫困的代际传导，使贫富差距的减小成为可能。

2.学生资助强化教育主体责任。学生资助的主体除了最主要的政府部门外，还包括高校、企业以及公民，在资助关系中，任何一方主体都具有相应的教育责任，只有都履行了各自的职责，才能向着社会和谐的目标共同发力。现代政府作为公众的代表，应该对公众于教育事业的期望有所回应，并承担最终责任。从学生资助来看，应建立公平有效的补贴矫正制度、完善相关法律条款和配备各种监督渠道等措施，以达到维护和实现教育公平和公共利益的政策目标。非政府部门(社会和个体)也可以在学生资助的范式中，实现部分社会利益，弥补政府在公共产品领域中的缺失部分。

三、高等教育学生资助法制化的经济法进路

市场机制引入高等教育作为一种现代教育发展中普遍追捧的治理方式，其对高等教育资源的扩充和规模化的效用显而易见，但与其相生相长的社会问题也需要及时解决。[7]纵观高等教育学生资助完善的国家，其学生资助立法相较更为完善和系统。在我国，学生资助同样是高等教育市场中的一项重要经济政策，其法制化进程的重要性不言而喻。笔者认为学生资助的相关立法可以从经济法的基本假设角度来分析，一方面有利于处理好法与政策的关系，另一方面有利于从法律层面促进高等教育市场的发展和社会公平的实现。

(一)经济法的价值取向

第一，追求社会整体利益。经济法以社会整体利益为评价视角，只有符合社会整体利益的行为才能得到肯定。经济法也正是从社会整体利益的需要出发，实现社会经济资源的优化配置。第二，强调公平优先于效率。市场主体具有自利性和逐利性，这是市场机制的固有特征，也决定了市场当以效率法则优先。市场自发地对收入进行分配，其结果呈现出效率的结果而非公平的结果，以致产生较大的收入差异，对于这种差异市场内部制衡纠偏的再分配机制是缺失的。[8]法的基本价值兼容公平与效率，经济法亦不例外。然而与效率价值相比，经济法的公平价值反映其法的本质特征，原因在于它所保护的公平是形式与实质相统一的公平，是社会总体公平。第三，维护社会经济秩序。在文明的社会中，经济手段、行政手段皆可起到维护市场秩序的作用，然而在法治经济中，法律是消除或预防无序状态的最重要手段。经济法的秩序价值为其实现社会整体利益和社会公平价值服务。

(二)学生资助法制化目标与经济法理念的共通

学生资助法制化目标在立法初衷、追求目标、采用方式手段以及对公权力的界限关注方面，都与经济法的理念有着共通之处。

1.共同致力于克服市场失灵。在高等教育学费制度变革背景下，教育市场化和教育公共性的冲突，使得市场价格机制失灵，学生资助在协调与提高教育资源配置，矫正教育市场既有的“不公”问题方面不断设计与改革，以期实现社会公平。市场经济的充分发展，为经济法产生的本源探究确立了现实前提，其市场失灵等问题的存在，促成经济法作为新兴法律部门予以解决的现实需要。[9]可见，克服市场失灵是两者的共同目标。具体体现在三方面：

第一，实现资源配置效率的最大化。“为了实现效用最大化，就必须对资源的配置与利用进行优化，我们称之为优化资源配置，即资源在生产和再生产各个环节上的合理和有效的流动和配备。”[10]从法学角度看，市场外部性的存在导致资源配置失灵，只有理想的完全竞争的市场才能实现资源的最优配置或达到均衡。[11]所以，在市场经济条件下，需要由外部机制介入经济生活，引导经济生活向完全竞争方向行进。经济法就是实现市场资源配置效率最大化的制度保障。高等教育学生资助是社会财富的再分配，也是教育资源的政府调控，其同样遵循效率原则。提高学生资助的资源配置效率，可以促进社会各项资源都得到最佳的使用。第二，以消费者的权益保护为核心。以消费者为本是经济法的内在价值，也是经济法理念的核心。经济法在制度设计上就是以消费者为核心，不仅仅考虑国家的利益，更高度重视广大消费者、经营者的利益，注重通过达成共识来解决冲突，尊重人的需求和个性等。[12]高等教育学生资助正是高等教育的市场化，尤其是学费制度的推行确定了学生(消费者)的市场主体地位，针对市场失灵而引发的教育不公现象，学生资助则以消费者保护的姿态，通过经济资助的方式，使消费者向“理性人”标准靠拢。第三，以平衡协调的方式实现社会公平。市场追求效率，政府促进、保障社会公平。市场机制无法自发地公平合理分配社会财富，这也是市场机制固有的局限。因此，必须借助政府的调节机制，以实现公平分配的目标。经济法赋予了政府协调经济的权力，使其履行促进社会公平的职能。以经济法手段矫正不合理的财富分配，以期社会成员公平地分享经济增长的成果。高等教育学生资助即是通过财政协调的方式，将教育资源分布在各地区、各民族、各层次的社会群体中，并通过政策引导的方式，使人力资源合理地分配和流动。

2.共同体现社会责任本位。法律部门所秉持的维护社会利益的基本立场是该法律部门的本位思想。经济法所讲的社会责任，首先是一种角色责任，但也不排除消极责任。主流观点认为，经济法以社会责任为本位，它所维护的是集体性利益、群体性利益和整体性利益，这与以个人权利为本位的民法和政府权力为本位的行政法有着本质不同。经济法以维护广大消费者权益为出发点，关注社会整体利益和国家根本利益，并以人类可持续发展利益为最终目标，这无一不体现其鲜明的本质特色。高等教育学生资助解决的核心就是公民受教育权的保障，受教育权是公民的一项社会权利，公民要求国家保障这些基本权利。就学生资助政策的顶层决定性和自上而下的设计安排而言，其对社会权利的保障也体现着社会责任本位的理念。

(三)高等教育学生资助法制化：从政策走向法律

在商品化程度逐步提升的市场经济环境下，基于市场活动与社会自我保护的“双向运动”[13]，“二元配置”模式发挥着重要功用，即市场和政府分别或者合作在私人物品和公共物品提供上成为关系紧密的两个整体资源配置的子系统。市场和政府作为现代市场机制内的两方主体在不同的情况下发挥不同的功用，然而功用的发挥需要在法治理念的框架内。因此，对于学生资助而言从政策走向法律是当前高等教育经济发展的内在要求。

首先，法治思想向经济生活渗透，学生资助政策需要在法治理念的框架内实行。亚里士多德对政治国家的设计形成了“法治应当优于一人之治”的观点，在市场经济的总体框架下，法治社会独立于国家，法治利益高于政治利益，法律应该处于各个治理手段的统治地位。在法治社会中，政府是公众意志的“代言人”，肩负着经济调节的使命。政府角色由“政治政府”向“社会性政府”演化，更加关注体现民众意志的社会利益。在市场经济领域，政府的主要任务是解决和协调市场无法有效配置资源等市场失灵问题。在很长的历史时期里，政府行使着没有法律依据的权力直接对经济生活加以控制，权力如“脱缰的野马”一般，没有法律控制的政府权力既无法实现资源配置最佳效率，更是对市场的伤害。因此，法律是现代文明社会的最高调整体系，是兼以解决“市场失灵”和“政府失灵”负效用的社会调控方式，是满足经济发展内在需要的理想机制。因此，学生资助相关政策应该尽快上升到法律制度层面，一方面赋予政府调节市场机制不足的权力，弥补市场固有缺陷，另一方面界定政府权力范围，规范权力行使手段，加强监督问责机制，避免政府失灵。

其次，从权力干预到法律治理，学生资助这一政府干预市场经济的政策手段最终应该经由法律形式体现。从规范性来说，国家对经济的调节可以通过任何手段，但法治主义原则要求任何手段都应该在法律的规制下进行，也就是说法律手段应该是最高层次的手段；从稳定性来说，“人治”社会最常使用的行政手段因其易受多种因素影响，而容易出现政府权力的滥用和市场干预的负效应；从社会性来说，经济调节目标在于实现社会整体利益，这就要求政府在行使权力时足够谨慎，尽到充分注意“善良管理”义务，从法律规范上明确，社会利益应该高于政治利益；从职责性来说，只有法律手段能通过国家强制力确保相关职责的履行，以及追究失责后的法律责任，政府从宏观和微观上均得以行使对市场的调控和规制，权力之大关系国计民生，影响社会全局，如果缺失责任的归咎尤其是法律责任的承担，政府的“慎行”将难以确保。因此，政府干预市场必须采用符合法律形式的各种手段，这是成熟市场经济的需要，也是法治经济的需要。

最后，在学生资助过程中，政府权力的界限应当由法律进行规制。本质上，经济法既是政府干预市场的赋权之法，也是规制之法。“政府”于经济法的价值实现仅仅是手段而非调整的目标。在经济法范畴内，政府的任务是“将经济法规范贯彻落实到社会实践中”。因此法律在赋予政府完成任务所需权力的同时，也规定了政府解决问题的界限，政府的行政之手不可能伸向社会的各个角落，“过界”的干预会使市场的运行适得其反，学生资助同样也需要明确政府在教育市场中的行为界限，避免政府以维护“社会公平”之名行“侵扰市场”之实。

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〔责任编辑：马 琳〕

2016-09-09

柯心(1982-)，女，福建厦门人，博士研究生，讲师，从事财政法、金融法研究。

D922.16；D922.29

A

1000-8284(2016)10-0116-05