均衡与补短：户籍制度改革下一步发展——基于基本公共服务均等化视角

丁波

（铜陵学院办公室，安徽铜陵244000）

均衡与补短：户籍制度改革下一步发展——基于基本公共服务均等化视角

丁波

（铜陵学院办公室，安徽铜陵244000）

推动基本公共服务均等化是户籍制度改革的核心。户籍制度改革的重点，是剥离黏附于户籍制度的各项公共福利，减少户籍的附加值和含金量，消除户籍制度带来的人口隔离和社会分层，使人口迁移和流动更加理性和有序。推动基本公共服务均等化，需要将均衡性公共产品向弱势群体和落后地区倾斜，以补齐短板，同时建构大中小城市均衡的公共服务供给体系。在户籍制度改革中，注重保护农民权益，允许农民“带地”进城落户，实施差别化和多元化户籍制度改革政策和措施。

城镇化；户籍制度改革；基本公共服务均等化；均衡性公共产品

一、问题的提出

我国城镇化率在2013年末达到53.7%，但是“户籍城镇化率”仅为35.7%，这说明当前户籍制度与城镇化发展不相匹配；同时，根据经济规律和国际发展经验，我国现处于转变经济发展方式的关键时期，不应主要依靠刺激需求的手段来提高发展的增长率，而是通过改革制度来提升潜在的增长率［1］；东部地区产业发展对劳动力的需求与劳动力返乡务工意愿增加产生对比显著，预示着“刘易斯拐点”的到来；这些都表明户籍制度改革迫在眉睫。我国户籍制度是在当时特定社会发展基础上形成的，目前城乡二元的户籍制度是计划时期的产物，虽经过国家总体层面的几次调整和各地尝试性的改革，但现行户籍制度仍没有体现社会成员的公平正义，城乡之间、地区之间户籍享受待遇差距较大。针对这一现实情况，2014年7月末，国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），其中明确指出，“要建立城乡统一的户口登记制度，全面实施居住证制度，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”［2］，这标志户籍制度改革将进入到全面实施的发展阶段。研究和分析目前户籍制度改革，提出户籍制度改革的侧重点，对于推动新型城镇化进程显得尤为重要。

关于户籍制度改革的研究成果，主要集中在三个方面：一是回顾户籍制度形成历程研究；二是对户籍制度改革路径的研究；三是探讨户籍制度改革与城镇化关系的研究。总的来看，对户籍制度改革的现有研究，过多地集中在从城市农民工市民化视角探讨户籍制度改革，侧重对户籍制度的评价性研究。尽管学者们普遍认同户籍制度改革是涉及多方面的综合性问题，但系统地阐述户籍制度改革的策略性研究并不多。此外，也有从制度环境、土地制度等视角探讨户籍制度改革的研究［3-4］。但就总体而言，现有的研究缺乏从公共产品供给视角和城乡一体化的新型城镇化道路研究户籍制度改革［5］。

本文以户籍制度改革为研究对象，以基本公共服务均等化作为研究视角，探讨新形势下户籍制度改革的核心是推动基本公共服务均等化、户籍制度改革的重点是剥离黏附于户籍制度的各项公共福利；同时，从不同层面研究分析户籍制度改革的困难和发展路径，以此作为阐述我国户籍制度的改革方向和步骤选择。

二、户籍制度改革的核心：基本公共服务均等化

户籍制度改革的关键在于推进基本公共服务均等化，从而使户籍制度回归其本来的居民身份登记功能。基本公共服务均等化是将把依附在城市户籍身份上的公共服务和社会保障逐渐剥离，使其无差别化和社会化，以缩小地区间、城乡间公共服务水平和质量的差距。基本公共服务均等化能保障城乡居民的平等和城市间居民的平等权利，使户籍管理回归到住地管理，减少基于户籍身份不同所带来的福利不同。

2013年末，我国城镇人口达到7.3亿，其中2.69亿为流动人口。由于城乡间分割的户籍制度影响，流动人口中的大部分没有能在教育、就业、医疗、养老等享受到城市居民的公共服务体系，城市内部出现新的矛盾，给社会的健康发展带来一系列问题。同时，城市和农村因其户籍制度的差异而带来的公共服务不同，导致城乡差距进一步拉大。在我国城镇化快速发展的背景下，目前的城乡户籍制度的缺点越来越明显，户籍制度改革也越来越迫切。户籍制度改革的关键，是剥离黏附于户籍制度的各项福利待遇和权利保障［6］。而不同的福利待遇和权利保障是由于身份不同而产生，表现为基本公共服务供给的数量和质量。城乡间、地区间基本公共服务差距大，城市拥有数量多、质量高的公共服务，例如教育、医疗等，这些吸引着城市外来人口迁移城市，但是城市没有能力全部吸纳这些外来人口，导致大部分人无法落户于城市，出现大量的“半城镇化”人口，主要表现是两亿多的流动人口进入城市生活，实现了职业转换和地域的转移，但是它们并没实现户籍的转变，没有转变成城市里的市民，享受不到和城市市民一样的公共服务和保障。当前的户籍制度制约着城镇化的发展，以致城镇化发展速度落后于工业化发展速度，进城农民务工人口的市民化速度也慢于城镇化速度［7］。城乡间二元户籍制度需得到合理的途径解决，这种途径形式上是给予外来人口以城市户籍，实质上是推进基本公共服务均等化。

户籍制度改革的难点是与户籍身份紧密联系的公共服务和社会保障，这种情况越是在城乡差距大的地区就越发明显。城市的经济发展水平高、社区先进管理经验，同时还拥有完善的公共服务体系、充足的就业机会和健全的社会保障，而这些是小城镇和农村地区所不具备的；小城镇和农村地区由于城乡二元户籍制度存在和经济发展水平限制，它们的公共福利和社会保障数量少且水平低，就业机会较少、有大量富余劳动力，二者的差距使得作为“理性人”的居民，在迁移时会综合考虑选择公共服务完善的城市进行定居；但是大城市会基于自身发展逻辑和户籍制度改革成本考量，选择少部分精英给予他们落户城市，这也是城市是户籍制度改革缓慢和阻力较大的主要原因。借鉴国外学者蒂布特关于公共产品的选择理论来解释城市公共服务选择过程中发生的“用脚投票”：区域内的居民同样存在消费者和投票者的双重身份，可以携带在区域内自由迁移；迁移者掌握各个城市公共服务供给水平的完全信息；存在若干个地区可供选择，迁移者会选择公共服务供给数量多且水平高的城市；同时，城市的管理者会根据城市的发展规模和发展水平选择公共服务的供给对象；每一个城市都会努力维持一个最优规模，当外来人口给城市带来的边际收益小于边际成本时，城市会限制外来人口的落户［8］。

推动基本公共服务均等化，减少户籍制度上的附加品，将户籍制度这道“无形的墙”的里外两边不再有较大的差距，使农村人口向城市的流动更加具有自主性。此外，随着户籍含金量的消除，仅仅以获得城市户口为目的而进行转移的人口也会越发减少，劳动力资源的配置会向着理性发展，从而能够改善城乡二元差异的社会状态［9］。因此，户籍制度改革的关键和核心是推动基本功服务均等化，使地区间、城乡间的公共福利和社会保障达到相对均等，促成社会公平正义。

三、推动基本公共服务均等化：以均衡性公共产品补短

推进基本公共服务均等化，需要进行理论上的溯源和反思。关于基本公共服务的基础理论是公共产品理论。公共产品理论认为，公共产品是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。实际生活中的教育、医疗、养老等各种公共服务属于公共产品理论范畴。而公共服务均等化在公共产品性质上应归属于均衡性公共产品。均衡性公共产品主要包括是为贫困人口提供的医疗、保障、教育等公共服务项目，向贫困地区提供的基础设施建设项目，为社会弱势群体提供的保障和社会帮扶项目。均衡性公共产品的供给对象主要是不发达地区和弱势群体，帮助他们提高生活质量，供给均衡性公共产品的实质是公共产品向不发达地区、弱势群体进行差异性供给。均衡性公共产品的合理配置不但会缩小地区间、城乡间公共服务水平和质量的差距，而且会促使地区间、城乡间的公共服务达到相对均等化的状态。本文所阐述的基本公共服务均等化是有差别的均等化，它是政府要为全体社会成员提供基本的、在不同阶段和不同地区具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。

户籍制度改革的核心是基本公共服务均等化，而基本公共服务均等化的推进需要向弱势群体和不发达地区供给均衡性公共产品，促进弱势群体和不发达地区的自身性发作，促使缩小弱势群体与优势群体之间、贫困地区与富裕地区之间的差距，实现基本公共服务的相对均等。美国著名学者彼得提出的短板理论认为，水桶是由不同木板构成，而决定水桶盛水量多少的关键要素不是最长的板块，而是其中最短的那块，在保持其他条件不变的情况下，想要增加木桶的盛水量，主要是把木桶的短板提升。在一个国家内，如果把弱势群体和贫困地区比作短板，把基本公共服务比作水桶的话，则意味着，要实现社会的基本公共服务均等化，应着重向弱势群体和不发达地区增加均衡性公共产品供给，把短板补起来［10］。增加均衡性公共产品供给，是户籍制度改革的重要措施，也是推进新型城镇化进程中城乡一体发展的重点。随着我国市场经济体制发展的逐步完善，市场在公共产品供给中的主体地位越发显著，但市场有逐利的本性，像均衡性公共产品等有利于社会公平正义公共产品供给，如交由市场主导供给，则会达不到原意，反而加剧贫富分化。由此，政府在均衡性公共产品供给中应占主导地位，向弱势群体和落后地区供给均衡性公共产品，缩小与城市的公共福利和社会保障差距，促成基本公共服务均等化的目标。此外，政府在供给均衡性公共产品中，应注意根据各地区的经济发展水平和实际需求情况，以确定各地区的公共产品需求和供给次序，与地区经济社会的发展相适应。户籍制度改革不仅仅是要通过一系列的措施逐渐剥离依附在户籍上的含金量，更为重要的是缩小地区间、城乡间在获得基本公共服务方面的差异，提高贫困地区的教育、医疗、社会保障等基本公共服务供给，增强贫困地区优质公共服务供给的能力，使流动人口能在住地就能享受到相对较好的基本公共服务，缩小城乡差距，推动城乡一体化发展。

四、户籍制度改革路径探析

（一）差别化和多元化的户籍制度改革措施

目前，我国的户籍制度改革是中央政府明确方向和原则，各地根据实际情况因地制宜进行设计、实施具体改革措施，允许多元化和差别化的户籍改革政策存在符合户籍改革的逻辑。目前户籍制度改革与城市发展的关系来看，不同层次和类型的城市实施的是不同的户籍改革路线图［11］。我国现有的户籍制度改革是由当地的政府主导，这主要是因为财政分权模式下地方政府在社会保障和公共服务供给方面拥有较强的财政能力。城市户籍接受外地流动人口，需要一定的财政能力，在是否降低户籍准入的标准和能否给外来流动人口以本地市民保障的问题上，不同地方考虑的不同，主要是地方政府有没有财政能力承担外来流动人口享受城市居民公共服务供给带来的一系列的压力［12］。外来人口获得城市户籍，使现有公共服务供给增加，将意味着巨大的公共财政支出，导致城市财政能力、公共服务体系与外来人口的公共服务需求之间产生尖锐的矛盾。《意见》指出，全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件和严格控制特大城市人口规模，这就明确了不同城市规模的户籍制度改革深度将不一样。大城市拥有的充足的财政和高质量的公共服务体系，但大城市的人口压力巨大，中小城市相对于大城市投入公共服务的财政能力不强。同时，中小城市因产业发展不足和城市基础设施不完善，导致吸纳就业能力有限，因而人口聚集能力差，许多中小城市开发的新城出现“空城”、“鬼城”现象。现实户籍制度改革中大城市与中小城市对于户籍门槛和开放态度亦是不同，中小城市户籍落户政策较为宽松，只要有稳定职业或固定房产就可落户，小城镇则是全面放开落户限制。而以上海、深圳等为代表的特大城市严格控制外来人口落户，并实施居住证制度，它详细规定了外地人口落户城市户籍所要达到的条件，量化领取居住证的积分。居住证制度是由城市福利和承载力供需矛盾产生的户口审批和筛选机制，适合目前的大城市户籍制度改革。但由于居住证制度是地方政府筛选精英人才落户，对于农民工等群体，则显得不公平；因此，大城市的户籍制度改革方向仍是针对所有人群的基本公共服务均等化。中小城市宽松的户籍落户政策，同时也倒逼大城市做好基本公共服务的配置，让外来人口能够在城市里安居乐业。

（二）大中小城市均衡的公共服务供给体系

户籍制度改革是新型城镇化发展的内在制度动力。户籍制度改革将加快人口市民化进程，推动新型城镇化快速发展。新型城镇化的核心是人的城镇化，人的城镇化要求城镇化不仅要实现生活方式的根本转变，更要使社会成员享受均等化的公共服务，共享社会发展的成果。由此可见，新型城镇化与户籍制度改革目标一致：基本公共服务均等化。我国城镇化是多元发展道路，大中小城市协调发展。多元化的城镇化发展道路，导致不同规模城市在公共服务资源上的差距；大城市拥有量多、优质的公共服务，中小城市公共服务资源紧缺，且不能满足人们的日常需求。新型城镇化和户籍制度改革的目标都是基本公共服务均等化，但在短时期内无法实现地区间、城乡间完全的基本公共服务均等化，因此，构建均衡的公共服务供给体系则显得较为必要。均衡的公共服务供给体系，与城市规模等级密切相关，城市可分为大城市、中等城市和小城市，公共服务供给体系亦可分为完善、相对完善和不完善的公共服务供给体系。地区内大城市有健全的公共服务设施和制度、优质的公共服务资源，虽然中等城市相对于大城市的公共服务供给体系并不是很完善，但离地区内的大城市较近，可以接受大城市公共服务资源的辐射；小城市不如中等城市的公共服务供给体系完善，但是可以受地区较近的中等城市或者大城市的辐射和带动；小城市对乡镇的基本公共服务辐射亦是此理。例如，以湖北省为例，武汉市在湖北省是大城市，拥有的完善的公共服务供给体系，像教育资源和卫生资源较为发达，省内的孝感、黄冈等属于地区内中等城市，公共服务供给体系不如武汉发达，但由于地区内距离不远，可以跨城市享受武汉优质的公共服务资源，而仙桃、黄石等属于地区内小城市，通过便利的交通能够享受到中等城市和大城市的公共服务资源。均衡的公共服务供给体系是在现有完全基本公共服务均等化达不到条件的情况下，实现相对、有条件的基本公共服务均等化，但是发展目标和方向仍是所有居民完全的基本公共服务均等化。与此同时，城市的公共服务供给体系应倡导多元化，引入社会组织和市场等主体参与到公共服务供给体系中，使政府在公共服务供给中应是“掌舵者”而不应是“划桨者”，以提高公共服务供给效率和质量，从而更好地向社会成员提供优质的公共服务。

（三）户籍制度改革关注点：农民“带地”进城

城镇化核心是将农村人口转变为城市人口，这种转变过程中涉及两种户籍身份所携带福利的转变。当前，农村户籍公共福利和社会保障水平低于城市户籍，同时，农村户籍在一些补助和赔偿上也无法和城市户籍享受同等待遇。但农村户籍享有城市户籍没有的“三权”，即土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，这三项权利也是大多数农民顾虑而不愿外移户口的主要原因。笔者在湖北省黄冈市农村调研发现，越是靠近城市边缘的农村，村庄中农民向城市转移户口的意愿就越低，而处于边远落后地区的农村，农民外移户口意愿大大的超越城市边缘的农民。究其原因，城市边缘农民手里的“三权”随着城市不断向外扩展而变得价值暴增，远离城市的边远落后地区农民的“三权”则显的不那么重要，所以会产生对户籍城镇化两种截然不同的态度。此外，还会导致部分已在城市居住多年和城市边缘的农民，虽从事非农产业，但因不愿放弃农村“三权”而选择保留农村户籍，这会产生农民“带地”城镇化和“半城镇化”人口多的现象。有学者认为，农民“带地”进城，很有可能会形成相当部分的兼业农户，降低农业生产率，不利于农业的规模化经营，是对土地资源的浪费［13］。农民“带地”进城，是农民理性选择的过程，也是“家中有地，进退有据”的考量，不应行政强制干预农民“带地”进城的行为。我国宪法规定农民拥有地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，户籍制度改革中农民的“三权”不应要求无偿退出，而需创新土地流转制度，使土地承包权与经营权分开，可以流转土地经营权，但土地承包权不得转让，加大支农惠农的政策力度，以给予农民进城的财产性资本，从而降低农民市民化的成本。重庆户籍制度改革中将农民变为市民的条件是农民放弃“三权”，以获得城市的“五权”：就业、教育、医疗、住房、养老服务。重庆的户籍制度改革以农民市民化和获取城市建设用地为目的，农民转市民的意愿不高，政府支付市民化的成本较大，也没有获得期待的效果。诚然，户籍制度改革要剥离户籍与权力的关系，但不应以此为由损害农民权益；户籍制度改革要允许农民“带地”进城，且尊重农民农转非的意愿。

五、结论

随着我国经济社会的发展，“刘易斯拐点”效应已逐步显现，户籍制度改革成必然之势。但户籍制度改革不能只变表象，而不变实质。户籍制度改革下一步应革其核心，推动基本公共服务均等化，实现剥离依附在户籍上的各种公共福利，改变由于僵化的户籍制度而产生的劳动力市场分割，打破人口自由流动的壁垒，促进合理的户籍制度改革。户籍制度改革要推动基本公共服务均等化，需着重发展均衡性公共产品，以补齐短板；同时，户籍制度改革注重农民权益的保障和农民意愿的尊重，在此基础上，实施差别化和多元化的户籍制度改革措施，发展均衡的基本公共服务供给体系，从而进一步推动新型城镇化的发展。✿

［1］蔡昉.以农民工市民化推进城镇化［J］.经济研究，2013（3）：6-8.

［2］国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见［EB/OL］.http// news.xinhuanet.com/yzyd/local/20140730/c_111862094.htm.

［3］胡燕.制度环境视角下户籍制度改革的行政法治逻辑解析-兼论国内几种不同的户籍制度改革模式［J］.四川师范大学学报，2012（2）：12-18.

［4］汤玉权.论户籍制度改革与农村土地制度的变革——对四川省南充市马桥村的调查分析［J］.东南学术，2006（1）：81-90.

［5］盛广耀.理想类型视角下城镇化质量的提升路径［J］.城市问题，2014（11）：2-6.

［6］侯力.户籍制度改革的新突破与新课题［J］.人口学刊，2014（6）：22-29.

［7］李冬晓.人的城镇化-新型城镇化的新生代农民工本位观察［J］.地域研究与开发，2014（4）：153-156.

［8］罗丽英，卢欢.公共产品投入对城镇化进程的影响［J］.城市问题，2014（8）：14-20.

［9］张展新，王一杰.农民工市民化取向：放松城镇落户还是推进公共服务均等化［J］.郑州大学学报，2014（6）：78-81.

［10］李雪萍.公平正义：均衡性公共产品供给［J］.当代世界与社会主义，2010（6）：142-146.

［11］郭秀云.从“选择制”到“普惠制”——城市户籍改革政策取向与路径探析［J］.社会科学，2010（3）：64-71.

［12］郭秀云.大城市户籍改革的困境及未来政策走向——以上海为例［J］.人口与发展，2010（6）：45-51.

［13］李飞.农民“带地”城镇化：争议及其应对［J］.农村经济，2014（11）：107-110.

Equilibrium and Fill Short：The Household Registration System Reform Development Next——Based on the Perspective of Equal Basic Public Services

DING Bo
（Tongling University，Tongling AnHui 244000）

to promote equal basic public services is the core of the reform of household registration system.Hukou reform is focus on the stripping adhesion to the household registration system in all kinds of public welfare，and to reduce the added value of the household registration and gold content，remove the population isolation brought by the household registration system and social stratification，population migration and flow more rational and orderly.Promote the equal basic public services，you need to balance public products to vulnerable groups and tilted backward area，to supplement the short board，at the same time construct medium cities equalization of public service supply system.In reform of the household registration system，pay attention to the protection of rights and interests of farmers，and allows farmers“to”become urban residents，the implementation of differentiation and diversification of the household registration system reform policies and measures.

urbanization；The household registration system reform；Equal basic public services；Proportionality public product

D631.42

A

1007-0672（2016）06-0106-05

2016-02-15

本文为教育部人文社科青年基金项目“倒城乡二元结构下微观社会基础重构”（14YJC840008）；教育部哲学社会科学发展报告建设（培育）项目“中国反贫困发展报告”（11JBGP038）阶段性成果。

丁波，男，安徽铜陵人，铜陵学院办公室研究人员，研究方向：人口社会学、城乡社会学。