城市基层社会治理的社会建构研究

柯尊清

（云南大学　公共管理学院，云南　昆明　650091）

城市基层社会治理的社会建构研究

柯尊清

（云南大学公共管理学院，云南昆明650091）

自1949年以来，我国城市基层社会治理经历了一个由个体建构向社会建构过渡的演变过程，这一演进与“社会管理”向“社会治理”的转变具有内在统一性。城市基层社会治理社会建构的提出有两个基点：一是个体建构在城市基层社会治理中面临困境；二是社会建构具有公共治理属性，公共治理本身包含社会建构元素。城市基层社会治理要实现由个体建构向社会建构的过渡，有四条路径，即由单一主体建构向多元主体建构转变、由单向建构向双向建构转变、由封闭建构向开放建构转变以及由反应性建构向能动性建构转变。

城市基层社会；社会治理；社会建构

随着现代化、城市化进程加速，政治生活民主化、经济生活市场化和社会生活多元化趋势日益明显，社会结构、社会利益、社会矛盾等发生了深刻的变化，城市流动人口的管理和服务、社会阶层固化等呈现出新特点。网络通信技术新发展催生的以自媒体为代表的新媒体，造就了一个“人人即媒体”的“大众麦克风”时代，公众对政府社会管理和公共服务的不满越来越容易引发大规模的网络舆情，加之制度化的利益诉求渠道不畅，触发利益相关者和非利益相关者抗争式诉求的风险逐渐积累。由于计划经济向市场经济转型，我国传统城市社会管理模式下的单位制赖以存在的经济基础逐渐消解，随着政企分开、政社分开、企社分开改革的推进，单位制逐步走向解体，“单位人”向“社会人”“社区人”转变，从单位转移的社会职能需要其他主体予以承担。然而，传统街居制不足以承担单位转移的社会职能。按照现代公共管理的理念，政府不可能通过扩大自身职能和机构予以承担。加强和改进城市基层社会治理刻不容缓，建构和完善多元主体合作共治的公共治理体制成为城市基层社会治理面临的重要议题。我国城市基层社会治理改革始于20世纪80年代兴起的城市社区建设，是在政府有意识、有目标、有计划、有组织推动下而启动、展开和深入的建构活动。由个体建构向社会建构转变既是我国城市基层社会治理演进的实况，也是进一步加强城市基层社会治理建设的路径。在特殊的历史时期，政府作为单一主体进行的城市基层社会治理的个体建构在建立社会秩序、维护社会稳定方面起到了重要作用。但是，随着社会经济环境变化，个体建构越来越不适应社会发展需求，强调多元主体互动、交互、协商、共识的社会建构成为城市基层社会治理改革的重要趋势。

一、社会建构主义及其理解

1966年，皮特·伯格和托马斯·卢克曼在其著作《社会实体的建构：知识社会学纲领》中提出“社会建构”这一概念。社会建构主义以社会学、心理学、后现代理论、女性主义为理论渊源。布尔（Burr）在《社会建构主义导论》一书中提出了社会建构主义的四个基本理论假设，即：对习以为常的知识的批判立场、强调历史和文化特殊性、知识是由社会过程所维系、知识与社会行动交织在一起。［1］社会建构主义持建构主义的基本立场，起初是一种关于知识论的立场，探究知识的社会建构问题，认为知识是认知主体主观建构的结果，是社会实践和社会制度的产物，具有特殊的文化性和历史性。对客观知识的追求，其实也是一个社会建构的过程，即舒茨所谓的每个人都对日常生活进行“常识建构”，而社会科学家研究则是二度建构，就是以非直接经验的社会事实为对象的建构，是对“常识建构”的建构。随着社会科学的发展，社会建构主义由知识论立场拓展为一般意义上的方法，日益成为一种重要的认识论和方法论。作为社会建构主义的代表人物，格根（Gergen）提出从元理论、社会理论和社会实践三个层面来理解社会建构主义。［2］从元理论的层面看，社会建构主义有别于社会实在论、实证主义、本质主义的本体论和知识论，持相对主义的立场具有真理相对性的倾向：人们认识世界的方式、概念等具有文化和历史特殊性，其产生和发展决定于特定的社会场域，社会互动形塑着构成社会基本形态的信仰、法律、社会习俗等。社会建构主义意在强调走出业已建构起来的现实，重新建构新的对话知识、话语体系和理论，与此同时，不断反思、批判自己的价值立场，对不确定性保持开放态度。在元理论和社会理论的导向下，社会建构主义一方面置疑现行的社会设置、话语霸权，反对简单化清晰化地根据专业术语进行类化和介入，另一方面，社会建构主义所强调的反思性、开放性、批判性有助于形成对话机会，在各个群体之间达成交流、对话与合作。概言之，社会建构主义有三个特点：［3］（P29～30）一是建构性，“人是人的生活世界的社会建构者；人是生活世界的社会建构者；人的生活世界是人的社会建构，人的生活世界也在建构着人自身”。［4］二是社会性，即“对话本身就是社会性的，它就是一个社会建构过程：每一个个体总是在与他人的对话和互动中建构知识、建构自身、建构世界”。［5］（P162）三是互动性，一方面是人与建构物之间的互动，人在具体的历史、政治、经济、文化、地域和个体体验中建构着建构物，而建构物也形塑着人，另一方面是人与人之间的互动，人们通过交流、协商、对话、共识等形式来建构现实世界。

二、城市基层社会治理个体建构的困境

“我们从来就没能按照我们所渴望的方式成功地改变社会。除非我们能够说服我们中的大多数接受我们的领导，否则我们就不能成功地为社会制定一部计划，因为社会、各种人类关系以及社会系统都太复杂了”。［6］（P1）社会环境的复杂性助推了基于个体建构的理性社会治理体系的非理性，即社会治理体系的异化。事物发展中往往难以避免悖论的产生，例如，致力于管理效率的提高会导致公平的缺失，而公平的缺失又反过来影响管理效率的实现，出现了效率取向的非效率性。城市基层社会治理环境由同质化、稳定性日益向异质性和变动性转变，以理性设计的制度、体制和机制越来越难以回应社会需求、处理社会公共事务、提供公共服务。一方面，传统公共行政的政治与行政二分将公共行政看成是执行性环节，以效率为目标取向，管理主义取向下的工具理性追求社会治理的机械效率，并未关注到公平、公正等方面的目标取向，然而，无论是公共问题的解决、公共需求的满足还是公共事务的处理，效率目标只是其中的目标之一；另一方面，在城市基层社会治理的个体建构中，政府作为单一主体，基于自身理性通过制度、规则、程序、准则、机制等设计，将自身认为符合社会治理实际的治理体系施加于城市基层社会，形成了全能型的政府管理模式，权力单向度行使，通过“单位制”，政府掌控着社会治理的权威资源、经济资源，对城市基层社会形成了全面的管控，公众参与对社会治理体系的建构微乎其微、无足轻重。传统公共行政范式向新公共行政范式、新公共管理范式、新公共服务行政范式的转变，以及治理理论的范式价值凸显，对应的社会治理体系也会随之发生转型，市场和社会的力量在建构、形塑社会治理体系中的地位和作用将日益凸显。从城市基层社会治理中公共需求的满足、公共问题的解决以及公共事务的处理看，需求状况、问题根源均落脚于基层社会，政府社会治理的效率、理性主要决定于政府公务人员的理性，缺乏与基层社会的接触以及与公众的互动，仅仅基于政府自身理性的社会治理体系显然无法适应异质化的城市基层社会实际。从城市基层社会治理的环境变化看，当前我国经济处于工业化中期，而社会则处于工业化早期，社会发展滞后于经济发展，随着市场经济体制的建立以及迅速发展，社会结构分层化、社会形态异质化、社会成员个体意识增强，社会需求多样化、社会利益关系复杂化、社会矛盾冲突化、社会风险常态化等趋势日益明显，城市基层社会治理的个体建构因其主体单一性、封闭性、单向交流、被动反应性建构，难以有效、及时地回应和解决转型中的社会问题。

三、社会建构与公共治理的统一性

在公共治理背景下，公共行政不仅仅是关于行政的问题，而且还是关于与公共事务处理结果、公共需求满足情况相关的行政。社会治理演进的过程其实是政府治理模式演进在社会建设领域的建构和投射。传统的公共行政模式之下，政治的话语范畴主要是民主，而行政的话语范畴则主要是集权。公共行政是一个双向交互的社会建构过程，一定的公共行政理念决定了社会建构的类型和结构，公共行政的政治建构、经济建构、社会建构和文化建构共同构成公共行政的理论和实践形态，受公共行政建构的政治、经济、社会和文化环境又对公共行政的理论和实践产生反向的形塑作用。传统公共行政模式下的城市基层社会治理体系是由政府一元化管理模式主导，以理性设计的制度、体制及运行机制来对经济社会实施管理；传统公共行政向前瞻性公共行政过渡期的城市基层社会治理体系以社会管理模式为主，在政府基于自身理性进行社会治理建构的同时逐渐引入社会和市场力量；前瞻性公共行政模式下的城市基层社会治理体系是由公共治理模式导引的，政府系统、社会系统和市场系统中的多元主体通过交流、互动、对话、协商、谈判等共同建构着社会治理体系，社会治理体系也形塑着多元主体的社会建构过程。

社会建构主义与公共治理在城市基层社会治理中具有内在的统一性。“‘治理'的概念是基于建构主义者的观点提出来的，他们认为，社会现实是由社会公民以及社会交际中特定的利益相关者所社会性建构的。”［7］（P165）社会建构主义的治理属性与公共治理的社会建构趋势的合一，将贯穿于城市基层社会治理演进的全过程。方法论层面的建构主义具有多样性的建构方式，既有政治建构、行政建构和社会性建构，也有工具—理性建构，既有民主性的社会建构也有非民主性的社会建构。并非社会建构都是民主的，在非民主行政的制度背景下，城市基层社会治理的社会建构几乎完全由政府及其公务员决定，而“民主的社会建构以多元角色相互分享、相互学习、相互协商和对话辩驳的基本主张为出发点”［7］（P8），“民主的社会建构依赖一个过程，这一过程促进持续的互动和连续的关系，倡导批判和反思行动，强调包容姑息反对声音的真正对话与话语。”［7］（P185）民主行政是政治民主化在公共行政中的体现，民主行政背景下的社会建构实质就是一种多元参与式的民主，多元主体均对社会治理体系及其运行机制进行着共同的建构，这与公共治理所秉持的观点具有内在的统一性。所以，在方法论层面坚持社会建构主义，在理论基础上强调公共治理，对于当代中国城市基层社会治理的理论和实践具有适用性。

城市基层社会治理的社会建构途径丰富和拓展了城市基层社会治理的视野和路径。社会建构主义主张通过交流、互动、协商谈判等建构社会治理体系，与现代公共管理理论和实践具有契合性，与治理所主张的多元主体参与的合作共治在方法论层面是共通的。社会建构主义并不是当前公共管理的主导性、支配性范式，但是，却为现有的科层制、制度主义等提出了具有反思性、批判性的思想倾向，为城市基层社会治理创新拓展了路径和视角，超越了城市基层社会治理的个体建构，有利于完善城市基层社会治理体系及其运行机制。就公共政策的制定与执行而言，基层社会是社会政策的落脚点，越是到基层社会，公众参与的影响就越突出，社会建构主义的基层社会实践也就具有更加广阔的空间。城市基层社会治理创新实践为社会建构的落地、适用和践行提供了有利条件。

四、城市基层社会治理社会建构的路径

根据政府介入的程度，从社会建构主义视角可将城市基层社会治理划分为个体建构阶段、个体建构向社会建构过渡阶段和社会建构阶段。现阶段，我国城市基层社会治理处于个体建构向社会建设的过渡阶段，加强和改进城市基层社会治理的就是要推进个体建构向社会建构过渡，建构和完善多元主体合作共治的公共治理体制。

（一）由单一主体建构向多元主体建构转变

社会建构强调的交流、互动、对话、协商和谈判必须以多元主体间关系为前提条件，这就构成了社会建构区别于个体建构的首要区别，即个体建构是由单一主体承担的建构，而社会建构是多元主体参与的建构。城市基层社会治理的单一主体个体建构是特殊环境的产物，在经济社会转型中弊端日益突出：政府及其公务员基于自身理性难以对应城市基层社会治理中的新事物、新问题和新变化；管理主体单一化忽视了公共服务社会化趋势中公民所具有的公共服务受益者、参与者、监督者等多重角色，社会治理缺乏透明性和回应性，背离现代公共管理理念；单一主体管理对应全能型政府形态、公权失范、监督弱化、权责不对等问题。而多元主体参与的社会建设，从整个社会的视域中考察城市基层社会治理，将政府视为参与建构的主体之一，明确了政府的有限性以及全能型政府模式的局限性，重视社会机制和市场机制在基层社会管理和公共服务供给中的地位和作用，与治理理论具有内在的统一性。在我国城市基层社会治理个体建构阶段，政府对城市基层社会实行政府一元化管理，政府形态呈现全能型特点，在体制上实行单位制为主、街居制为辅的管理体制。单位制作为新中国成立初期社会管理的制度性产物，融合了政治、经济与社会功能，国家通过单位这一实体形式来牢牢管控职工，而街居制则是居于辅助地位，负责对政府系统及单位制之外的社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等进行管理。单位制为主街居制为辅的体制下，“单位社区化”和“社区单位化”双重伴奏，“单位办社会”成为普遍模式。街居制不论从权力权威、资源控制，还是从影响力等方面都处于边缘化地位，城市居民委员会的自治功能阻滞，生存空间和自治能力都缺乏必需的条件。随着我国计划经济体制向市场经济体制的转型，以及政社分开、政企分开改革的推进，单位制逐步走向解体，“单位人”向“社会人”转变，从单位剥离的社会职能需要承担，而政府不可能通过扩大自身职能和机构予以承担，所以，兴起于20世纪80年代的城市社区建设应运而生。城市社区建设的初期主要聚焦于社区福利的提供问题，在展开和深入阶段城市社区居委会、社区社会组织、社区居民、驻区企业单位等逐步被纳入到社区治理主体多元化体系中。党的十六届四中全会提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，党的十八届五中全会提出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”，这些则为多元主体参与城市基层社会治理体系的建构提出的要求。在城市基层社会治理改革中，需要明确政府、社区党组织、社区居委会、社区社会组织、社区居民、驻社区企业等多元主体在城市基层社会治理中的地位，在现有条件约束下探讨多元主体合作共治的体制机制建设，合理划分政府事权与社区事权，将公民的诉求与智慧整合到城市基层社会治理体系中并予以有效回应，致力于建构多元主体合作共治的公共治理体制。

（二）由单向建构向双向建构转变

单向建构中下级政府部门、城市社区、社会组织和公民难以对政府社会治理产生实质性影响，政府通过公共权力“自上而下”的层级节制实现对下级部门或是社会的控制，“自下而上”的沟通渠道阻滞。双向建构强调管理过程中的纵向和横向的交流、互动、协作关系，下级部门、社会、公民并非城市基层社会治理的配合者，而是参与者和合作者。从政府管理视角看，我国的城市基层社会治理实质就是政府对城市基层社会的管理，发展和改革的取向是政府主导下的多元主体合作共治。当前，我国城市基层社会的治理实践中全能型政府模式依然存在，治理方式重行政手段、轻社会性手段，重管制轻服务，社会治理体制“自上而下”单向度运行。基层政府及其派出机构甚至将社区居委会、社会组织看作是其下属机构，通过“漏斗效应”下压到城市社区，直接“发号施令”，对于“费随事转、权随责走”落实不到位，将对社区居委会的“指导、支持和帮助”变成了“领导”和“管理”，社区居委会在政府的“腿”和居民的“头”之间徘徊。城市基层社会治理体制运行主要依靠自上而下的沟通渠道，政府体系中由于行政层级结构而形成的“压力型体制”，行政逐级发包，政府部门及其公务员主要向上级负责。由于在办公场所、办公经费、人员津贴等方面受制于政府，政府部门推行项目制、考核评比、争先创优等，社区居委会、社区社会组织疲于应付，社区居委会行政化问题突出，社区社会组织兼有行政化和边缘化特点，自治功能被弱化。在城市基层社会治理体制单向度运行的背景下，基层政府、社区居委会、社区社会组织、社区居民对于公共事务管理的知情权、参与权和监督权难以得到有效保障。城市基层社会治理的社会建构要求治理体制中的宏观层次、中观层次和微观层次之间能够形成自上而下的导引、形塑机制和自下而上的践行、反馈机制，社会政策的制定和执行实现政令畅通、令行禁止，来自基层社会的诉求和反馈能够顺畅地进入社会治理体系并得到有效的回应。

（三）由封闭建构向开放建构转变

“社区是社会的一部分，存在于社会既有的制度安排之中。……社会中其他的组织作为一种外在的制度设置也会对社区治理发生影响。”［8］城市基层社会治理的封闭建构是单一主体建构和单向建构的延伸或必然结果。城市基层社会治理的封闭建构实践中，管理主体垄断政务信息，极为有限地向系统外开放，出现管理危机、群体性事件往往采取捂着、盖着的策略，公民的知情权被漠视，参与权和监督权被虚化。城市基层社会治理由封闭建构向开放建构的基本要求就是建设开放性政府，打造阳光政府，保障公民的知情权。城市基层社会治理在单一主体实施的封闭性建构中，容易产生“暗箱操作”、外部监督弱化、漠视公民利益诉求、公共服务缺乏回应性等问题。只有在开放的政府体制中，公民对政府所实行的社会管理和公共服务才能保持知情，也才能够进行必要的参与和监督，城市基层社会治理的多元主体合作共治的公共治理体制才能够建构起来。政府开放性的边界处于动态变化之中，即其开放内容逐渐拓展，开放程度逐步提高，经历了从最低意义上的公众知情到回应公众需求、塑造责任政府，再到促进参与、谋求互动、实现“善治”的发展历程。［9］开放性政府的“本质就是政府与社会及其公众之间建构的互动关系形态”，开放性政府的基本制度安排包括信息公开与分享制度、公民需求回应与响应制度、政策议程的参与制度与利益调试的协商民主制度、公共事务共同治理的合作制度和社会自主发展的自治制度。［10］开放性政府理论和实践，有利于实现基层社会治理方式的开放性和动态化，提高社会管理的有效性和公共服务的回应性。

（四）反应性建构向能动性建构转变

反应性建构是一种回应社会治理内外环境要求的被动式建构：见子打子，对社会需求缺乏及时的把握，对社会问题觉察缺乏灵敏性；迫于事态的紧急性不得不采取治标措施、付出更大成本；在管理中用一个重要性压倒另一个重要性，活动过程的预见性、规划性、协作性不足。能动性建构强调和发挥人的积极和主动方面，重视激发人们的首创性、进取心和创造精神，是一种引领性的、前瞻性的和主动的、积极的社会建构。转型期的经济社会环境要求城市基层社会治理体制建构应该更加体现引领性、前瞻性，直面社会问题和社会矛盾。为此，一是，强化社会风险管理的预警和防范，加强网络舆情的监测和分析，提高觉察和识别社会问题和社会需求的敏感性和有效性，提高城市基层社会治理的针对性、预见性和有效性。二是，为城市基层社会治理的地方性创新提供必要的制度环境和激励条件，鼓励各地区因地制宜地开发和运用新的政策工具、创新工作机制，大力激发多元主体的创造性和积极性。政府与社会之间的关系并不是零和博弈的关系，社会组织的兴起和公民参与意识的提高并不是对政府控制力的消解，而是政府可资利用的社会资源、社会资本更加丰富了。政府要能够调适政府与社会之间的协作关系，承认社会在社会治理中的主体地位并做出相应的制度安排，培育和激发社会组织活力。三是，注重社会治理资讯的分享，强化政府主导下的多元主体互动网络的建构。“构建全民共建共享的社会治理格局”，共建是基础条件，而共享则是目标导向。信息的拥有量、全面性、精确性直接影响公民参与社区公共事务的能力。政府需要主动分享社会治理资讯，致力于健全多元主体间的交互网络，完善多元主体间公共信息的有效沟通机制，提高多元主体合作共治的活力和创造性。

［1］Burr Vivien.An introduction to Social Constructionism［M］. London：Rout ledge.1995.

［2］Gergen.Social construct ion in context［M］.London：Sage. Publications.2001.

［3］公维友.我国民主行政的社会建构研究——一个“治理共同体”的分析视角［D］.山东大学，2014.

［4］安维复.社会建构论：网络社会的人学新探——兼论马克思本体论的社会建构性［C］.人学与现代化——全国第五届人学研讨会论文集，2002.

［5］刘保，肖峰.社会建构主义：一种新的哲学范式［M］.北京：中国社会科学出版社，2011.

［6］Crozier，M.Strategies for Change：The Future of French Society［M］.London：The MIT Press，1982.

［7］全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判［M］.孙柏瑛，译.北京：北京大学出版社，2008.

［8］毛寿龙，陈建国.社区治理与可持续发展——由“美丽园事件”探讨自主治理的可持续之道［J］.中国行政管理，2008，（3）.

［9］张成福.开放政府论［J］.中国人民大学学报，2014，（3）.

［10］孙柏瑛.开放性、社会建构与基层政府社会治理创新［J］.行政科学论坛，2014，（4）.

〔责任编辑：左安嵩〕

On Social Construction of Urban Grass Roots Social Governance

KE Zun-qing
（School of Public Management，Yunnan University，Kunming，650091，Yunnan，China）

Since 1949，the evolution of urban grassroots social governance in China has undergone a transition from individual construction to social construction，which has inherent unity with the transformation of“socialmanagement”to“social governance”.This paper proposes the concept of social construction of urban grass-roots social governance based on the following two basis points：firstly，the individual construction in the urban grass-roots social governance is facing difficulties；secondly，the social construction has the attribute of public governance and the public governance contains the elements of social construction. To achieve the change from individual construction to social construction in urban grassroots social governance，efforts can be made in the following transformations：from single-subject construction tomultiple-subject construction，from unidirectional construction to bidirectional construction，from closed construction to open construction，and from reactive construction to active construction.

urban grassroots society；social governance；social construction

C912.8

A

1006-723X（2016）06-0047-05

云南省博士研究生学术新人奖资助

柯尊清（1989—），男，云南昭通人，云南大学公共管理学院博士研究生，主要从事地方政府治理，公共政策分析研究。