论我国城市群协调发展的法律保障机制——以滇中城市群为例

丁国峰，毛豪乾

（昆明理工大学　法学院，云南　昆明　650500）

论我国城市群协调发展的法律保障机制
——以滇中城市群为例

丁国峰，毛豪乾

（昆明理工大学法学院，云南昆明650500）

城市群协调发展的法律保障目的在于破除区域界限，促进城市群发展；协调各方利益，缓解区域内冲突；弥补法制滞后，提升综合协调能力；明确主体责任，实现追责机制。以滇中城市群协调发展为例，我国城市群协调发展的法律保障机制并不乐观：城市群发展规划较为抽象，难以落实；政府间合作缺乏法律保障；城市群协调发展组织机构缺失；非政府组织作用未充分发挥；缺少纠纷解决机制。为此，需要从总体上对城市群的发展进行合理规划；健全城市群协调发展的法律保障制度；确定城市群协调发展的执行机构；发挥城市群非政府组织的主体作用；完善城市群发展协议的纠纷解决机制。

城市群；法律保障；协调；滇中

经济全球化、区域经济一体化是未来世界经济发展的基本趋势。从全球范围来看，世界经济将走向融合、互补，任何国家和地区将不可避免受全球化、区域化趋势的影响。我国区域经济一体化伴随经济蓬勃发展而兴起，并呈星火燎原之势。2010年5月，国务院批准实施的《长江三角洲地区区域规划》明确将长江三角洲地区的发展定位为亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群。2015年4月，国务院批复同意《长江中游城市群发展规划》，旨在加快中部地区全面崛起、探索新型城镇化道路、促进区域一体化发展。随着城市群发展规划的提速，城市群的发展困境日益凸显，如何在法治层面为城市群的发展提供有效的制度供给成为当前我国城市群发展面临的重大难点问题。

一、问题的提出：城市群的发展现状及瓶颈

根据中国科学院的研究，城市群是指在特定地域范围内，以一个特大城市为核心，由至少三个以上都市圈（区）或大城市为基本构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络，所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现同城化和高度一体化的城市群体。［1］

由中国科学院地理科学与资源研究所撰写的《中国城市群发展报告（2010）》指出，中国目前正在形成23个城市群。该报告同时提出城市群的量化指标：“城市群内都市圈或大城市数量不少于3个，至少有1个特大或超大城市为核心”“人口规模不低于2000万人”“城市化水平大于50%，非农产业产值比率超过70%”“人均GDP超过3000美元，经济密度大于500万元人民币每平方公里”等。根据该标准，我国23个城市群呈现“15+8”的结构格局，即其中15个城市群达标：长江三角洲、珠江三角洲、京津冀、山东半岛、辽东半岛、海峡西岸、长株潭（长沙—株洲—湘潭）、武汉、成渝、环鄱阳湖、中原、哈大长（哈尔滨—大庆—长春）、江淮、关中、天山北坡。8个城市群未达标：南北钦防、晋中、银川平原、呼包鄂（呼和浩特—包头—鄂尔多斯）、酒嘉玉（酒泉—嘉峪关—玉门）、兰白西（兰州—白银—西宁）、黔中和滇中。［2］

根据上海交通大学发布的《中国城市群发展报告2014》，我国六大城市群（长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、中原经济区、成渝经济区）存在如下问题：一是，发展模式不合理。城市层级和分工体系尚未形成，影响区域协调发展；二是，发展失衡。存在严重的“简单均衡”，甚至“一城独大”现象，影响城市群自身发展的质量和水平。三是，人口与就业问题突出。六大城市群的失业人口数量逐年上升，优质人口资源配置不均问题日益严重。四是，资源与环境压力增大，城市群可持续发展的前景不容乐观。五是，市民生活水平下降。城市的生活成本持续上扬而生活环境质量不断下降，城市群的发展质量面临着重大考验。六是，精神文化建设滞后。六大城市群的精神文化生态建设成效有限，与“城市让生活更美好”的理想差距较远。［3］

从相关研究来看，无论是正在成长的（未达标）城市群，还是发展较为成熟的超大型城市群，都面临着发展的模式选择、人口与就业、资源与环境、社会保障、文化发展等多重问题。

二、我国城市群协调发展的困境分析：以滇中城市群为例

（一）滇中城市群发展现状

《滇中城市群规划》（以下简称《规划》）划定的“滇中城市群”范围，包括昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州这四个行政辖区，总规划面积9.6万平方公里。滇中城市群以占全省37.4%的人口，实现了占全省59.5%的GDP总量，2007年城镇化水平为36%左右，已成为云南经济核心区。［4］它是云南省经济最发达、设施最先进、持续开发前景最好的地区，已逐步形成一个黏度强的城市群。在类似的地理地貌、区位条件下滇中城市群的城镇化发展各具特色，具有巨大发展潜力，区域优势互补较明显，是发展和壮大云南经济的核心推动力。

（二）我国城市群协调发展的法律困境及原因分析

1.城市群发展规划较为抽象，难以落实

我国各城市群制定了各类发展规划，如《长江三角洲地区区域规划》《长江中游城市群发展规划》等等，但此类规划的可实施性不强。以滇中城市群为例，《滇中城市群规划》趋向于整体、大范围、全领域，省政府以高屋建瓴的姿态规划整个滇中城市群未来的发展，是一种纲领性、宣言性的规划，各具体部门和各领域还没有制定更详细的规划，它提出的“交通、电力设施、排水设施、通信设施……城镇发展”等方面的一体化规划，只是一种对未来发展的构想。具体到各行业和各部门之间如何实现一体化发展和建设，四州（市）政府如何协调发展，并没有形成明确的发展路线。［5］形成此种局面的原因主要是缺乏法律制度保障，政府虽已提出了发展规划，但规划的具体落实缺乏法律实施机制。也许规划确实是科学的、高屋建瓴的，对城市群发展的意义重大，但缺乏相关实施细则，城市群规划难以落地生根。

2.政府间合作缺乏法律保障

我国宪法及相关行政法未明文规定城市群内各政府间合作的具体内容，区域合作中的国家、地方职责以及合作形式、组织机制、利益分配等问题都处于缺失状态。在城市群政府间合作中，多以协定、备忘录的形式进行，而相关协议、备忘录没有相关法律加以约束或者保护，导致城市群发展的协议缺乏约束力，致使其在促进政府间合作、约束政府行为等方面的作用有限，城市群政府间合作流于形式。形成这种状况的原因主要是行政区划及等级制度的影响。我国地方政府按照行政区划来组织经济活动，行政区域内的资源受控于一方政府，带有强烈的地方政府行为色彩。在城市群内，同时存在着多个行政等级相同的地方利益主体，受到各自利益的驱使，在城市群发展的全局性问题上往往难以达成共识，导致行政区经济严重制约着区域经济的发展。同时，不同级别的城市政府拥有的行政权力各不相同，城市群的发展受到行政等级制度的制约。［6］（P69）以滇中城市群为例，当前拥有立法权的立法机关、政府未出台保障城市群发展的相关规范性法律文件，除了国家发改委发布的《云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡总体规划》、云南省发改委编制的《云南省滇中城市经济圈区域协调发展规划（2009年—2020年）》，云南省政府公布的《滇中城市群规划》，四州（市）签订的《昆楚一体化框架协议》《昆玉一体化框架协议》《昆曲一体化框架协议》，再没有其他规范性法律文件。

3.城市群协调发展组织机构缺失

在代表整个城市群利益的机构诞生前，城市群政府间合作严重依赖于共同组建的组织机构。在当前的城市群发展中，虽然成立了级别不一的城市群发展组织机构，但政府间的合作多倚靠地方领导人推动，组织机制的缺失，导致区域合作难以开展，构建高效的跨域合作治理体系更无从谈起，区域内单一地方的利益最大化也很难与整个区域利益统一，导致政府间签订的合作协议失效，造成城市群发展止步不前。造成此种局面的原因主要有两方面：其一，组织机构的设立缺乏制度构建。在当前行政区域划分下，组织机构的设置尤为困难，不仅需要上级部门的积极筹划，还需要立法机关赋予其职责，致使成立相关机构较为困难。其次，相关机构运转经费的缺失。一旦设立组织机构，不仅需要保证正常运转经费，还需要相关项目的开展经费，财政支出较大。相关经费由城市群内部哪些主体承担、比例的划分如何等都非常复杂，其一定程度上阻碍了城市群组织机构的诞生。以滇中城市群为例，成立滇中城市群合作发展组织机构将有效促进滇中城市群建设快速发展，相关制度建设措施可以迅速落实，但不得不承认，成立相关机构困难较大，需要解决权力来源问题，还需要财政保障。［7］

4.非政府组织作用未充分发挥

非政府组织在城市群合作中的作用不容忽视，城市群的建设，必须发挥非政府组织在规范竞争秩序、维护合作环境、提供决策咨询等方面的不可替代作用。如美国纽约的区域规划协会（RPA）是一个独立的非政府组织，是城市研究和决策咨询机构，它对纽约大都市区先后做了三次具有开创性的长期区域规划，促成了纽约大都市区一些最重要的基础设施、开放空间和经济发展计划的建立。以滇中城市群为例，滇中城市群建设不温不火，仅有政府出台规划，政府间签订合作协议，未见非政府组织为滇中城市群的发展提供支持，这是滇中城市群发展缓慢的原因之一。［8］

5.缺少纠纷解决机制

地方政府之间的合作是实现区域经济融合发展的必要条件。地方政府之间如何处理相互之间的关系，需要有相关的法律来规范和保障。然而，目前在我国不仅没有关于地方政府合作或者处理地方政府间关系的专门法律，就是在已经颁布的法律、法规中也没有具体条款涉及地方政府之间关系协调。倘若城市群内各地方出现争端，将会陷入无休止的讨价还价之中。法律保障机制的最根本目的是为了解决纠纷，若不存在纠纷或无法解决纠纷，则这种法律保障制度的存在是没有任何意义的。出于对可能存在纠纷问题的解决，滇中城市群法律协调保障制度的构建必须要考虑纠纷解决的方式和内容。

三、我国城市群协调发展的机制构建：法律保障

（一）法律保障的逻辑前提

法律保障机制对促进城市群主体间的合作，完善协作网络，促进城市群协调发展，并实现其一体化方面发挥着重要指引作用。城市群的建设需要尊重一定的社会现实，保证制度的延续性，尊重地方特殊的政治、经济、社会、文化制度。以滇中城市群的发展为例，滇中城市群的建设需要尊重如下事实：原行政区划（昆明市、玉溪市、曲靖市和楚雄州）不改变；统一法制与区域立法并存；民族区域自治的存在。首先，保持原有行政区划不变。滇中城市群包括昆明市、玉溪市、曲靖市和楚雄彝族自治州四个地级市或自治州。每个市、州都有自身的行政区划范围和利益优势，其政府是每个区域的利益代表或主体。“在法治前提下，这种行政区划和利益主体，不能任意改变。并且，从发展趋势上看，这种行政区划和主体，不是走向模糊，而是将进一步明晰。”［9］简单地以“合并或兼并”方式改变行政区划的做法，虽能有效、直接地解决区域内经济发展矛盾，推进区域经济一体化发展，但这种做法是短期性、行政性的，是将行政意志强加于区域经济一体化进程，无法根本解决区域经济纠纷的实质性问题。改变行政区域能在短期内消除各方矛盾，但随着利益分配和调整的变化，新的矛盾和壁垒又会以新的形式出现。［10］在滇中城市群经济一体化发展进程中，行政区划的稳定是经贸合作与交流的必要条件。区域经济一体化发展的关键在于区域间利益的平衡和协调，公权力部门间的相互妥协，奉行“区域平等”理念，各地应尊重其他区域的意愿和特色，不能把意志强加于他人，更不能危害其发展。滇中城市群经济一体化发展是以“不改变原行政区划”为前提，这是城市群协调发展的现实基础。其次，实现统一法制与区域立法的共存。统一法制是由全国人大及其常委会作为最高立法机关制定的法律，为我国市场经济发展提供了强有力的保障。统一法制立足于全国，既要考虑东南沿海地区现代化发展的程度，又要兼顾西部开发、中部崛起和东北老工业基地振兴的需要，统一法制难以满足特定区域发展的具体需求。因此，在现行的立法体制下我国省级行政区域、省会城市、设区的市和民族区域自治地区都有根据自身需要制定规章的地方立法权，作为统一法制的补充。统一法制和区域立法的共存，是滇中城市群协调发展法律保障的基础。现存法制的多样化和特殊化使法律协调保障机制更具有现实意义，通过法律制度建设来保障滇中城市群进一步克服产业趋同性、实现资源优化互补，促进共同发展和繁荣。良好的法律保障机制环境需要通过各方协调、共同协商来营造，不能仅指望国家制定统一的区域经济合作法来实现。其三，尊重民族区域自治。滇中城市群四市（州）中，楚雄是彝族自治州，是民族区域自治地区。其中，昆明市下辖的石林彝族自治县、寻甸回族彝族自治县、禄劝彝族苗族自治县；玉溪市下辖的峨山彝族自治县、新平彝族傣族自治县、元江哈尼族彝族傣族自治县，都是民族区域自治的县级行政区划。根据《宪法》第115条，地方政府“依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策”。《宪法》第116条规定，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”“自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”因此，宪法赋予了民族区域自治地区一定的自治权和立法权，而且赋予的权力相当大，涉及与“纵向的上级政府关系”和横向的“同级政府关系”。民族地区拥有民族区域立法权，一定的自治权，自主规划权，等等。在存有民族自治区域的滇中城市群协调发展实现一体化发展的战略中，当上级政府“行政命令”式的政策不能大行其道时，以“自愿参与、平等协商、相互独立”为原则的区域法律协调保障机制为其区域一体化发展提供了合作平台。因此，尊重民族自治是滇中城市群协调发展法律保障的逻辑前提。

（二）法律保障机制的总体设计

要构建滇中城市群协调发展的法律保障制度，实现城市群经济一体化战略目标，需要把握一个整体的思路，作为法律协调保障制度建设的宗旨。我国政府基于社会主义初级阶段的基本国情，有编制“五年计划”的惯例。在区域经济一体化过程中，要充分发挥政府编制规划的优势，将政府规划作为区域经济一体化协调发展的法律保障机制的总体指导纲领。因此，构建滇中城市群协调发展的法律保障机制的总体思路是：政府必须提供有效的制度供给，必须有法治保障和稳定的法制环境，规范政策、完善法律法规，保障城市群协调发展政策的有效实施，先行编制滇中城市群行政规划，而后以签订“行政合作协议”的方式行政协调，最后构建滇中城市群的立法协调。

滇中城市群经济一体化协调发展的法律保障制度要确定“平等协商”原则，以平等作为法制保障的主要精神，以协商作为解决各种纠纷的重要手段。滇中城市群四个城市同属于云南省，可在云南省级平台上由省政府进行协调，似乎滇中城市群一体化协调发展进程中不需要自主协调，可以直接由云南省政府对其纠纷进行裁决或调解，就解决城市群域内的矛盾，但以上级政府“行政命令”式的纠纷解决模式，不符合市场经济的规律。因此，需要滇中城市群四个城市以“平等、共赢”的协调原则，订立行政合作协议，解决经济一体化协调发展中的各种纠纷。滇中城市群一体化协调发展的法律保障机制中需要确定争端和纠纷解决程序：先由四个政府间或政府职能部门之间进行平等协商，如果无法协商予以解决的，再由上级政府予以裁定。

（三）确定城市群协调发展的执行机构

首先，明确城市群发展协议对缔约机关的拘束力。城市群发展协议的拘束力主要是对缔约机关、城市群内其他机关和行政相对人的法律效力。滇中城市群发展协议由各个成员的合意达成，不具有强制力，这会给该发展协议的履行大打折扣。因此，在该协议缔结时，应约定缔约机关必须履行，发展协调协议一旦形成，就具有确定力、公定力和执行力，城市群范围内的所有行政主体、公民、法人和其他组织都应遵守。若在履行过程中，认为要变更或者终止协议的，需要由所有缔约方一致通过该发展协议方可。

其次，明确协议的履行机构。行政协议以其能如约履行为最低要求，否则达成的协议毫无意义。为了保证协议的顺利履行，应当由各个成员共同建立一个独立的管理机构，囊括“分管某一领域的副市（州）长，具体职能部门的行政首长”等，组成行政首长联席会议，形成“紧急召集制度”和“定期会晤机制”。此外，应由城市群内各个成员派专员组成“日常工作小组”，主要解决发展合作中的各类日常问题，作为行政首长会议闭会期间的主要协调机构。而行政首长联席会议制度主要解决重大问题和安排下一阶段城市群经济协调发展一体化的具体战略和发展步骤等。

（四）健全城市群协调发展的法律保障制度

法律制度是合作的准则，城市群协调发展必须运用法律手段来优化资源配置，平衡利益冲突，维护市场秩序，提高行政效率，保障合作共赢。首先，要建立合作的激励与约束机制。要清理现有不利于城市群合作的地方性法规，倡导法律规范的无缝对接，消除行政壁垒和市场壁垒，营造统一的公共治理环境和秩序。联合制定《滇中城市群建设合作条例》与《滇中城市群反不正当竞争法实施细则》，对产业发展、基础设施、信息共享、生态保护、人力资源、户籍管理、医疗教育等一体化做出具体规定，为区域合作提供法律保障。其次，要建立利益的共享与补偿机制。四州（市）要设立“滇中城市群发展基金”。该基金由城市群内的县市区按比例缴纳，用于城市群内跨政区的基础设施建设、产业协调发展、人才培养、科技创新、环境治理和生态补偿等，通过基金的转移支付，实现各种利益在地区间的合理分配。再次，要健全政府的合作绩效考核机制。四州（市）要联合出台一套适用于城市群各地政府绩效考核的指标体系。绩效考核中，速度与效率并举，数量与质量并重，公平与效益兼顾。既考核本级区域在经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设等方面的绩效，也评估其地方行为对整个城市群的不良影响和积极贡献。最后，建立城市群公共财政机制和公共财政专业委员会，充分发挥公共财政在城市群规划实施过程中的重要作用，募集城市群建设发展资金，调控城市群地区建设活动和投资。建立城市群公共财政储备制度和公共财政支出的监督体系，共建共享区域公共物品。［11］

（五）发挥城市群非政府组织的主体作用

首先，成立“滇中城市群建设咨询委员会”。联合各地政府咨询委员会，遴选各地顶级咨询专家组成，主要为城市群建设提供区域发展与合作方面的项目论证、政策建议和决策咨询。

其次，成立“滇中城市群经济联合会”。联合四地工商联，遴选各地重要商会组成，主要为企业合作搭建交流平台，推动企业的“强强联合”和“抱团出海”。

再次，成立“滇中城市群行业联盟”。联合四地工商联，引导行业协会自主成立联盟，其主要任务是制定城市群的行业发展规划和行业标准，推进城市群的市场一体化进程。［7］

（六）完善城市群发展协议的纠纷解决机制

1.责任条款解决机制

在城市群发展协议条款中明确规定责任条款和违约责任，达到事前预防的效果。首先，违约责任主要是规定各成员方应承担不履行该发展协议的后果。其次，责任条款应约定各缔约机关约定享有的权利和承担的义务，但不是由法律规定的，且不具有强制力，具有“行政成本低廉、可操作性强”的特点。再次，约定责任条款基本是以补偿责任方式出现，即如若未履行城市群发展协议中约定的责任，应该对其他成员进行一定的补偿。最后，责任条款解决机制也具有一定的强制力，其强制力主要来自于其他成员的共同约定，以一种约定的“责任清单”方式来实 现 。［12］（P54）

2.行政解决机制

这种机制目前使用较广泛，它利用行政机关的层级关系或专门机关调解矛盾和纠纷，属于行政体制内部解决矛盾方式。在滇中城市群框架内的行政解决机制可分为“上级行政机关解决模式”和“缔约机关协商解决”两类。上级行政机关解决模式，是由上级政府干预解决存在隶属关系或层级关系的下级机关之间的矛盾纠纷。缔约机关协商解决，是平等主体之间通过会议或协商机制解决矛盾，不把上级意志强加给下级，是一种“平等、协商的解决方案”。但这种方式，是各个主体之间相互博弈和妥协的过程，行政成本较高。滇中城市群之间的纠纷解决机制，与其发展协议的缔约一样，可由两个方面的协调即“行政首长联席会议”和“日常工作小组”组成，这两种方式互为补充，在滇中城市群经济协调发展的一体化中解决各类纠纷时，应当相互兼顾。

3.完善司法制度，可以考虑设立滇中城市群法院

城市群法院的职能主要是受理跨市之间的法律案件和纠纷。以便能解决各地方为了自身发展而制定了诸多只有利于自身的法规，也用以消除区域行政壁垒，避开地方保护主义，如此一来，为滇中城市群统一市场创造良好的法律环境。

［1］方创琳，宋吉涛，张蔷，等.中国城市群结构体系的组成与空间分异格局［J］.地理学报，2005，（5）.

［2］中国青年.长三角城市群跻身6大世界级城市群［EB/OL］. http：//www.chla.com.cn/htm/2012/1114/149193.htm l，2016 -03-03.

［3］李煜兴.区域行政规划研究［M］.北京：法律出版社，2009.

［4］云南省住建厅规划.滇中城市群规划修改（2009—2030年）（公示稿）［EB/OL］.http：//bbs.clzg.cn/thread-303536-1 -1.htm l，2015-12-12.

［5］新华网.滇中三县推进区域经济社会“一体化”发展［EB/ OL］.http：//www.yn.xinhuanet.com/newscenter/2012-02/ 10/c_131403457.htm，2015-12-29.

［6］何渊.中国特色的区域发展协调机制［M］.上海：格致出版社，2010.

［7］方创琳.中国城市群形成发育的新格局及新趋向［J］.地理科学，2011，（9）.

［8］云南日报.滇中城市群工业和信息化一体化合作协议签署［EB/OL］.http：//yndaily.yunnan.cn/htm l/2011-12/02/content_498507.htm，2015-12-29.

［9］叶必丰.长三角经济一体化背景下的法制协调［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2004，（6）.

［10］张亚.乌昌党委——跨行政区域的联合党委［J］.小康，2005，（11）.

［11］李伟，夏卫红.城市群府际治理机制：区域经济一体化的路径选择［J］.天津行政学院学报，2011，（5）.

［12］丁国峰.“泛珠三角”区域经济协调发展的法律保障机制［J］.昆明理工大学学报（社会科学版），2015，（5）.

〔责任编辑：黎玫〕

On the Legal Protection M echanism for the Coordinated Development of Urban Agglom eration in China—Taking the City Group in Central Yunnan as an Examp le

DING Guo-feng，MAO Hao-qian
（Law School，Kunming University of Science and Technology，Kunming，650500，Yunnan，China）

Legal protection of the coordinated development of urban agglomeration aims to break regional boundaries and promote the development；coordinate the interests of all parties and alleviate the conflict in the region；make up for the legal lag and improve the comprehensive coordination ability；clarify the responsibility of relevant subjects and achieve the accountability mechanism.Based on a case study of the developmentof Central Yunnan city group，it is found that the legal safeguardmechanism of coordination development of urban agglomerations in China is not optimistic and that there are such problems existent in it as abstract development planning，which is difficult to carry out；lack of legal protection for the intergovernmental cooperation；

lack of coordinated development organizations；the role of non-governmental organizations failing to be fully played；lack of disputes settlementmechanism.To get out of the predicament，we propose the following suggestions：making an overall rational planning for the development；perfecting the legal safeguard system of the coordinated development；establishing the development actuator；trying to bring into full play the role of non-governmentorganizations；improving the dispute settlementmechanism of the city group development agreement.

urban agglomeration；legal protection；coordination；Central Yunnan

DF01

A

1006-723X（2016）06-0059-06

丁国峰（1980—），男，湖北英山人，昆明理工大学法学院副教授，博士，硕士生导师。主要从事经济法、社会法研究；毛豪乾（1990—），男，浙江浦江人，昆明理工大学法学院，主要从事经济法、行政法研究。