少数民族地区农村社会治理出现的新问题及对策研究*

王　鹏



少数民族地区农村社会治理出现的新问题及对策研究*

王鹏

摘要少数民族地区农村社会治理与其他地区农村相比既有共通性又有独特性。共性方面，都是以我国农村社会治理的大背景为依据；个性方面是地缘特征、民族文化、经济发展整体水平、风俗习惯、宗教信仰及民族构成等多方面的独特性。因此，少数民族地区农村的社会治理不仅关系“三农”问题的解决，更是关系到社会稳定、民族团结、社会和谐的大事。理念先行，开阔农村社会治理的思路；营造安定团结“最底端氛围”， 将安全隐患化解在最基层；创新农村社会治理的主体工作机制，提升乡村干部的治理水平；创新基层党组织设置模式，夯实社会治理的基础；畅通联系服务群众“最后一公里”，推进农村公共服务体系建设。

关键词少数民族地区农村社会治理新问题对策

农村社会治理是比较复杂的社会政治现象，它包括政府的管理与统治，有法定的制度，国家的介入，村民的参与和自治等。随着经济社会的发展，农村的社会结构也在发生着新的变化，同时也随之出现了许多新的问题。少数民族地区农村社会治理与其他地区农村相比既有共通性又有独特性。共性方面，都是以我国农村社会治理的大背景为依据；个性方面是地缘特征、民族文化、经济发展整体水平、风俗习惯、宗教信仰以及民族构成等多方面的独特性。因此，少数民族地区农村的社会治理不仅关系“三农”问题的解决，更是关系到社会稳定、民族团结、社会和谐的大事。

一、少数民族地区农村社会治理出现的新问题

(一)农村社会结构分化，对社会治理和服务的要求也在细化

近些年，随着农村经济社会结构调整的加速，在一些少数民族地区农村社会阶层出现细化趋势。从家庭收入来源看，除了占人口大多数的纯农业种植的农户，还有常年进城的打工者、买卖农产品的经济人、自主创业的农民企业家等等，使得农村社会治理涉及的范围和领域拓宽，治理对象不断增多。农村阶层的细化，一方面意味着农民收入的多元化、多样化，一定程度上减少了直接的经济利益冲突，农民争取平等社会地位的机会增多；另一方面同一地区农民收入差距出现，利益诉求既有交叉又有不同，形成了相互交织又有差距的思想观念。农村社会的分层，增加了农村社会治理的难度。

(二)新当选的年轻村干部的威信还未完全树立起来，基层治理的难度加大

近几年，一些村庄德高望重的“老支书”退了下来，新当选的年轻村干部的威信还没有树立起来，基层治理的难度加大。“老支书”往往在村里当干部十几年，甚至几十年，在村民中有较高的威信，特别是在少数民族聚集的村庄。过去村里的大小事务、村民间的矛盾纠纷，都是依赖“老支书”、村干部解决，村民在心理上形成一定的依赖意识，相反，对新当选的年轻村干部缺乏信任，使得村干部在群众中的“威慑力”“掌控力”降低，管理难度加大。再加上村委会的行政事务繁杂，村干部难以将主要精力放在对本村村民的治理和服务上，按照上级部门的安排展开工作的多，主动的自我管理、自我监督不够，“看得见的管不了、管得了的看不见”的现象比较普遍。

(三)宗教极端思想仍在农村“暗潮涌动”

在一些少数民族聚集的村庄，少数民族占到80%以上，这些村庄的村民文化水平较低、思想相对单纯、信仰朴素虔诚，容易受到宗教极端思想的影响和渗透。国内外的极端势力正是看到了这些，想方设法地打着宗教的幌子，开设地下讲经点进行非法宗教活动，向这些村庄灌输宗教极端思想，极力排斥爱国爱教的宗教人士和基层党员干部，暗地实施暴恐活动。近几年自治区深入开展“访民情惠民生聚民心”活动，暴恐活动及非法宗教活动得到了明显遏制和有力打击，但一些村庄的村民仍存在宗教极端思想，“三股势力”利用手机网络、QQ等传播途径非法传播带有宗教极端思想的文字、音频、视频等，向一些农村的青少年特别是游离在城市和农村间的无业青少年渗透宗教极端思想，如不严加遏制必将带来极为严重的后果。

(四)农村土地流转引发的新问题凸显

当前，我国在农村进行的一系列改革，极大地激活了农村发展的活力，特别是关于农村的土地改革。但是在具体的实施过程中，由于少数民族地区农村发展滞后，再加之部分基层干部对相关政策理解偏颇，使得效果不明显。如关于土地流转，由于二轮土地承包遗留问题较多，农村土地管理手段落后，南疆绝大部分乡村存在二轮土地承包合同档案管理、流转程序不规范、服务不到位等问题。加之农民转移就业的能力低和思想观念保守、农村社会保障机制不健全、产业化经营水平低等原因，导致农民流转土地的积极性不高，土地规模化经营程度不高。农村土地流转普遍存在流转合同签订不规范、私下流转现象多，签订流转合同的很少，导致土地流转纠纷不断。另外，城镇化的快速推进，农民大量的耕地、宅基地被征用，随之产生了征地拆迁和失地农民问题，引发大量资源纠纷、权属纠纷、社会保障、就业等社会矛盾。

(五)村民参与农村社会治理的意识较弱

在少数民族地区农村，农民的文化水平普遍较低，特别是45岁以上的中老年人，他们当中大部分只念过小学，少部分念过初中、高中，还有一定比例的文盲。文化教育程度低，致使他们参与农村社会治理的积极性不高，且很多人认为乡村治理是乡干部、村干部的事，和自己没有关系。村委会召开村民大会时，如果没有关系到村民的切身利益，就是在村干部选举时，也很难将村民聚集在一起。再加上当下“民心向富、各自奔富”，一切都是为了赚钱的心态，使得农民的思维方式、价值取向出现了较大的差异性、多变性，这就使农村社会治理缺乏民主决策、民主监督，村民自治难以有效进行。

二、对少数民族地区农村治理困境的分析

(一)农村社会治理的体制、机制不健全

制度健全与完善是农村社会治理和变革创新的关键点。但在一些少数民族地区，不论是在外部的体制、机制建设方面，还是在农村治理主体内部的规章制度方面还存在一些问题：一方面对乡镇与村委会在农村社会治理上的职责界定比较模糊，操作性比较弱；另一方面农村治理主体内部规章制度不健全。特别是在公共服务制度的建设方面相对滞后，村级“一站式”服务工作机制还不够健全。农忙时期，大量外来务工人员不断涌入，乡镇、村流动人口呈增长趋势，流动人员成分复杂、法制观念淡薄，对治安环境、宗教管理等方面带来较大影响，从而加重了基层组织建设、维护社会稳定的任务。

(二)农民依旧贫困，不稳定的“因子”增加

在很多少数民族聚居的地区，城乡经济社会发展不平衡，偏远农牧区人均收入偏低，经济社会发展相对落后。特别是在南疆地区，农民土地较少，在和田、克州的一些乡镇人均耕地甚至只有1亩多，农民从土地上的收益很少，再加上这些地区农民家庭子女较多，生活很困难。如2013年克州农民人均纯收入只有3857元；2014年，和田地区农牧民人均纯收入取得历史性突破，增长16.9%，达到5309元，但仍远低于全疆和全国平均水平。农民的贫困会造成一系列的社会问题：贫困带来低等教育，低等教育带来低素质，低素质带来低就业，低就业又带来新的贫困……，这样的恶性循环使得社会矛盾复杂尖锐。一些农村青少年在城市找不到工作，在农村又没有更多的土地耕种，使他们既进不了城，也回不了村，在二者间游荡。加之社会对他们缺乏关心，政府缺少就业和产业上的帮助和引导，致使他们不仅在社保、婚姻、就业等方面没有保障，有的连基本的生活都没有保障。社会责任感缺失，很有可能引发社会问题，部分青少年甚至聚集在一起偷窃、打劫、打架斗殴等，还有少数青少年成了“三股势力”拉拢的对象，给社会带来隐患。

(三)基层党组织的社会治理能力亟待加强

随着乡镇体制改革和村民自治制度的推进，乡镇党委和村级党组织的责任进一步加重，但在资源整合、发挥整体合力方面还显不足，权责不匹配，遇到紧急情况，尤其在对基层维稳力量整合方面，个别村庄与乡镇协调配合不够，联系协作机制不够完善，整体合力有待增强。基层党组织在推进实际工作中存在“说起来重要，忙起来不重要”的情况，党员组织生活活动开展的少，普遍存在走形式、应付检查的现象。农村的党建工作生搬硬套，没有与本村的社会治理和农民致富紧密结合，农民对基层党组织的认可度较低。同时，农村村民精神文化生活缺乏，部分农村党组织对村民的思想政治教育工作滞后，用先进文化引领农村思想阵地方面有待加强。

(四)公共服务水平和质量偏低

少数民族地区农村公共基础设施主要依靠乡、村和村民自行解决，没有独立的财税收入，政策性补助只针对少数建制镇且严重不足，各级财政对农村的投入相对较少，大部分乡镇村没有建设最基本的排水、垃圾污水处理等基础设施，缺乏对产业、就业、人口的吸引和生活环境的改善能力。加之这些地区地广人稀，乡村各族农牧民居住分散，公用设施配套建设难度较大，不利于就地就近就业。此外，在教育、医疗等公共服务方面，近年来通过国家的大力扶持，虽然南疆实施了一批农村薄弱学校改建和乡村卫生院建设项目、启动了义务学校标准化建设和县乡村一体化医疗卫生体制改革工作，取得了一定成绩，但相对农村庞大的人群和服务对象，仍然显得杯水车薪，基础设施覆盖面不足，特别是人才技术方面，与城市相比差距依然较大，没有享受到和城市相同的教育医疗服务。

三、改善少数民族地区农村社会治理的对策建议

(一)理念先行，开阔农村社会治理的思路

一是树立以人为本、服务为先的理念。充分考虑少数民族的宗教、生活习惯等，充分尊重农民群众，到农民群众中去，与群众“打成一片”。将村民的利益作为加强和创新农村社会治理的出发点和落脚点，更加自觉地关注民众增收、富余劳动力转移、农民子女上学等问题。将现代农村社区治理方式引向少数民族地区农村，提升服务水平，有针对性地强化农村的医疗、居家养老、物业等方面的服务。

二是树立协同参与、多元治理的理念。通过必要的制度化渠道和良性互动，有效激发社会组织、农村社会工作者和先富起来农民的参与意识，发挥其在化解矛盾纠纷、提供社会服务、扶贫帮困等方面的积极性和示范作用，真正形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的农村治理格局。

三是树立综合施策、依法治理的理念。依靠法律来规范村集体、村民个人的行为，使法治理念深入到农民思想观念中，通过法律营造社会和谐的优良环境，使农村群众真正意识到法律才是其维护权益的手段，而非宗教。治理主体在对农村的社会治理过程中要有法治理念和法治思维，理顺社会情绪的同时，依法管理农村的各项事务，特别是对农村的宗教事务管理方面，严格依法依规进行管理。

(二)营造安定团结“最底端氛围”， 将安全隐患化解在最基层

在少数民族聚居地区的农村，利用文化大巴扎、农村大喇叭、学校大课堂等途径，推动“一反两讲”和法制宣传教育进村(组)、进学校，引导各族群众进一步明辨是非、坚定立场。广泛发动各族民众，形成主动检举揭发暴恐分子的社会氛围，打压暴恐分子的生存空间。加强对“七支队伍”等农村骨干进行重点教育，让他们先认识、先提高、先行一步，带动和影响周边的群众。 认真做好重点管控户、刑释解教人员、问题青少年、社会闲散人员和受宗教极端思想影响人员的教育管理转化工作。一户不落的认真做好“严打”抓捕人员家属的思想工作，逐户逐人解疙瘩。深入田间地头、街头巷尾开展流动人员摸底排查，认真做好社会治理的基础数据采集工作，针对各类流动人口教育管控到位、跟踪服务到位。

(三)创新农村社会治理的主体工作机制，提升农村干部的治理水平

在经济社会发展相对滞后的少数民族地区，选对“带头人”“配强一把手”很重要，尽可能将那些“能干事、干好事”的“能人”选拔进“村两委”班子。并对村支部书记、村长、党务工作者、大学生“村官”、新发展党员进行大轮训，切实提高基层治理主体的实践能力。进一步理清乡镇政府与村民自治委员会之间的关系，明确村委会究竟扮演什么样的角色，承担什么样的职责。

建立乡(镇)、村干部联系点制度，定期开展民情走访、民意征询、驻点办公等活动，听取村民意见，帮助解决实际问题。探索开展完善基层民情沟通和民主决策机制，建立乡镇书记、乡镇长、村支书、村主任的定期接访的常态机制，畅通农牧民表达自己意愿和诉求的渠道。

(四)创新基层党组织设置模式，夯实社会治理的基础

适应当下少数民族地区新农村的特点，切实推进农村社会治理的扁平化、网格化，根据区域民族集聚、农业产业结构、组织形式和群众基础的情况，重点提升基层党组织的覆盖率。坚持以“访民情惠民生聚民心”活动为重要载体，全面推行“一个中心对外、一个窗口受理、一条龙服务、一站式办结”的服务模式，规范建立“一站式”便民服务大厅，加快村便民服务中心(站点)建设，不断增强基层党组织的服务功能。突破仅在村、村民小组建立党支部的传统模式，按照基层“三化”模式在网格上建立党组织，重视党组织对农村乡镇企业的覆盖面。使基层党组织在推进农业现代化、农民增收、新农村建设过程中真正起到先锋模范和战斗堡垒作用，实现真正意义上的 “全覆盖”。

(五)畅通联系服务群众“最后一公里”，推进农村公共服务体系建设

打通联系服务群众“最后一公里”的“末梢堵塞”，改善农民生活，促进城乡基本公共服务均等化，是少数民族地区农村社会治理的“牛鼻子”。要把党和国家的政策宣传灌输到最偏远的农村，把党的温暖播撒在每位农民身上。随着新疆丝绸之路经济带五大核心区的打造，少数民族聚居的南疆的社会建设也将随之步入快车道，如何抓住政策优势，不断完善农村公共服务体系考验着当地政府的智慧。各项惠农政策、民生项目的落实一定要兼顾不同群体的利益需求，适当向贫困农民倾斜。全面深化联系服务群众工作，强化服务意识，搭建服务平台，提高服务效能，改善服务能力，完善服务制度，着力做到联系群众“零距离”、服务群众“零公里”、基层组织“零休克”、干群关系“零隔阂”，使党的执政基础更加坚实牢固。

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[5]赵兴洲.正视农村社会现实问题 提升农村社会管理水平[J].中共郑州市委党校学报，2011(5).

〔责任编辑：石梦华〕

文献标识码中国图书分类号D422.6A

文章编号1671-4741(2016)02-0050-04

[作者简介]王鹏，中共巴音郭楞蒙古自治州委员会党校讲师。

*[基金项目]本文系国家社科基金青年项目“社会管理视角下的新疆南疆乡村社会变迁与社会稳定研究”(11CMZ024)阶段性成果。