知情权与司法公开法治化

李　娜

(中国人民公安大学　法学院，北京　100038)



知情权与司法公开法治化

李娜

(中国人民公安大学法学院，北京100038)

知情权需求日益广泛与司法公开功能有待提高之间的矛盾是司法实践中存在的主要问题，并已成为掣肘公民知情权实现的主要障碍。知情权是一个具有历史意义的概念，通过知情权概念生成语境的域内外考察，以及其内在要素的全面剖析，对当下知情权概念进行解读。在定位知情权与司法公开法治关系的基础上，从完善司法公开的价值维度，实现司法公开之治，健全司法公开评价机制等三个层面，架构司法公开的法治路径，以满足人民日益增长的知情权需求。

知情权;司法公开;法治化

一、知情权概念的确立与展开

我国从20世纪80年代开始引进知情权的概念，2008年《政府信息公开条例》颁行之后，学界开始重视知情权的研究，公安部2012年制定的《公安机关执法公开规定》，其在第1条立法目的中明确为保障公民的知情权，规范公安机关执法公开行为，制定本规定。首次将知情权规定在其法律条款中。这部法规首次将知情权从学理上升到现实的法律中，为知情权入宪奠定了基础。除此之外，大量的信息公开工作得到开展，狱务公开、村务公开、海关关务公开等都取得了丰硕的成果。公众的知情权在立法和实践中均获得了实现和保障，公权力部门的权力运作逐渐公开化，知情权在我国这样一个有着几千年封建历史的国家逐步获得确立和发展。

(一)知情权生成场景之域内外考察

瑞典在二百多年前首先确立了公民有获得官方文件的自由，但是当时并没有明确知情权的称谓。世界上信息公开制度最完备、最先进的国家是美国，美国新闻记者肯特·库柏在一次演讲中首次使用“知情权”一词，当时的“知情权”的英文用语为 “the right to know”。然而在当时的情境下知情权并非一项宪法性权利，其产生的背景是当时美国联邦政府不重视政务信息公开，对应当公开的政务信息不予公开，并对政务信息任意加密，针对这种不良的政务风气，新闻记者库柏提出公民的知情权应当得到尊重，这是一个国家民主政治的必然要求，如果国家不尊重公民的知情权，那么这个国家就没有政治自由存在的基础。[1]在这样的背景下，知情权得到了越来越多的公众的呼应。于是美国20世纪50年代兴起了“知情权运动”，这次运动社会影响广泛，其最大的意义在于使 “知情权”一词得到传播，深入人心，扩大了知情权的国际影响力，[2]越来越多的国际性法律文件确认了公民的知情权，作为一个权利概念，知情权得到了国际社会的广泛认可。1946年联合国在第一次大会上以决议的形式肯定了信息自由的基本权利地位，1948年《联合国人权宣言》及1966年通过的《联合国公民与政治权利公约》重申了该项权利。《美洲人权公约》《欧洲人权公约》中也同样确认了信息自由权。以上情况表明，在一般性的国际法律文件层面，信息自由权得到了确认。除此之外，在单行的国际条约层面，信息自由权也得到了确认，比如1992年的《里约环境与发展宣言》，对公众获取环境信息权做了详细规定，这些规定对于促进国家广泛提供信息，鼓励公众积极参与具有重要促进作用。从以上我们可以看出，知情权作为一项基本人权，其存在的宪政基础是资产阶级民主理论中的“人民主权”和“出版自由”，20世纪后半期知情权得到了国际社会的公认，并且逐渐被国际公约、各国宪法和法律所肯定。自瑞典1766年制定《出版自由法》以来，世界上约有47个国家专门制定了信息公开法，约有3个国家虽然没有专门制定相关法律，但也通过总统令或国会讨论形式推进信息公开法的制定工作，其时间主要集中在20世纪末期。

从国内外知情权概念的发展演变来看，知情权在英美等发达国家属于内生型，其概念来源于本国国内民主自由的发展，是公众向政府主张自己权利的结果，知情权也一度成为公众发起信息自由运动的口号，并通过《信息自由法》等立法形式予以确认。而在我国，知情权是作为一个概念被学者从国外引进的，其产生缺乏内在的制度环境、民众基础等内因，虽然我国已制定《政府信息公开法》《公安机关执法公开规定》等规范性文件，但知情权作为公民的一项基本权利并未明确规定在宪法中，知情权“入宪”道路曲折。

(二)知情权的构成要素

知情权，又称“知的权利”“得知权”[3]等。如果我们仅仅从词语的含义上去理解，知情权就是“知悉信息情报的权利”。[4](P1～2)当然，知情权概念更为全面的呈现，需要从其内在构成要素入手，具体而言，知情权的构成要素包括知的主体、知的内容、知的方式等三个方面。

首先我们从知情权的主体进行入手。其含义是指有权接受和获取信息的主体。从前述知情权的产生历程来看，知情权是在公众为争取信息知悉权与公权力部门抗争的过程中形成的权利，所以，从这个意义上讲，知情权的权利主体应该是非公权部门。有学者认为应从狭义的角度去把握知情权的权利主体，这种观点认为狭义的知情权权利主体仅包含公民个人。[5]也有学者从广义的角度来界定知情权的权利主体，这种观点认为公民个人或者组织均是知情权的权利主体。[6]日本、芬兰、荷兰、保加利亚、罗马尼亚的信息公开法均规定申请信息公开的权利主体范围为任何人，我国《政府信息公开条例》规定申请信息公开的权利主体为公民、法人或其他组织，可见，在立法界，采取了学者的第二种观点。笔者认为，知情权的权利主体应当包括所有人，这里的所有人指自然人、法人或者其他组织。因为知情权是公民的一项基本权利，法律应当不加区分地将这项权利赋予所有人，作为“拟制人”的法人或其他组织也同样有自己的信息知情权利诉求，其权利应当等同于自然人。知情权的权利主体从自然人扩展到法人主体等特殊主体是知情权理论研究深入的结果，也是权利随社会发展的必然结果。

其次，我们来分析知情权的内容。知情权的内容也就是信息的公开主体所承担的义务和知晓信息的权利主体所享有的权利共同知晓的对象。知情权作为一项权利同权力进行抗争的政治权利，其首要内容是知政权，即公权力部门向公众提供各种信息，公众有权获取或知晓的权利。这里的公权力部门涵盖的范围比较广泛，包括行政机关、司法机关、立法机关等，与这些公权力部门相对应地，就是公民的行政信息知情权、司法信息知情权、立法信息知情权等。这些机关的组织人事机构、法律法规、财政预算、有关政策等信息都属于应当向公众主动公开的信息，一些涉及个人自身利益而由公权力部门掌握的信息则由特定对象向公权力部门申请获得。应当说，随着民主法治的推进，公权力部门向社会及特定对象公开的范围越来越大，这体现了法治文明的进步。但是，一些关涉国家秘密、商业秘密、个人隐私的内容，立法区分不同情况采取了绝对不公开和相对不公开的做法，力求达到使保障公民信息知情权与保护国家秘密、商业秘密、个人隐私之间的利益平衡。在这个领域里，立法基本确定了“以公开为原则，不公开为例外”的标准，以此来明确应当保障的知情权的内容。同时，知情权主要表现在私法领域里。自然人、法人等主体基于私人利益有向其他主体了解相关信息的权利，比如消费者对所购商品或服务的信息知情权、股东了解公司相关信息的知情权、配偶之间的相关信息知情权等。

最后，我们来分析知情权的实现方式。知情权的实现方式是指公民通过何种渠道和途径来获取信息。通过对国内外及国际性法律文件的梳理，我们可以发现，信息公开的实现途径多种多样，并随着科技的飞速发展其类型逐渐丰富。传统的实现方式有政府公报、报刊、广播、电视、宣传栏、图书馆、档案馆等，现代的实现方式有政府网站、微博等，将来随着科技的发展还会出现更多的实现方式，以拓宽公众获取信息的途径，这将极大地方便公众获取信息。

从三个构成要素可以看出知情权的权利属性，知情权是一种积极的请求权，也是民主社会公民参政议政的政治权利，从一定意义上讲也是防止权力腐败的公众监督权，这种知情权对于构建阳光政府意义重大，并逐渐得到了公权力部门和民众的重视。

(三)知情权语涵之重新界定

对于知情权的含义，立法并没有做出明确的规定，学界对知情权的内涵界定也存在争议，有学者并没有对知情权做广义狭义的区分，例如杨小军认为公民知情权是指公民寻求、接受和传递信息和思想的自由，其涵盖的范围非常广泛，知情权是人的一项基本人权。[7]章剑生认为知情权是指公民对政府持有、保存的,与其行使权力有关的一切信息均有权知晓的权利。[8]有学者从广义和狭义的角度对知情权的概念进行界定，概括起来有以下两种观点，有学者认为，广义的知情权所涉猎的领域比较多，包含政治、司法、社会、个人等各个方面，狭义的知情权仅涉及政治和司法两个方面；[9]有学者认为,广义的知情权包括公民获取官方和非官方信息的权利，狭义的知情权仅包括公民获取官方信息的权利。[10]这些观点从不同的角度分析了知情权广义、狭义两种含义。第一种观点是从知情权的种类的角度对广义、狭义知情权进行了概括，第二种观点是从知情权知的内容的角度做的广义、狭义的划分，广义包括所有信息，狭义仅指官方信息。以上观点从不同的角度对知情权的概念及外延进行了界定。笔者认为知情权作为一项基本权利，其本身具有独立性，其享有主体包括公民、法人或其他组织，其权利形态是通过合法形式，了解、收集、获取官方或非官方信息，其种类包括行政知情权、司法知情权、立法知情权等。

我们可以从“理念”的面向及“权利”的面向两个方面对知情权的概念进行区分。所谓“理念”的面向是指知的权利的功能在于支持媒体采访取材或报道的理念。虽然媒体的采访取材自由或报道自由是媒体固有的权利，同时也是通过媒体报道而取得资讯的公民权利。在这个层面上，知的权利并非指人民的具体权利，而是专指被当作强化媒体取材或报道的工具。所谓“权利”的面向是指知的权利被当作是人民的具体权利，其具有下列四种意义：(1)信息接受权：自由接受已经存在的信息的权利，即德国所称的“信息自由”；(2)信息搜集权：对同意接受采访人不加干涉妨害的采访自由，媒体称采访取材自由；(3)政府信息公开请求权：即请求政府公开其保有信息的权利，此为美国信息自由法规定为“信息自由”，我们称之为狭义的“知的权利”；(4)公众之知的权利：经由媒体报道对于公共相关议题的各种不同见解而取得信息的自由。这两种“面向”从两个方面对知的权利进行了分析，可以看出知情权与媒体的报道自由有着不可分割的关系，知情权起源于媒体报道自由，同时又从媒体报道自由进化为法律层面上的权利。[11]

二、知情权与司法公开的关系定位

(一)司法公开的制度功效

我国司法有广义狭义之分，相应地，司法公开也有广义狭义之分，广义的司法公开包括审务公开、检务公开、警务公开(刑事侦查信息)、狱务公开等，狭义的司法公开仅包括人民法院的审务公开。本文所指的司法公开是从广义的角度界定的司法公开。司法公开制度也有其独特的功能，概括起来主要包括以下方面：一是保障公民知情权。司法机关将自己掌握的司法信息向民众公开，让公民通过合法正规渠道了解司法机关的活动信息，增加沟通和交流的机会，在司法机关和社会公众之间架起联络平台，消除误解，有利于化解社会矛盾纠纷，鼓励民众有效参与司法活动，促进民众从内心信仰法治，认同司法，提升民众法治意识水平。二是监督司法权力运行。目前司法腐败现象被广大民众所诟病，极大地损害了司法机关的权威和公正形象。司法腐败是最严重的越轨行为，其社会危害性最大。[12]司法权作为一种国家权力，其运行本身要受到程序和制度的多重制约，然而司法权的异化导致了司法腐败现象的滋生，扭曲了正常的司法关系，异化的原因有多种，其中最重要的两个原因是我国传统的“官本位”思想的影响和监督机制的缺失。因此将司法信息向公众公开，让司法权运行在民众的监督之下，无疑是防止司法腐败最有力的武器。通过司法公开规范和监督司法权的运行和行使，充分利用多种公开的渠道和方式，防止司法腐败。三是提升司法公信力。司法公信力是社会对司法权评价的指标，是国家法治建设的重大课题之一，然而当前我国司法公信力缺失，民众对司法缺乏信任度，其制约因素主要有公众的法律意识水平、司法机关的工作能力、司法公开力度等，其中司法公开工作开展的不足是制约司法公信力提升的最重要的因素。司法公开是提高司法公信力的关键，只有切实贯彻司法公开工作，才能获得人民群众对司法的信任和支持，才能树立司法权威，提升司法公信力。

(二)司法公开的法治障碍

然而，当前我国司法公开机制运行存在一些障碍，限制了司法公开功能的发挥，主要表现在以下方面：一是司法公开民主化程度不足。司法公开制度的目的在于将司法活动信息公布于众，从而实现公众对司法权力运行的监督，防止司法腐败现象的发生，因此，司法公开需要公众的广泛参与，然而据某些学者调查显示，公众对参与司法工作积极性不高，对于与自己无关的司法信息持漠然态度，这就极大地限制了司法公开对实现司法民主、促进司法公正功能的发挥。二是对司法公开性质定位存在分歧。司法公开是司法机关的一项义务，其目的是为了保障公民司法知情权的实现。然而据某些学者调查显示，司法机关的工作人员对司法公开是当事人的一项基本权利的性质,认识不够深入，这样就导致实践中在贯彻执行司法公开制度的时候存在一些困难。因此我们要增强司法工作人员的司法公开意识，努力克服实践中司法公开运行机制中的困难，提高司法公开功能，从而满足公众日益增长的司法知情权需求。

(三)司法公开是保障知情权的基本路径

目前我国还缺少一部《信息公开法》，而随着人民民主法治意识的逐渐提高，人民需要越来越多地知晓司法信息，司法公开机制的运行还处在摸索阶段，因此知情权需求日益广泛与司法公开功能有待提高之间的矛盾，是司法公开制度发展的重要问题之一。

司法知情权是知情权的重要组成部分之一，司法知情权是指公民有获得司法过程中各种信息的自由和权利。[13]近年来随着社会的快速发展和公众法治意识水平的提高，民众对司法信息的需求越来越多，这种需求对司法机关司法公开工作提出了更高的要求，虽然我国司法公开工作取得了一些成果，司法公开功能也得到了一些完善，但是与公众日益增长的知情权需求也存在一些矛盾，因此解决二者之间的矛盾就成为当前司法公开制度发展的重要课题之一。

在司法公开法律关系中，司法机关掌握着大量的司法信息，处于相对强势一方，而公民处于弱势一方，在这样的法律关系当中，保障公民的司法信息知情权才能平衡司法机关与公民的不对等关系，才能将 “武器平等”的原则落到实处。因此，保障公民知情权的实现，加强民众参与司法权力的治理，对于监督司法权力正常运行，防止司法腐败，促进民主政治，积极推动司法公开法治化具有积极意义。

令人欣慰的是，当前政府信息公开、审务公开、检务公开、警务公开等具体法律制度也如火如荼地相继开展。我国的刑事诉讼法、人民法院组织法等法律对审务公开都做了原则性规定，最高人民法院也相继出台了若干司法解释对审务公开工作做出具体部署，各地法院也相继制定了落实司法公开的实施意见及文件，审务公开工作取得了明显成效。检务公开工作也在全国范围内相继展开，相关部门出台了一系列法律法规。1998年，最高人民检察院发布《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》，标志着检务公开工作在全国普遍推行。随后最高人民检察院又在总结实践工作的基础上，结合具体情况相继制定了《人民检察院“检务公开”具体实施办法》《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》等法律性文件，并在年度工作报告中对检务公开工作做了总结。警务公开工作的开展要追溯到1999年公安部公布的《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知 》，随后北京市、福建省等地市也制定了警务公开细则。由此看来，以司法公开满足公民知的权利，是保障知情权的基本路径。

三、以司法公开法治化实现民众知情权

司法公开是保障公民知情权的基本路径，也是连接法律系统与社会系统之间沟通媒介的重要内容之一。法律系统作为社会系统的次系统，实现系统功能化必须通过公开保证社会成员的知情权，为社会成员参与和监督法律系统运行提供基本保障。质言之，应以司法公开法治化实现公民知情权。

(一)完善司法公开的价值维度

英国大法官休厄特有句名言“正义不仅要实现，而且应当以人们看得见的方式实现”，这句话深刻地揭示了司法公开的价值追求，即实现社会的公平正义。司法公开的价值体系是指司法公开在发挥其社会作用的过程中能够保护或助长的美好东西所形成的内在统一系统。从保障公民知情权的角度，笔者认为应当从以下方面健全司法公开的价值体系：一是树立司法公信力。司法公信力是连接司法与民众之间相互信任与交往的桥梁。一方面，司法的公信力来源于社会公众对司法权力及其运行过程和结果的尊重和服从，推进司法公开，让司法权以看得见的方式在公众的监督下运行，促进公众参与司法活动的过程，保障公众知情权的实现，提升公众信仰、尊重、服从司法的信心和决心；另一方面，公正的司法行为是树立司法公信力的基础，司法公信力的提升有助于司法工作人员工作质量的提高，更有利于推进司法公开。二是提高司法效率。司法效率是指以最少的司法资源消耗获得同样多的社会效果，或者以同样多的司法资源消耗获得最大的社会效果。司法公开活动促使司法工作在民众的监督下进行，让公众参与到司法过程中，满足了公民的知情权，提升公众对司法的认可度，从一定程度上减少讼争的发生，节省司法资源，提高司法效力。三是保障人权。知情权是公民的一项基本人权，该项权利从1945年美国新闻记者库柏的演讲开始，逐渐深入人心，而这次演讲也明确指出知情权是任何领域都不可缺少的一项权利。这次演讲之后，新闻界领域的“知情权”一词流传到法律界，并逐步得到社会公众的关注和重视。司法公开保障公民通过合法途径获知司法信息，使公民的知情权得到实现，使基本人权得到尊重。四是维护社会公正。公正是司法追求的最为根本的价值，也是维系司法制度存在的基础。司法公开能保障公民的知情权，促使公众参与到司法权的运作过程中去，使正义能够以看得见的方式实现。司法公开的以上价值构成一个内在统一的体系，其中，提升司法公信力和提高司法效率是司法公开的社会价值，保障人权和维护社会公正是司法公开的道德价值。不论从何种角度去论述司法公开的价值，其最终的落脚点都在保障公民的知情权上。保障知情权、尊重人权是司法公开的价值依归。

(二)实现司法公开的规则之治

目前我国的司法公开制度在理论和实践层面都存在一些问题，从保障知情权的角度看主要表现在以下方面：有关司法公开的法律、法规不健全，导致在司法实践中司法公开工作无章可循；司法公开的范围不够全面；司法公开的运作尚未确立权利型主导的观念；司法公开的监督制约保障机制还不完善；司法公开的渠道还不顺畅等。因此我们应该从以下方面进一步完善司法公开制度体系。一是健全有关司法公开的法律法规。目前对司法公开的规定主要集中在宪法、法律、“两高”司法解释、行政法规以及一些地方性规定上，这些规定层级不同，对司法公开规定的比较原则、概括，缺乏可操作性和实用性。我国没有法律层面上的信息公开法，这极大地限制了司法公开与政府信息公开工作的开展，对保障公民知情权极为不利，因此，笔者建议尽快制定统一的信息公开法，规范司法公开制度的运行。二是适度扩张司法公开的范围。司法公开范围的本质是公民知情权与司法权博弈的结果，中国的司法公开古已有之，并且经历了司法公开范围由窄到宽的历史演变。目前司法公开范围存在的主要问题是应该公开的信息不及时、不全面，甚至直接不公开。[13](P114)针对此种问题，我们应该适度扩大司法公开的范围，对其相关规定做进一步细化，并对应当公开的司法信息做到及时有效全面，达到司法公开所追求的效果，保障公民知情权的充分实现。三是树立“权利型”主导的司法公开理念。司法机关应该主动回应公民知情权，摒弃权力型的官本位观念，转变工作作风，充分保障公民参与到司法活动过程中去，从人民群众的需求出发开展司法公开工作。四是完善司法公开监督制约保障机制。没有救济就没有权利，我国的法律没有规定公民的司法信息知情权受到侵犯通过何种渠道获得救济，司法机关没有按照规定进行司法公开如何惩戒也没有制约，因此应建立司法公开诉讼制度，司法机关内部考评及复议制度，提升司法机关工作人员素质，加强对司法公开工作的监督制约保障。五是拓宽司法公开渠道。通过传统和现代的多种渠道进行司法公开，保障公民通过多种形式了解司法信息，尤其是借助网络平台等新兴媒体来推动司法公开工作的开展，使公民知情权得到最充分的实现。

(三)健全司法公开评价机制

司法公开评价机制是指对司法活动运行情况进行评级分析和研究的系统组成，该系统由评价主体、评价对象、评价方式、评价效果等组成。司法公开评价机制对于改进司法公开工作，加大公民知情权保障力度具有显著作用，它不仅能够及时反映出司法公开工作的不足，而且能够收集完善司法公开工作的建议，然而我国在司法公开评价机制构建方面存在很多问题，笔者建议应从以下方面建立健全司法公开评价机制：一是扩充评价主体。笔者认为除了司法机关内部对司法公开工作的绩效考评之外，还应加大媒体和社会公众对司法公开评价的关注度，以此来督促司法公开工作的贯彻力度。二是明确评价对象。笔者认为司法公开评价的对象不仅包括司法机关整个单位整体，对于具体负责落实司法公开工作的个人也应当纳入考评范围，以促进司法公开工作水平的整体提升。三是评价方式多样化。笔者认为对于司法公开的评价可以采取多种方式进行，比如可以由专业和非专业人士组成专门机构，该机构采取匿名调查问卷方式进行数据收集，按照事先设定标准对数据进行统计分析，得出科学合理的评价结果。四是科学认定评估效果。笔者认为司法公开的评价效果可以在一定程度上督促司法机关改进工作方法，提升司法公开工作水平，但是评价效果不应该具有强制力，以保证司法独立性。

结语

知情权需求日益广泛与司法公开功能有待提高之间的矛盾，是实现司法公开法治化的主要障碍。当下，加强对公民知情权的保护，是实现司法公开法治化的最根本手段。

司法是维持社会公平正义的最后一道防线，让司法权力以看得见的方式实现是民主法治的根本要求。以知情权理论为基础构建司法公开运行机制是适应时代需求的召唤，从完善司法公开的价值维度，实现司法公开的规则之治，健全司法公开评价机制三个层面入手，构建司法公开生态化发展系统是对司法公开运行机制构建的重大创新，这一举措对于强化民主政治，遏制司法腐败具有重要意义。阳光是最好的防腐剂，一切见不得人的事情都是在黑暗里进行的。保障公民知情权的实现是司法公开法治化的出发点和最终归宿，这是民主法治健全的最重要的表现。

知情权是公民参与民主政治的最基础的权利，司法公开是保障公民知情权实现的有效途径之一，实现司法公开法治化要以保障公民知情权为基础，而知情权作为一项基础权利没有被法律明文规定。因此在目前理论界和实务界研究基础上进一步将知情权这一重要权利法律明文化，是首先要解决的重要问题之一。唯有此，才能在保障公民知情权实现最大化基础上，真正实现司法公开法治化。

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〔责任编辑：黎玫〕

On the Right to Know and the Rule of Law in Judicial Publicity

LI Na

(Law School, People’s Public Security University of China, Beijing, 100038, China)

The contradiction between the increasing demand for the right to know and the weakness in the function of open justice is a problem in the judicial practice, which has become a major obstacle in the realization of the right to know. The right to know, a historical concept, is firstly defined through the internal and external investigation of the context of formation of the concept of the right to know, and a comprehensive analysis of its internal elements. Then, the legal path of judicial publicity on the basis of the relationship between the right to know and the rule of law in judicial publicity is constructed from levels of a sound value of judicial publicity, realization of the rule of judicial publicity, and perfecting the judicial public evaluation mechanism, so as to meet the growing need of people’s right to know.

right to know; judicial publicity; rule of law

李娜(1984— )，女，山东菏泽人，中国人民公安大学法学院博士研究生，主要从事行政法学研究。

DF81

A

1006-723X(2016)08-0067-06