印度独立以来的边疆治理及成效

黄德凯,牛鸿斌

(1.云南大学　国际关系研究院，云南　昆明　650091；2.云南省社会科学院，云南　昆明　650034)



印度独立以来的边疆治理及成效

黄德凯1,牛鸿斌2

(1.云南大学国际关系研究院，云南昆明650091；2.云南省社会科学院，云南昆明650034)

摘要：独立以来，为了维护国家的安全与稳定、领土的完整、边疆的和谐，印度中央政府采取了一系列的政治、经济、民族、宗教、文化和社会措施。这些措施也让印度中央政府实现了边疆治理的目标，但是中央政府的边疆治理不仅仅只是实现中央政府的边疆治理目标，边疆地区的反响也是中央政府边疆治理成效的主要反映。而边疆地区对中央政府的边疆治理却有不同的看法，主要表现在两个方面：一方面是对中央政府的边疆治理予以认可；另一方面是对中央政府边疆治理的不满。

关键词：边疆；反响；治理成效

一、边疆治理

要理解边疆治理的成效就首先必须要清楚什么是边疆，什么是边疆治理，边疆治理的成效又主要表现在哪些方面？只有知道了这些，方能更清楚地了解边疆治理的成效。

(一)边疆

边疆是指一个国家“比较边远的靠近国境的地区或地带”。[1]在古代，由于对边界概念的认识不足，“所以把王朝国家统治的边缘地带视为边疆”。[2](P28)随着社会经济的发展，尤其是工业革命以来的技术飞速发展，对边疆的认识逐渐拓展。从陆地边疆扩展到海上边疆，航空器出现以后，又扩展到“空疆”。20世纪50年代，航空航天的快速发展，边疆的概念延伸到了“天疆”。此外，边疆的概念还从“有形边疆”向“无形边疆”发展。如果说，陆疆、海疆、空疆和天疆属于“地理边疆”的范畴，那么如今的“信息边疆”，“文化边疆”，“经济边疆”等边疆形式则称之为“无形边疆”。[3](P6)由于研究的对象国——印度自独立以来的发展情况而言，本文的着重点将主要放在印度的“陆疆”。

边疆只针对地域辽阔的大国，而非领土面积较小的国家。“对于大国而言,边疆是个无法回避的话题。其根源在于,国家疆域较大,则内部在次区域上的多样性便是必然的事实”。[4](P91)而小国则并没有边疆可言，也就不存在所谓的边疆地区。可是，学术界并没有明确究竟一个国家的领土应该达到多少平方公里，才能称之为大国。在实际生活中，例如像印度这样拥有320万平方公里的国家，也没有声称有边疆地区。这样一来，我们在研究印度的边疆时，通常是把印度与其他国家相连接的次级行政地区称之为边疆。

(二)边疆治理

边疆治理是“国家对边疆问题的解决”。[5](P159)边疆治理的主体是中央政府，对象是该国的边疆地区。中央政府基于某种目的，采取与其他地区不一样的治理措施，从而达到预期效果的一种政治实践。边疆地区与其他地区的区分主要是中央政府“采取特殊的措施加以治理”。[6](P15)

边疆治理的内容有很多，包括边疆行政体制、中央和地方的管理机构、边境管理、边防(国防)、周边外交、民族政策、宗教政策、经济开发、文化政策、治边思想等。[7](P177)而综合起来就是政治措施、经济措施、军事措施、文化措施、宗教措施、民族措施等。不同措施针对的是不同的边疆问题。可在众多的边疆治理措施中，政治措施显得尤为重要并处于主要地位，而经济措施、文化措施、宗教措施、民族措施和文化措施等其他措施则处于次要地位。所以，在边疆治理的过程中，要有针对性和重点性，战略性和战术性相结合的治理方略。[8](P49)

(三)边疆治理的成效

边疆治理成效主要是指中央政府的治理是否达到或者超过预期目标。评价这种边疆治理成效的模式有很多种，主要有采用公共管理中的绩效评价方式，比如从价值分析、对象评估和自我评定等方面来评价；有采用经济发展数据的多少来评价边疆治理的成效如何，比如边疆地区的GDP发展如何、人均收入的变化来判定；也有选定几个方面来研究边疆治理，比如普瑞敏在《从异域到边疆:民国时期对云南的经营》一文中就采用了“交通通信网络、国家认同形塑、民族经济发展三个方面评估民国西南边疆经营策略的成效”；[9](P95)还有从具体分析在边疆地区的主要建设成果来评价，比如修建水利工程、学校、寺庙等。本文采用绩效评价中的对象评估来观察印度中央政府边疆治理的效果，即边疆地区如何看待中央政府的边疆治理。

二、边疆治理的措施

印度独立以来，为保证边疆地区的和平与稳定，消除边疆地区分裂主义的思想，中央政府为此采取了一系列的措施。例如对印度东北部地区实行“闭关锁区”的政策，[10](P1005)就是为了防止境内外分裂主义势力对印度东北部地区造成严重影响。除此之外，印度中央政府的边疆治理措施包括政治措施、经济措施、民族措施、宗教措施、社会措施和文化措施。这些治理措施集中体现了印度中央政府边疆治理的目标。

(一)政治措施

政治措施是印度边疆治理的首要措施，也是最重要的措施之一。它包括中央对边疆地区的政治认可、边疆地区的和平与稳定、边疆人民政治权利的实现等。这些政治措施的实施，实现了印度边疆地区的政治目标的实现。

第一，中央政府的政治认可。这一措施集中体现在分邦、宪法赋予边疆地区政府和人民同等权力和边疆地区的战略重要性方面。首先在分邦上，1956年，印度邦重组法案生效，按照此法案，印度“按语言分界对各邦界线进行重划”，[11](P195)而后为了印度地区平等，尤其是边疆地区的平等，[12](P2)印度中央政府又重新划分了几个邦，例如阿鲁阿恰尔、梅加拉亚、米佐拉姆和那加兰从阿萨姆邦分离出来独立建邦。其次，中央政府颁布宪法和法律，赋予边疆政府和人民与印度其他地区和政府同等权利。中央政府认为边疆地区的邦政府与其他地区的邦政府享有同样的权力，中央政府不歧视也不区别对待各邦。同时认定边疆人民同印度其他地区的人民一样享有选举、参与政治活动、受教育等权利。例如印度宪法第八十条规定，国会中来自地区邦选举的不超过238名代表，[13]这就意味着边疆地区也可以通过选举进入国会。最后，印度边疆地区作为印度国防第一线，对印度国家战略实施非常重要，中央政府也通过一系列的政治措施表明了印度边疆地区对于中央政府的重要性。对查谟与克什米尔邦、印度东北部的地区等边疆地区实行“闭关锁区”的政策，保证印度中央政府战略实施。

第二，中央政府维护边疆地区的和平与稳定。印度边疆政府由于语言、民族、宗教等多元化，以及境内外分裂主义势力的频繁活动让印度边疆地区饱受冲突的苦恼。为此中央政府通过加强印度边疆地区边境管控，加强边疆地区的军事存在，对边疆地区武装组织实施打击和谈判的方式，进而维护了边疆地区的和平与稳定。在印度东北部，印度中央政府在中印边境、印缅边境和印孟边境均实行边境管控；[14]近年来，印度加大中印边境的军事力量，2015年4月，印度国防部下令在阿鲁阿恰尔邦增兵8000人，并声称“印军在藏南可以开枪杀人，有豁免权”；[15]同时对克什米尔、印度东北部地区以及东部地区的武装组织实行既打击又谈判的方式，2003年逮捕印度分裂主义组织“民族阵线”领导人纳伊姆·艾哈迈德·汗，指控该嫌疑犯“向查谟与克什米尔邦的武装分裂分子提供活动资金”。[16]

第三，印度中央政府保证边疆人民政治权利得以实现。印度中央政府通过选举的方式，利用政党的角色，保证边疆人民也能和其他地区的人民一样参与到国家的政治生活中来。2014年的印度大选，仅阿萨姆邦就有18723032人参与，占到阿萨姆邦总人口的72%。印度东北部地区的政党发展的较快，例如阿萨姆邦1986年才出现第一个政党，而如今在阿萨姆邦包括地方性政党、全国性政党在内有数个政党，其中包括阿萨姆人民联盟、阿萨姆少数民族联合阵线等在内有8个政党。地区性政党的发展以及全国性政党的涌入，让边疆地区的政党政治发展较快，政党政治丰富了边疆人民的政治生活，边疆人民通过政党等角色积极争取边疆人民的政治权利，从而实现边疆人民的政治诉求。

(二)经济措施

如果政治措施是印度中央政府边疆治理的基础，那么经济措施是中央政府边疆治理的重要手段和方式。经济措施进一步巩固了印度中央政府边疆治理的目标和效果。印度中央政府的经济措施主要表现在以下几个方面。

第一，印度中央政府平衡地方财力。由于印度边疆地区的经济发展极不平衡，在印度边疆地区出现了某些地区发展较快，而某些地区严重滞后。印度中央政府为了平衡各地区的财力，实行财政分税制和一套财力平衡机制。包括中央与地方的财权划分，对各地财政支持，设立相关部门专门处理财力平衡事宜等一系列的举措，让各地均衡发展。尤其是重点发展边疆偏远、贫困地区的扶持，“从印度中央计划委员会安排的地区援助项目看。对克什米尔、米佐拉姆、那加兰、锡金、特里普拉邦等这些以边境地区为主的特区所提供的项目援助的赠款比例也高达90%，其他地区的赠款比例最多也不过70%。”[17](P13)

第二，基础设施建设。印度边疆地区的基础设施建设远远落后于印度其他地区，例如印度东北部地区的经济基础设施建设就低于全国平均水平，其中阿鲁阿恰尔邦2012年的道路总长14980千米，只占全国总长3965394千米的0.37%。[18]为此，印度中央政府加快推进边疆地区的基础设施建设，在查谟与克什米尔邦，自2005年以来，印度开通了多条通往该地区的道路，并且还将继续扩大与查谟与克什米尔邦的道路连接，同时也在推进查谟与克什米尔邦通往尼泊尔的道路。[19](P1)尽管印度边疆地区的基础设施依然落后于其他地区，但是经过中央政府的努力推动，边疆地区的基础设施建设迈入了发展快车道。2014年，印度中央政府争取了亚洲开发银行1.252亿美元的资金升级印度东北部地区的公路。与此同时，印度中央政府还向世界银行贷款1.07亿美元修建从米佐拉姆邦到缅甸和孟加拉国的公路。

第三，加快推进印度边疆地区与周边国家的经济联系，促进边疆地区的经济发展。印度中央政府的战略举措是边疆地区经济发展的重要推动因素，例如印度中央政府一方面加快对外开放力度，给古吉拉特邦、西孟加拉邦等地区带来了巨大的发展机遇；另一方面限制印度诸如克什米尔、锡金和印度东北部地区的开放力度，导致这些地区的经济发展严重滞后。如今，印度当局政府有意加快推进印度边疆地区的开放力度，这其中包括印度东北部、查谟与克什米尔邦。印度中央政府努力推动“东向政策”，加快印度东北部地区的开放力度；与此同时，印度还积极融入孟中印缅经济走廊、“一带一路”战略之中，这些经济大通道的建设，对于印度东北部地区、查谟与克什米尔邦等边疆地区的经济发展都有巨大的带动作用。例如印度《政治家》在2015年4月5日发表评论称，中国的“一带一路”战略将会给印控查谟与克什米尔邦的经济发展带来巨大机遇，中印查谟与克什米尔邦的陆路通道有望再次开放通行。[20]

第四，中央政府积极推动边疆地区的经济发展，提高人民生产生活水平。印度边疆地区大多是贫困地区，这里产业单一，人民生活水平普遍不高。因此，印度中央政府采取了一系列减贫扶贫、推动边疆社会经济发展的措施。例如印度东北部地区的“社区资源管理项目”就旨在提高政府在民生领域的服务效率和解决其他经济项目在推行过程中遇到的困难与问题。印度中央政府通过改善边疆地区人民的生活生产条件，进一步提高边疆人民的生产生活水平。这有利于加强边疆人民与印度中央政府的关系，从而增加边疆地区人民对印度中央政府的认同度和向心力。

(三)民族措施

在印度独立后的尼赫鲁执政时代，印度的民族冲突事件相对较少，而到了后尼赫鲁执政时期，印度的民族冲突事件迅速上升，[21](P767)成为影响印度中央政府边疆治理的主要障碍。印度边疆地区的民族冲突事件在尼赫鲁执政时期与后尼赫鲁时代迥然不同主要归因于印度当局政府所采取的民族措施不同。独立后，印度边疆治理的民族措施主要有以下几个方面。

第一，不承认印度“民族”群体的存在。学术界一致认为印度是一个多民族国家，拥有80—200个民族，这些民族分属于欧罗巴人、蒙古人和尼格罗-澳大利亚人等三大人种。[22](P22)但是独立后，“印度政府却不认为自己是个多民族国家，而只承认内部有文化、宗教、语言、种姓和阶层等差异或多样性”。[23](P2)这一“民族”不认同措施一方面抵消了“单一民族国家”构建带来的负面影响；另一方面又便于印度中央政府的管理。[24](P4)

第二，印度中央政府在边疆地区实行“部族隔离”政策。印度在英殖民时期就在印度边疆地区实行“分而治之”的政策，不仅阻碍了印度民族的融合，也埋下了分离主义的祸根。[25](P75)在印度独立之初，印度政府继承了殖民时期的“部族隔离”政策，导致印度边疆少数民族长期被压制发展，权利得不到保障。如今，印度政府仍然实行“一个国家，一个民族”的政策，推行民族同化，[26](P37)使得边疆地区不同民族间的文化隔阂越来越深，民族冲突越来越多。由于印度政府管理不善，在印度东北部地区时常在移民民族与当地少数民族之间发生冲突，[27](P189)2014年8月，阿萨姆邦发生在原著民和穆斯林之间的民族冲突，导致近30名穆斯林被杀。

第三，保持多样性给予族群特性发展空间。印度中央政府虽然坚持实行“一个国家，一个民族”的政策，但是这个政策的负面影响问题多多，印度中央政府不得不转变某些民族措施，保证边疆地区的民族稳定与和谐。其中保持边疆地区民族多样性，给予族群特性发展空间便是其中之一。印度边疆地区是少数民族的聚居地，尊重每一个民族和保证每一个民族继续存在下去是当前印度中央政府民族措施的重要举措，而给予族群特性足够的发展空间是印度中央政府推行民族措施重要方式。

第四，民族反分裂主义。在印度东北部、克什米尔等边疆地区，是印度民族分裂主义运动较为猖獗的地方，20世纪80～90年代，发生在旁遮普邦的卡利斯坦运动，都是印度民族分裂主义运动较为活跃的地方。为此，印度中央政府加大民族反分裂主义措施：第一制定严格的法律法规，例如1958年出台的武装部队特别权力法案就旨在规定军队在执行武装叛乱时的特别豁免权；第二，加大民族分裂主义高发地区的驻军和军事打击；第三，加强对民族分裂主义活跃地区的管控，包括在印度东北部地区和查谟与克什米尔邦实行“闭关锁区”、边境严控的措施；第四，中央政府加大对民族分裂主义势力的谈判和收编的力度。这些积极措施的出台，保证了印度边疆地区领土的完整，维护了边疆少数民族地区的和平与稳定。

(四)宗教措施

印度是一个多宗教的国家。历史上，印度曾过以“宗教立国”建立过多个宗教国家，比如印度的莫卧儿王国、德里苏丹国。但是到了近代，英殖民时期采取的一系列西方的政治、经济、社会措施，让印度的文明开始异化，[28](P247)从盛行建立“政教合一”的印度转变为一个世俗化的政教分离国家。可这仍然解决不了印度社会的弊病——宗教冲突，尤其是在印度边疆地区。为此，独立后，印度中央政府采取了一系列的宗教治理措施。

第一，“实行宗教信仰平等政策，不将印度教规定为国教”。[29]在印度，信仰印度教的教徒占到印度总人口的80.5%，可以说印度是一个以印度教为主体宗教的国家。独立后，印度颁布宪法，宣称印度是一个“独立的社会主义世俗民主共和国”，并在1976年的宪法修正案中指出“平等对待和容纳所有宗教”[30](P3)。印度中央政府不把印度教作为国教，而是在宪法上同等对待各宗教。无论是身居印度次大陆的宗教，还是来自边疆地区的宗教，在法律上，各宗教一律平等。尽管掌权的多是印度教徒，但是为了尊重各宗教，印度中央政府不但承认宗教政党，而且把信仰其他宗教的教徒引入到中央政府之中，例如前总理辛格便是一位锡克教徒。

第二，在少数宗教聚集区实行“宗教群体自治”。印度大陆除印度教为主体宗教外，其他少数宗教均分布在边疆地区，而在这些少数宗教聚居区，印度中央政府实行“宗教群体自治”。印控查谟与克什米尔邦是一个以伊斯兰教为信仰主体的信徒聚集区，这里穆斯林占64.2%，印度教徒占32.2%，剩余都是佛教和其他宗教信仰者。[31](P2945)而这里的执政党——克什米尔与查谟国会党，便是以穆斯林为主的宗教政党，不仅在1947年独立初期就由谢赫·阿卜杜拉领导下成为执政党，[32](P382)而且目前也是查谟与克什米尔邦的执政党。同样在锡克教徒的聚集区旁遮普邦也是如此，该邦的主要执政党仍然是以锡克教徒为主成立的宗教政党——阿卡利亚党。

第三，采取相关措施应对宗教冲突。印度是一个宗教冲突较为严重的国家，宗教冲突主要是在“印度教徒与伊斯兰教徒、锡克教徒、佛教徒和基督教徒之间都发生过规模不同的暴力冲突，其中最为严重的是印度教徒与穆斯林之间的冲突”。[33](P185)宗教冲突事件也多发生在边疆少数宗教聚集区，例如在古吉拉特邦、查谟与克什米尔邦、旁遮普邦、印度东北部地区。针对越来越严峻的宗教冲突形势，印度政党曾提出以下三种解决方案：第一，提议印度完全西化，建立世俗国家；第二，建立以印度教为主的政教合一的国家；第三，反对利用世俗化的方式来解决，倡导利用深厚的印度文化来处理印度文化多元化问题。[34](P67)但无论是印度独立初期的世俗化，还是印度教徒努力构建的政教合一的国家，都没能平息宗教冲突。而印度中央政府也没有更多的办法从根本上解决宗教冲突问题，只采取了一些紧急措施。例如，在宗教冲突严峻的地区，增加警察部队数量，在宗教冲突事件发生时，对该地实施管控，严防冲突事件扩大化。2013年发生在北方邦的宗教冲突事件，造成31人死亡，印度中央政府紧急调拨5000军警赶赴事发地点维持秩序。[35]

(五)社会措施

印度是一个社会问题较为突出的国家，尤其是在边疆地区，社会问题不仅成为影响社会经济发展的主要因素之一，也成为影响边疆地区和平与稳定的潜在因素。例如由宗教、种族等问题引起的骚乱，给边疆地区的社会稳定带来严重的影响。对此，印度中央政府采取了一系列的社会措施，保证边疆地区的社会经济平稳发展，维护边疆地区的社会稳定。

第一，印度中央政府积极推行相关政策和设立相关机构。为了解决相关社会问题，印度中央政府颁布实施了一系列的政策，例如针对“‘落后’民族和弱势群体”制定和实施了“保留政策”；[36](P46)同时，印度中央政府还推出针对失业、疾病、残疾、死亡、年老等社会问题的社会保障体系，构建了“养老保障体系、医疗保障体系以及非正规部门劳动者的社会保障体系”[37](P112)等，其中在边疆贫困地区也能享受到大多数社会保障体系；在人口方面，印度曾实行过“节育计划”，[38](P564)而后又推出“家庭幸福”计划。此外，在机构设立方面，针对较为严峻的社会问题，例如人口、卫生等，印度中央政府设立“国家人口委员会”、卫生部等国家职能部门，并且鼓励地方非政府组织(NGO)的发展。

第二，印度中央政府就犯罪等社会问题出台的应对措施。印度犯罪问题层出不穷，其中腐败已经成为印度一个影响社会经济发展的症结所在；[39]强奸问题也成为印度社会的顽疾；[40](P86)歧视也是印度较为广泛的社会问题之一，无论是性别歧视还是身份歧视，甚至地域歧视，在印度任何一个地方都可以看见；边疆地区也是抢劫、人口贩卖、军火走私、贩毒等社会问题高发地带。对此，中央政府在边疆地区加强安保、加大对违法犯罪的惩罚力度、对边境实施严格管控，以及出台一系列的政策，防止这些犯罪问题的发生，例如印度高院就授予政府“以‘补偿性歧视’方式提升表列种姓、表列部族和其他落后阶层的福祉”。[41](P84)

第三，努力发展边疆地区的社会经济，消除社会问题的根源。经济发展是一切社会问题的根源，尤其是社会经济发展严重滞后的印度边疆地区，例如在查谟与克什米尔邦、印度东北部地区，经济落后所引发边疆地区的社会问题持续不断。印度中央政府也意识到边疆地区的经济落后是社会问题层出不穷的主要原因，近年来，印度中央政府积极采取措施推动边疆地区的社会经济发展，例如加快边疆地区的开放开发力度、积极推进边疆地区的基础设施建设、加大对边疆地区的财政支持力度等经济刺激措施。边疆地区的社会经济有了一定发展，对遏制社会问题有一定效果，但要想实现诸如查谟与克什米尔邦、印度东北部地区经济的跨越式发展，从根本上消除印度边疆地区社会问题的根源还有很长的路要走。

(六)文化措施

印度是一个由多文化组成的国家，包括印度本土的印度教文化、佛教文化等，以及外来的伊斯兰文化、基督文化等。目前，印度所面临的一个困境便是：一方面，印度由于是由多种文化组成的国家，中央政府要保护印度文化多样性；另一方面，印度整个国家又陷入文化冲突之中，“印度教徒与穆斯林之间的冲突的根本原因不在于政治、经济方面，而在于文化方面，在于信仰的不同。”[42](P15)尤其是印度边疆地区的文化多元性保护和文化冲突较为突出。对此，印度中央政府也采取了一系列的文化措施。

第一，设立文化机构。印度中央政府在中央职能部门中设立文化部，由中央政府直接领导管辖。根据印度文化部的职责：横向上，保护、促进和传播印度各种文化艺术；纵向上，涉及从基层到国际文化交流各个层面的文化工作。[43]印度文化部下设9个直属机构以及全国各地由政府全额拨款的36个“自治”文化机构，同时还向16个非政府文化机构和组织提供资金补助。其中直属机构、“自治”文化机构和非政府文化机构与组织不乏大多分布于印度边疆地区，文化部下属的印度人类学调查局、中央参考图书馆、国家图书馆和国家保护文化财产研究实验室就分布在印度的北方邦和西孟加拉邦等边疆地区。中央政府通过设立文化部门，加强对印度各地的文化监管，不仅成为印度中央政府边疆文化措施的主要手段，同时也成为印度边疆地区对外文化交流的主要推动力。

第二，推行文化多样性措施。这一措施中包括印度中央政府承认印度境内的多元文化、“保护民族语言的多样性不强制推行印地语”、[29]实行宗教信仰自由等。在独立之初，印度领导人和宪法就规定了印度是一个多元民族的国家，[44](P111)至今，印度中央政府仍然承认印度是一个多元文化的国家；1967年，印度通过《三语方案》，它“能够承认语言的多样性，承认历史上的多语现象，能够尊重古代的语言，并着力培植印度国内的多语结构”，[45](P102)表明印度抛弃了独立之初确定的印地语的单一语言方案，包括边疆地区的众多少数群体的语言得以保护；在宗教信仰自由方面，印度宪法在起草阶段就认定印度各文化阶层有自己的宗教信仰自由，[45](P102)边疆地区的藏传佛教、基督教、锡克教等少数宗教信仰也得到印度中央政府的保护。印度中央政府通过文化多样性措施的推行，保护了各自文化的遗产不被其他文化所同化、攻击。更重要的是使印度边疆地区各文化群体得以自我认同，也找到了自己的归宿，从而对印度中央政府的执政加以认可。

第三，加大对外文化交流。印度中央政府为了加强与对外的文化交流，设立了“印度文化关系委员会”，主要负责制定和实施印度对外文化交流的方案，增进和夯实印度与这些国家的了解与互信，促进印度与各国的国家交往和人员交流，从而强化印度与各国的关系。目前，该委员会在包括不丹、尼泊尔、中国、缅甸、斯里兰卡、马尔代夫等周边国家在内的全球35个国家和地区设有交流中心，同时在包括西孟加拉邦、查谟与克什米尔邦等边疆地区在内的全国各地设有19个办事处。通过驻周边国家的交流中心和边疆地区的办事处，印度与周边国家的文化交流活动日益活跃，特别是印度与周边国家相邻的地区，越来越多周边国家的学生到印度交流学习。

通过中央政府采取的一系列措施，印度边疆地区的众多问题得到一定的改善，边疆治理取得明显效果。但是印度边疆地区的问题不是一天两天能解决的，不仅需要中央政府采取切实可行的措施，同时也需要时间的缓和与冲淡。

三、边疆治理的反响

印度中央政府通过制定边疆治理的目标，调整与边疆地区的关系，以及采取一系列的相关措施，中央政府的边疆治理取得了较为显著的成绩。边疆分离主义势力不仅得到管控，而且1975年锡金的并入，还增加了边疆地区的领土，同时边疆地区的社会经济、人民生活水平也得到了明显改善。不过随着时代的发展，社会的进步，边疆地区向中央政府提出更高的要求，而这些要求就是针对印度中央政府边疆治理的不满。主要表现在以下两个方面。

对印度中央政府边疆治理的认可。一方面是中央政府作为边疆治理的主导者，在整个边疆治理的过程中扮演重要的角色，中央政府既是边疆治理目标的制定者，也是边疆治理措施的实施者，而边疆地区始终是边疆治理的被动接受者。例如，印度中央政府在边疆地区推行民主选举制度，边疆地区的政府以及人民都是按照中央政府所设定的步骤在推进实施。边疆地区的人民不仅认可中央政府的民主选举方式，积极参与到选举中来，而且还对民主选举提出了要求，来北部的克什米尔地区就更期待公平、公正的民主选举。[47]

另一方面，边疆地区对中央政府的治理措施也有予以肯定的地方。印度中央政府采取的“三语政策”、语言建邦等民族文化措施，这些政策的提出和实施切实地符合了印度边疆地区的特点，得到了边疆地区的认可和支持。在语言建邦的政策实施前，印度边疆地区的暴力事件、分离主义倾向等不满中央政府的事情比比皆是。而中央政府对安得拉邦实行语言建邦后，包括阿萨姆语言邦、古吉拉特邦、曼尼普尔邦等众多边疆地区的语言邦也随之建立，这些语言邦的建立“抵消了次民族性情感”，同时边疆地区“存在分离主义倾向的少数族裔则遭到进一步的肢解”，导致边疆地区“无法形成分离主义势力”。[48](P153)此外，印度边疆地区的暴力冲突事件在语言建邦后大幅减少，在安得拉邦建邦之前，抗议、冲突衍生出来的暴力冲突事件经常发生，而建邦后的安得拉邦则很少有类似的暴力冲突事件。分离主义倾向的肢解、暴力事件的降低表明边疆地区对中央政府边疆治理的积极响应。

对印度中央政府边疆治理不满。印度中央政府自上而下的采取诸多措施加大对边疆地区的治理，可是一些措施并不符合边疆地区的实际情况和对边疆地区的支持力度较小，引起了边疆地区对中央政府的不满。在中央政府实行的治理措施不符合边疆地区的实际情况方面，不仅没有解决边疆地区的问题，反而在一定程度上加剧了边疆地区某些问题的存在性、持续性和恶化性。例如印度中央政府独立以来在全国范围内推行“世俗的民主主义”，即在一个法律制度下，不同宗教文化背景的人们或不同种姓制度下的人们，无论贫穷贵贱，一律人人平等，[49](P467)从而在印度构建一个“新的民族宗教”。[50](P1)可是，印度政治不可能把宗教排除在政治之外，包括印度教徒、伊斯兰教徒、锡克教徒等在内印度众多宗教信仰者的反对和抵制。位于边疆地区的古吉拉特邦尤为明显，由于在20世纪80年代中期，古吉拉特遵循中央的意志，推行世俗民主主义，是八十年代中后期古吉拉特邦长期冲突的导火线，最终导致超过1000次群体事件发生和超过1300人在冲突中丧生。[51](P1266)

在边疆地区不满中央政府的支持力度方面，主要是边疆地区认为中央政府对某些边疆地区的支持力度较小，尤其是在经济方面。很多边疆地区非常希望得到中央政府大力的经济支持和帮助，特别是经济发展较为落后的边疆地区，对中央政府加大资金投入、政策支持等措施表示欢迎，要求提供更多刺激经济发展的公共产品。同时要求中央政府扫除边疆地区社会经济发展的障碍，比如通过加大反腐力度等方式，构建边疆地区经济发展的良好环境。阿鲁阿恰尔邦首席执行官在2012年12月27日的印度第57届国家发展委员会上就印度东北部地区的电力发展时指出，阿鲁阿恰尔邦将会把每天的12个小时的供电时间提升到19.5小时，恳请中央政府再加快推进高压输送电路的建设，而不是在东北部地区的电站建设完成以后再建设。[52]

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〔责任编辑：左安嵩〕

Analysis of the Borderland Administration and Its Effectiveness Since India’s Independence

HUANG De-kai1, NIU Hong-bin2

(1.Institute of International Studies, Yunnan University, Kunming, 650091, Yunnan, China;2. Yunnan Academy of Social Sciences, Kunming, 650034, Yunnan, China)

Abstract:In order to maintain security, stability, territorial integrity of the country, as well as a harmonious border, the central government of India since its independence has adopted a series of measures in areas of politics, economy, nation, culture and society, which allowed the central government to achieve its goal of border governance. Still, feedback from the borderland is also a kind of reflection of the administration effect. However, people from the frontier areas have different views about it. On one hand, it has gained recognition from a number of people; on the other hand, there are people who are discontented with the borderland administration of the central government.

Key words:borderland; borderland administration; response; effectiveness

中图分类号:D521

文献标识码:A

文章编号:1006-723X(2016)04-0017-08

作者简介:黄德凯(1988-)，男，四川宜宾人，云南大学国际关系研究院博士研究生，主要从事国际问题综合研究；

基金项目:国家社科基金(14XSS006)

牛鸿斌(1957-)，男，云南昆明人，云南省社会科学院研究员，主要从事南亚问题研究。