浅析草原承包经营权流转问题

刘利珍　张树军

【摘要】草原承包经营制度的落实，在实践中已初见成效，充分调动了牧民的积极性，促进了畜牧业的高速发展。目前流转已成为一种普遍现象，现行法律的规定却凸显出一定的局限性。因而亟待建立合理有效的草原流转制度、规范形态多样的流转行为，促进草原资源的可持续发展，为草原承包经营权的进一步落实奠定基础。

【关键词】草原承包经营权 流转 价值 措施

【中图分类号】DF4 【文献标识码】A

改革开放以来，广大牧区草场经历了“草蓄双承包”（初步划定草原界限）—“草原承包经营权”（完善草原承包责任制，草原承包到户）—草牧场“双权一制”（即所有权、使用权和承包经营责任制）的历程，从而把草原的承包经营权彻底交给牧民，调动牧民的积极性，促进畜牧业的高速发展。但因种种原因，如一家一户的生产经营方式的局限性、牧民自身条件的改变等，草原的承包经营权流转便悄然而起，最初这种流转是自发的、个别的，且流转方式仅限于转包，但随着牧区经济的市场化发展，流转也逐步向成片化、规模化、形式多样化发展。因牧民对草原价值认识不够，自我保护意识不强，不遵循规定而随意流转现象频频发生，最终流转无序、承包混乱，草原纠纷越来越多。因而建立合理有效的草原流转制度、规范流转行为成为当务之急。2003年颁布的《草原法》顺应了这一要求，使草原承包经营权的流转有法可依。

草原承包经营权流转的法律规定

明确流转的原则。我国《草原法》第十五条第一款规定：“草原承包经营权受法律保护，可以按照自愿、有偿的原则依法转让。”鉴于此，内蒙古自治区和青海省都在《流转办法》中进行了相应规定，使流转行为有章可循。可见，在我国，草原承包经营权的流转坚持依法、自愿及有偿原则。

规定受让人条件。《草原法》第十五条第二款规定：“草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。”实际上，对受让人进行确定也是实现草原资源可持续发展的必然要求。

限制流转的期限。《物权法》第一百二十六条规定草地的承包期为30至50年。《草原法》第十五条第三款规定承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限。上述法律都对草原承包经营权的流转有明确的期限规定，且对转让设定了“发包方同意”的条件。

保证集体经济组织的优先权。《草原法》规定，草原的承包期届满，原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。同时规定，草原承包经营权流转中，本集体经济组织的成员享有优先原则。如此规定，保障了本集体组织的优先权。

规定流转的方式。《草原法》第十五条明确规定了草原承包经营权流转采取转让的方式（实践中显现出一定的不足，已无法满足复杂的社会流转形式）。现阶段，集体草原的承包者主要是本集体经济组织内的农牧民，为保障其利益，有必要对转让加以严格限制，更有利于承包经营权的落实和牧区经济的持续发展，如：承包方有稳定的收入来源，以免其遇到风险时，失去赖以生存发展的草原承包经营权，最终成为社会的不稳定因素；受让方必须具有从事畜牧业生产的能力；草原承包经营权转让应当经发包方同意，并变更原草原承包合同；规定转让的期限不得超过原承包合同的剩余年限等。随着流转的日趋频繁，流转的方式也逐步多样化，如转包、租赁、互换、抵押、入股都成为必要的形式，相应的法律法规也有待于逐步完善。

然而，因《草原法》只规定了流转的基本框架而缺乏可操作性，使得流转中存在一系列问题无法得到合理的解决，草原用途改变，矛盾日益凸显，牧民合法权益屡遭侵害，反之这些问题阻碍了草原承包经营权的流转，不利于牧区经济的发展和社会的稳定，更不利于牧区的生态环境保护，严重阻却了畜牧业的规模化、专业化发展。因此，完善草原承包经营权的流转问题成为首要之举。

草原承包经营权流转的价值

有利于草原资源的优化配置。草原承包经营制的贯彻实施为草原进行规模化经营奠定了基础。2003年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定了土地承包经营权的流转方式为转包、出租、互换、转让等，2008年的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营”，这些都为草原承包经营权的流转指明了方向，进一步推动了草原的规模化经营。通过流转，使草原从绩效低下的承包人手中流转到绩效较高的承包人手中，进而推动草场的规模化经营，实现资源的优化利用，促进草原经济的高效发展。

有利于促进畜牧业经济的发展。毋庸置疑，草原承包经营权的可流转性，使得牧民在承包经营草原后，可放心地对草原进行大量资金投入，如引进技术、设备及人才等。即便出现特殊情况，如牧民进城务工、家庭人口结构变化（生老病死及人口的迁入迁出等）而放弃经营草原时，仍可通过流转获得相应收入，排除了承包者的后顾之忧，也提高了畜牧业的产业化发展；同时，通过流转使草原资源集中于经营绩效高的承包者手中，有利于提高畜牧业经营水平和整体效益，促进广大牧民增收，进一步推动畜牧业经济的发展。

有利于保护草原生态环境，促进草原的可持续发展。通过流转，承包经营权人不仅在自己经营草原期间内享有投资利益，在特殊情形下也可以通过转让价格收回投资，保障了其利益的稳定性，激励其进行长期投资经营的积极性，从而在一定程度上避免损害生态的那种短期的、掠夺式的经营行为，增加了草原生态环境保护的投入，促进了草原的可持续发展，进而推动农牧业经济的良性循环。

草原承包经营权流转的现存问题

法律规定原则化，欠缺可操作性。我国法律虽然对草原承包经营权流转作出了规定，但因缺乏具体设计，不能发挥应有的规范作用，而立法在一定程度上表现出的滞后性又无法适应多样化的流转行为，不能进行及时、合理的调整和规范；在某种程度上还会阻碍草原承包经营权流转的有序进行，调控功能失去了价值空间。如：坚持草场用途不变原则；流转草场必须当年实现围栏化经营；坚持有利于草原保护和建设的原则；以及草场承包经营权流转以后，则第三方不得再次流转；严格执行草蓄平衡的相关规定，严禁超载放牧等等，可见上述规定都相对原则，实行草原承包经营的流转本身就是为了便于草原的建设和保护，而当出现承包后的草原改变用途、违反经营原则及私下任意流转现象时，并没有得到有效的制止。在草蓄平衡下进行流转且作出种种规定，虽然减轻了草场的压力，提升了草场的再生能力，但不利于草场的高效整合、利用，更不利于那些贫困户、无畜户草场的及时流转。

流转主体范围的封闭性。《草原法》第十五条作出明确规定：草原承包经营权转让应当经发包方同意。因而往往会出现一些不当情形，使得流转无法正常进行，如：承租方需要进行流转时得不到发包方的同意，或为此设定一系列的条件使得承租方担心退出草场的成本太高而不敢轻易离开草场，最终阻碍资源的优化配置。而对于以家庭承包和联户承包取得的承包经营权，法律又规定只能在集体经济组织内部进行流转，流转的主体范围受到严格的限制，其结果必然是阻却了一部分经济组织和个人进入草场从事生产经营，特别是那些拥有大量资金和先进技术、设备、管理经验等现代化技术手段的组织。毋庸置疑，最终结果必然是减缓牧业的市场化和集约化经营进展，挫伤牧户的生产积极性，阻碍草场的规模化经营。

流转市场的不规范性。当前我国草原承包经营权的流转价格主要依据草场等级、利用潜力等确定，虽然在一定程度上考虑了发展前景，但主要还是在一种相对静止的状态下进行的价格定制，往往呈现价格偏低现象。特别是在草场市场需求日益加大的情形下，实际的草场流转价格已高于甚至远远高于原定价格，因而未能合理体现市场规则。

我国立法规定草原承包经营权通过转让进行流转，实践证明这已无法适应前牧区市场流通渠道多样化、拓宽化的趋势。一般而言，通过转让形式整合草场后，承租户的放牧会倾向于租来的草场，而自家的草场会进行休牧保护。在草场出租届满收回后，出租户也会因种种原因（牲畜被出售、寄养等而没有基础母畜）难以恢复自家的牧场经营，而扩大经营规模更是无从谈及了。同时，在草场发生转让后，原有的用以确定四界的铁丝网需重修，势必造成一些基础设施在一定程度上的废弃，形成资源的极大浪费。

由于欠缺立法的具体规定，草原承包经营权私下流转频发，而且多数流转采用口头协议，缺乏双方权利义务的具体规定，使得受让方在草原的保护、利用上短期行为较多，超强度放牧利用加剧了草原生态的恶化。同时，私下流转多因信任关系而发生在熟人或亲戚之间，在牧民逐步认识到草场亦是一种资本的前提下，当转让草场有利可图时，双方的信任关系会在利益驱使下遭到破坏，进而对承租方的约束变小，承租方往往会在承包方不知情下为追求利益而变更牧场使用证，从而引发一系列民事纠纷；而承包方会在约定期满前将草场收回而再次以高价转让。这些都会因缺乏流转合同的约束而导致对牧场的掠夺性经营，破坏草场地生态环境、影响其可持续发展，增加和谐社会的交易成本。《草原法》进一步规定：转让期限不得超过原承包合同剩余的期限。如此规定，影响承租方对草场的预期投资，还会加剧过度放牧行为。

程序不完备，监管不力。草原承包经营权流转立法不足，使得管理无章可循，加之普遍缺少对草原流转情况的全面调查了解。因此，在既无法律依据又无现状了解的情况下，草原流转合同势必缺乏必要的监督和管理，出现流转的随意性、无序性。也因此无法准确掌握流转的面积、形式、期限、参与主体、流转草原的用途等情况。因此引发的一系列问题，如：私下流转引起的纠纷处理、监控流转后草场被利用程度等，这些行为都会增加监管费用。虽然政府作出规定，要求合同期满后牧民所使用的草场须达到一定的物质要求，但同时对草场地评价和监督成本太高，亦使得这一工作流于形式。同时，集体草场流向决策缺乏牧民参与，“反租倒包”现象时有发生。地方主管部门未经牧民同意进行权钱交易，将本地牧民的草场出租给外来人开发、利用。

完善草原承包经营权流转问题的有效措施

细化法律条文，克服原则化。事实证明，在对草原资源承包经营权及流转问题进行法律规定时，应尽可能地使法律条文细化而便于实践的贯彻执行，尽可能地做到有的放矢，遵从立法原则，发挥出本身的价值，有效解决实践中存在的问题，起到法律应有的调控作用。如前所述，我国法律对草原承包经营权的流转规定因缺乏具体设计而不能发挥应有的规范作用，因此有必要进行相应的细化，使实践有章可循。如当承包后的草场用途发生变化、流转草场当年未实现围栏经营、草场承包经营权流转后发生再次流转、超载放牧等种种现象发生时，应作出相应的规定，同时体现法律的威慑作用，使草原的保护和建设落到实处。另外，在牧区市场化进程中，除转让外，还会出现入股、出租、互转及转包等流转方式。相对于纳入法律调整范围的流转行为而言，非法定方式便无法得到法律的规制，使当事人的权益无法得以保护，同时受让人也会相应规避法定义务。

完善流转的主体制度。草原承包经营权流转的主体包括两方面：转让主体与受让主体。我国现有立法对此都作出了相应规定并加以严格限制。然而在实践中，草原承包经营权的流转问题会更加复杂，不再局限于本集体组织的内部流转。鉴于此，需在草原承包经营权流转中，进一步确定转让主体、放宽对受让主体的限制，这对草原承包经营权的流转将起到极大的推动作用。《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》对转让主体资格进行了细化，既遵循了原则规定又进行了有益的探索。该办法规定了提倡草原承包经营权进行流转的具体情形：无牲畜或者牲畜较少的；已不从事畜牧业生产的；丧失劳动能力的；已不在当地经常居住的；因其他原因不能正常使用草原的。如此规定，保障了承包人的权益，实现了草原资源的利用价值。对于受让主体，法律规定的以家庭承包和联户承包取得的承包经营权则只能在集体经济组织内部流转，实践中逐步体现出一定的弊端，阻碍草场的规模化经营。因此，应当适当放宽限制，建立有效的草场使用权市场准入机制，规定标准来限制草原承包经营权流转主体的资格。

规范流转市场。《草原法》对草原承包经营权的流转仅规定了“转让”方式，这显然无法适应当前普遍存在的流转行为，阻碍了草原承包经营权人的权利实现，必然要求增加流转形式。如《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》规定的流转形式有：转让、转包、合作及符合法律、法规和国家规定的其他形式。这些都是实践证明的可行的流转方式，在一定程度上可以有效解决因扩大养畜规模而带来的缺草场、缺劳动力问题。除了上述形式外，还应当增加抵押方式，允许草原承包经营权在对抵押权人的资格予以限制下设定抵押。同时，我们应该认识到，草原承包经营权流转须“经发包方同意”的规定势必将发包方的协助作为实现财产利益的条件，而实践中，因流转原因、类型及受让人条件的不同，流转势必呈现不同的形态，绝非发包方主观决定的，立法机关应为此制定统一标准。

建立健全流转程序，加大监管力度。要使草原承包经营权的流转规范、健康、有序进行，则必须加强监督管理，建立一套完善的管理制度。理顺管理体制，建立健全监管措施和办法，进一步明确审批权限，合理规范流转程序和流转行为，维护流转双方合法权益。建立流转合同登记备案制度，使流转双方按照法定程序签订合同。另外，定期对流转的草原进行质量评估（测定其产草量和载畜量），依据评估的结果进行监督。发生流转后，对因管理不善、掠夺性经营等种种不合理、不合法行为造成的草场退化、沙化和破坏化等情形，要求严格按照法律法规加以处罚，并依法终止流转合同。

总之，草原承包经营权的贯彻落实，使广大牧民得到实惠，权利得到一定程度的实现与保障。然而，在牧区经济市场化、市场主体多样化过程中，草原承包经营权的流转已成为一种普遍现象。为适应不断变化的牧区市场，法律对流转问题进行了相应规定。但由于主客观因素，如现行法律的局限性、牧民意识水平不高、执法力度不够等，出现了流转无序、承包混乱、草原纠纷频发等现象，因而亟待建立合理有效的草原流转制度、规范形态多样的流转行为，为草原承包经营权的落实奠定基础。

（作者分别为内蒙古广播电视大学文法学院副教授，内蒙古大学教授；本文系内蒙古广播电视大学项目和内蒙古自治区教育厅项目阶段性研究成果，项目编号：IMRTVU-GSR1504、NJSY14220）

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