环境冲突治理中的模糊观念与制度缺失检视

徐彬+王季伦

摘要：基于对当前环境冲突治理中理念和制度两大方面存在问题之分析，文章指出在环境冲突治理中，必须看到地方政府的多重身份，将其纳入治理对象的范畴;按照环境基准制定精准的环境标准，规范企业的排放行为;要准确理解设定排污费的初衷和本质，正确使用超标排放费;科学界定环境事件的受害者，做好环境修复和补偿受害者的工作。从制度设计上，必须进一步规范排污权交易制度，完善环境信息公开机制，建立和健全公众参与机制，提升政府处理环境冲突事件的能力。

关键词：环境冲突;冲突治理;制度缺失;环境标准;公众参与机制

中图分类号：F124.5

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）02-0074-04

环境污染已经超出了国企转型、土地征用、住宅强拆等而成为引发社会冲突的主要动因之一，因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，[1]环境冲突已经成为社会冲突的主要形式之一。新修订的《环境保护法》直面环境保护中的执行难问题，提出了一些新原则、新措施，这将对依法处理环境冲突发挥积极作用。防范环境冲突事件，必须从厘清一些模糊观念和健全相关制度入手。

一、环境冲突治理中的模糊观念辨析

1.地方政府是环境问题的直接管理者，也可能是间接施害者。人们通常认为企业是环境事件的施害者，民众是受害者;地方政府是环境问题的直接管理者，在环境冲突事件中，充当调停者和裁决者的角色。然而，大量的事实证明，在许多环境事件中，地方政府实际上扮演了多个角色：一些地方政府引进一些高能耗高污染的项目，成为环境冲突事件的“发动者”，从而客观上成为环境冲突事件的始作俑者;在项目审批时，地方政府被企业“俘获”和“绑架”，为企业开绿灯，成为污染项目的“保护者”;对污染企业监管不力，或者对群众举报处理不力，甚至主动为污染项目埋单，成为环境事件的“纵容者”;环境事件发生之后，有意隐瞒或淡化污染信息，使得伤害进一步加深、扩大，成为环境事件的“放大者”。由此可见，在许多环境冲突事件中，地方政府不是置身事外的管理者，在很多情况下，它也难以成为真正中立的调停者，有些环境问题的源起并不是企业，而是地方政府，有些环境冲突事件的快速演化与地方政府的不作为和乱作为有直接的关系。

长期以来，地方政府以管理者身份对环境问题的施害者（或企业、或个人）进行监管和惩处，而通过以上的分析发现，地方政府有可能成为环境问题的间接施害者，因此，为了找到环境问题产生的根源和环境冲突事件升级的关键因素，应该将地方政府纳入环境冲突事件的监控和治理对象的范畴。

近年来，我国政府开展了环境审计，但审计的主要内容是地方政府环境专项资金及项目的执行情况及环境保护部门资金使用情况，大部分属于财务审计的范畴，并不是严格意义上政府环境责任审计。一些省市将环境质量评价纳入政府部门绩效考核指标体系，作为干部晋升考察的重要内容，这是一个良好的开端，它将在一定程度上强化政府（官员）的环境责任，增强政府行为的环境约束意识。

2.依法、达标排放是环境保护的最低标准，而不是最高标准。环境基准是环境中污染物对特定保护对象（人或其他生物）不产生不良或有害影响的最大剂量或浓度，是一个基于不同保护对象的多目标函数或一个范围值，环境基准值是依据环境的自净能力计算出来的，是国家制定环境标准的依据，低于这个标准的排放被认为是安全的、合法的，否则就会产生环境问题。我国先后颁布了6部环境保护法律、13部与环境相关的资源保护法律以及395项环境标准，希望通过达标排放，控制废弃物排放，避免环境问题和环境冲突。

表面看来，以上的政策逻辑是自洽的。现在的问题是，如果企业都做到达标排放是否就不会产生环境问题？是否就不会出现环境冲突？答案是否定的。理由是：首先，环境标准是防止环境恶化的最低标准，而不是最高标准。以此为依据的依法、达标排放只是使环境不会变得更糟，这就与人们希望环境质量不断提高的愿望相冲突。也就是说，环境控制阈值是允许“有限污染”的控制指标，民众则是希望生活在一个无污染的环境之中。政府、企业与民众在环境质量预期上的巨大差异，成为环境冲突事件发生的现实原因。其次，地方政府、行业的立场直接影响到环境标准的科学性。环境标准的科学性有赖于“环境中立”的立场，但在实际生活中，尽管地方政府和行业（企业）能够看到经济发展指标与环境保护的长远一致性，但在具体的行政周期中，政府和企业往往难以立足长远，更不能始终保持“环境中立”，而是过多地考虑地区和行业发展的需要，制定低于国家标准的地方标准和行业标准，甚至拒不执行现有标准。这实际上就是以经济发展为由，打开了破坏环境的借口。另外，我国环境基准研究严重滞后，有些领域还没有确定环境基准，相应的排放标准的科学性就更难以保证。再次，区域、行业的环境达标排放与个别地区和行业的超标排放可以并存，由此引发的环境冲突难以避免。地域内、行业范围内的整体达标，并不表明每个地区和每个企业的排放物达标，个别地点和企业的排污行为同样会引起民众的反对，引发环境冲突。

3.超标准排污费不是企业购买排污权的价格，也不是行政事业费的补充。我国《环境保护法》规定了在我国实行征收超标准排污费制度，设置征收排污费的初衷是为了促进企事业单位节约和综合利用资源，治理污染，改善环境。然而，在环境监管实践中，已经出现了两个与以上初衷明显背离的现象，这两个现象的发生与人们对排污费的本质的错误认识密切相关。

一是企业花钱购买排污权。企业认为，排污费是政府制定的排污权的购买价格，企业缴纳了排污费也就取得了排污的权力，交足了超标准排污费（罚款），超标排污也就合法化了。正是基于这种认识，一些企业在“理性经济人”的决策机制下，当项目投产的预期利润足以抵消超标罚款的损失时，就会主动购买排污权，上缴超标准排污费。尽管新的环境保护法将破坏环境的行为列入刑法管理的范畴，但只要企业将污染控制在一定的范围，并主动承担相应的罚款，企业也就不会因此受到刑法的制裁。

二是政府以罚代管，以罚养政。一些地方政府对企业的排污行为或者视而不见，或者听之任之并借机收取超标准排污费，更有甚者，有些地方政府利用排污权交易制度，在排污权指标分配和交易中谋取利益，与排污企业“协议”收费标准，将权钱交易引入排污权交易制度之中，这种政府“出售”排污权的制度一旦流行开来，通过排污权交易控制污染的制度设计就不可能达到预期的目的。

实际上，超标排污费是对过错责任的惩罚性收费，不是企业排污权的购买价格，因此，不能用市场交易的规则对待超标排污费的征缴和收取。另外，现行的《环境保护法》明确规定了超标准排污费的用途，即“排污费应当全部专项用于环境污染防治，不得挪作它用”，地方政府以罚代管，以罚养政的做法本身是违背《环境保护法》的，长此以往，地方政府就会在环境保护上失去责任感，环保部门执法过软的现象则不可能改变。

4.环境冲突事件中的确定性与不确定性。通常，在单一因素致污导致的环境冲突事件中，冲突的双方当事人、冲突原因、危害程度等都是明确的，这就是环境冲突事件中的确定性。对于这类冲突事件，经过双方协商或者第三方裁决，总是可以找到解决方案。

然而，大量的环境事件存在不确定性。这些不确定性主要包括：第一，施害者——受害者的对应关系的不确定性。环境污染是多种致污因素长期累积的结果，环境污染事件的受害者很难找出具体的致污者，更难以厘清每一种致污因素的权重系数，因而也就不可能向具体的施害者提出赔偿的要求，只能笼统地提出停止伤害和给予赔偿的要求。这种笼统的要求很容易遭到相关企业的反对，也难以取得所在地政府的支持。第二，环境损害程度的不确定。准确地计算环境损害程度是解决环境冲突问题最重要的环节。单纯地检测环境自身的质量是容易的（如，通过检测水的成分变化可以判定水体质量，通过检测PM2.5可以判定空气质量），但是检测环境恶化导致的影响就比较困难，困难来自环境问题导致的伤害是一个“链式”的系统，且许多伤害只有在经过了一定时期的积累以后才能显现出来，如有些粉尘和废气产生的致癌物，在人体内潜伏10-15年才会被人感知。环境危害程度不确定，环境损害赔偿就难以确定。第三，触发环境冲突事件的因素不确定。环境问题导致的伤害通常是持续累积的，但触发环境冲突事件的因素通常具有一定的偶然性，这就给预防环境冲突事件增加了难度。

环境冲突事件的不确定性给防范和解决环境冲突带来了困难，也给一些环境施害者逃避处罚提供了借口，也使得政府的环境冲突治理对策表现出头痛医头脚痛医脚的片面性。

二、环境冲突治理中的制度缺失检视

1.制度选择原则偏失：“经济发展优先”对“环境保护优先”的干扰。新环境保护法新增了“保护环境是国家的基本国策”的规定，并明确“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责”的原则。新环境保护法还明确规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”，“未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限制达标规划，并采取措施按期达标”。

在实践中，地方政府通常以促进经济发展为由，置“环境保护”的基本国策于次要位置。导致这种现象的原因，并非地方政府官员不懂得“经济发展”与“环境保护”之间存在长远的一致性，只是在现有的并不完善的管理制度的误导下，一系列的硬性约束使地方政府更看重经济发展，“经济发展优先”的原则战胜了“环境保护优先”的原则。

这些不完善的管理制度及其影响主要体现在：首先，公务员任期行为短期化导致环境责任追究难。干部任期制是行政管理制度改革的重要内容之一，在此，不讨论其在遏制腐败、提高服务效率上的积极作用，仅讨论任期制对环境保护的负面影响。在任期内，地方政府极力追求经济增长率、招商引资项目数、利税增长率等数量型指标的增加值，开工建设一些在本任期内能够见效的项目，甚至大建“形象工程”为自己树碑立传，只要这些指标和项目对环境造成的危害一时难以显现出来，也就无法启动环境责任追究制度。在下一届政府任期内，“新官不理旧账”的管理惯例又使得此前的过错延续下去，当环境问题积累达到了突破临界值时，政府只能启动污染治理和环境修复的工作，环境责任追究也就不了了之，因为时过境迁已经无法找到真正的责任人。其次，地方政府与企业合谋使得政府的环境责任旁落。一直以来，GDP是考量各级政府行政能力和绩效的重要指标，而企业是GDP的主要贡献者，企业的发展也需要获得地方政府的大力支持，因此，地方政府与企业存在“合谋”的基础。两者“合谋”的结果是地方政府对企业破坏生态环境的行为置若罔闻，甚至主动为企业开脱，压制受害民众的意见。再次，环境考评制度设计的缺陷。由于各地环境约束和经济发展状况存在巨大差异，各地区的污染排放“阈值”各不相同，于是，各地环境监管部门和企业就有了徇私舞弊的制度空间。如，一些地方政府出面为利税大户说情，恳求环保部门“容忍”企业的排污行为;在公务员任职期间的环境绩效考核中，一些地方政府为了“面子工程”，降低考评标准。

2.排污权交易制度设计的初衷与实际效应的反差。排污权交易制度被认为是一种通过发挥市场机制作用有效控制环境污染的新型环境经济政策。王丽萍比较系统地研究了我国的排污权交易，认为设定排污权交易制度的初衷是通过排污权交易，有偿使用排污权，让节能减排企业得到补偿，超量排放的企业付出更高的代价;通过设定一定时期内的排污总量，将排污量控制在环境基准的阈值范围内，守住环境底线。[2]然而，排污权交易制度的实施效果却不太理想，导致这种现象的原因是排污权交易制度本身存在重大缺陷：

首先，排污总量核定的科学性受到经济发展需求干扰，排污总量不断被突破。在“以GDP论英雄”的考评机制下，区域经济振兴和企业发展对“排污权”需求是“多多益善”。如果采取由下而上的方式汇总排污总量，那么这个总量一定会超过环境基准期望达到的最高阈值;如果采取自上而下层层分解排污权，这虽然有可能保证最高阈值不被突破，但是，这种排污权核定方式首先遭到地方政府的否定，因为这会直接强化地方经济发展的环境约束，提高企业的成本，阻碍地方经济发展。在实际工作中，排污总量核定是由地方政府与环保部门协商确定的，在地方政府和环保部门“博弈”中，显然地方政府占优势，因此，排污总量核定值是一个环保部门“妥协”后的次优值，基于环境基准的最高阈值不断被突破。环境基准值的刚性约束也就难以体现出来。

其次，排污权初始分配依据的科学性和运作问题。从理论上讲，排污权初始分配有免费分配、有偿分配和免费有偿相结合三种方式。综合考虑各种制度和技术因素，我国选择了免费分配的方式。环保部门在分配排污权时，通常依据企业的成本效率、非经济因子和现时经济活动量状况综合确定。吕忠梅的研究表明，这三种分配依据都存在一定的缺陷，[3]相比较而言，以现时经济活动量为基础的免费分配比较简单、客观，从而成为目前常用的分配依据。[4]显然，这种分配依据的科学性存在问题，因为，它不仅没有让生产技术落后的企业受到应有的限制，反而使其得到了更多的排污许可权。

另外，由于排污权分配同时存在于“公域”和“私域”当中，因此，在公共物品转化为私人物品的过程中，排污权总量的确定以及在企业间的配置，就成为管理部门的权力资源，政府在这两级市场中，既是“裁判员”，又是“运动员”，这就给权力寻租留下了空间。因此，排污权初次分配中隐含的腐败的可能性一直遭到诟病，腐败不仅损害了公务员队伍的形象，而且势必同时导致排污总量被突破、环境约束软化的严重后果。

再次，全国统一的排污权交易制度框架难以形成。我国排污权交易尚处于试点阶段，虽然一些省市区（如，山西、河南、江苏等）都相继出台了一些地方性的排污权交易法规，但在国家层面上，排污权交易从审批到交易，都没有统一的标准，跨地区排污权交易受到制度的阻隔，排污权交易的市场机制不健全，缺乏法律监督和信用机制，公开的排污权的交易量难以扩大，竞争性的排污权交易市场难以形成。

在规范的统一的市场还没有形成的情况下，排污权的场外交易开始活跃起来，引发的问题远比解决的问题多，表现为：排污权过低的现期交易价格和较高的未来预期价格导致卖方的交易期望不高，这种“惜售”的心理导致了排污权交易的“有价无市”;由于市场机制不健全，场外市场主体过少，参与度不高，信息也不充分，提高了排污权的交易成本;目前，排污企业之间使用的排污设备和技术都很类似，企业之间的边际治污成本相差不大，企业通过排污权交易获得交易的收益较低，企业之间通过交易降低治污成本的优势难以体现，交易动力不足。另外，排污行为的区域间转让受到转让地民众的抵抗。排污权在不同区域的企业之间转让，实际上是环境污染的区域转移问题，这必然损害了排污指标购买方所在地居民的环境利益，这也不符合“环境正义”的原则。这些现象的存在，导致全国统一的排污权交易制度框架难以形成。

3.环境治理中的公众参与机制不健全。为了克服和弥补在环境保护上的市场失灵和政府失灵，许多国家设置了环境保护的公众参与制度，美国《国家环境政策法》开辟了公众参与制度的先河，后为许多国家所效仿。我国已经在宪法、环境法单行法规、环境部门规章及一些政策性文件上规定了公众参与原则，但实际运行的效果并不理想，根本原因是：我国还缺乏环境权立法，导致公众参与环境立法、执法和诉讼的基础不牢;公众参与环境治理的范围过窄（美国的《国家环境政策法》规定，任何机关只要它的行为属于对人类环境有重大影响的联邦行为，公众就可以参与到其中去，对其进行评价和监督。我国《环境影响评价法》规定了公众只能参与建设项目和规划，忽视了国家政策、战略方案等方面的公众参与）;参与方式缺乏可操作性（我国《水污染防治法》第13条规定：“环境影响报告中，应当有该建设项目的所在地单位和居民的意见。”但并没有规定相应的参与途径、程序，没有明确公众的权利义务，使公众无法参与）;缺乏环境公益诉讼机制，公众参与环境治理的深度不够（美国和日本都制定了“公益诉讼”制度，我国缺乏类似规定）。实际上，公众参与自然观察、污染举报、环境伤害调查、利益相关方谈判、政策建议、行政诉讼等，是实现环境问题全民共治的有效途径。

因此，必须完善我国环境治理的公众参与制度。首先，必须以立法形式确立公民的环境权，同时，尽快出台有关公众参与的制度和法规，明确公众参与的范围、内容、方式、流程等。其次，要拓宽公众参与的范围和途径。要让公众参与环境立法和国家重大决策（不能仅限于项目的决策咨询），各级政府的重大战略调整和重点项目决策，不仅要广泛听取各类专家的意见，还必须听取环境类社团和公众的意见。最后，必须建立环境公益诉讼制度。在环境公益诉讼制度设计中，要放宽起诉资格，允许“非直接利害关系”的公众（个人、单位或团体）依法参与诉讼;要实施有效的举证责任制度，采取被告人应诉和无责或免责辩护制度;适当延长诉讼时效，以便准确判定伤害程度，科学确定赔偿方式和赔偿额度。

4.环境信息公开机制不完善。目前，我国的大部分环境冲突事件的演化与环境信息公开不够有直接的关系。突出的问题主要体现在：首先，项目立项前不征求公众意见。一些项目的决策者（地方政府或者企业）以公众意见缺乏专业性和公众诉求存在片面性为由，不听取或者不采纳公众意见。在此情况下，强行开展项目的设计和施工，不仅难以保证项目决策的科学性，而且埋下项目与周边民众发生冲突的隐患。其次，不实时公布项目运行中的排放物信息。在项目运行中，一些企业不太愿意公开有关污染排放的数据，甚至有意隐瞒信息，这就必然引起公众的猜测，进而产生一系列“坏的联想”，很自然地将一切的不如意事件都归罪于此项目。近年来，因为信息不充分和误解导致的冲突比较常见，最典的例子是多地发生的集体抵制 PX 项目事件和城市郊区民众抵制修建垃圾填埋场事件。最后，环境事件发生时有意隐瞒真实信息。表现为：致污企业刻意掩盖真实信息以逃避制裁;地方政府从保证地方税收的角度考虑，听任企业虚报信息;新闻媒体以安抚民众为由，避重就轻，有意不报道真实信息。无论基于何种目的，污染信息发布不及时、不真实，都会导致严重的后果，最直接的后果是污染不能得到及时有效的控制和处理，从而使小型和局部性的环境事件有可能演变为大型的全流域的事件;更为严重的后果是，一旦公众从其他途径感觉到环境事件已经发生后，会将对致污企业的不满转化为对政府、对媒体的严重不信任，一个单纯的环境冲突事件就可能升级，演化为社会冲突事件、政治冲突事件。

参考文献：

[1]于建嵘.当前农村环境污染冲突的主要特征及对策[J].世界环境，2008，（1）.

[2]王丽萍.如何完善我国排污权交易制度[N].光明日报，2014-11-10.

[3]吕忠梅.论环境使用权交易制度[J].中国政法大学学报，2000，（4）.

[4]沈满洪，赵丽秋.排污权价格决定的理论探讨[J].浙江社会科学，2005，（3）.

[5]刘霖.排污权二级交易市场建设的必要性研究[J].石家庄铁道大学学报（社会科学版），2013，（4）.

[6]王立平.我国环境信息公开问题与对策研究[D].华东师范大学，2011.

[7]鞠昌华， 赵洪波.环境信息公开：现状、问题及对策[J].中州学刊，2013，（9）.

[8]付玉萍. 论排污权交易[J].生态经济，2007，（8）.

[9]王清军.公平与效率视野下排污权初始分配[J].社会主义研究，2012，（4）.

[10]胡民.中国构建排污权交易市场的路径分析[J].特区经济，2011，（7）.

【责任编辑：孙巍】