农民退出承包地的社会保障问题及对策

宁萌

摘 要：通过对《农村土地承包法》第26条关于农民退出承包地的规定进行合理性分析，找到农民退出承包地机制的关键，即构建农民退出承包地前给予充分的社会保障。结合新户籍制度的改革、我国农业生产集约化的需要、农民市民化的趋势，以农民退出土地的类型、退出土地的前置条件为切入点，提出应取消强制退出土地情形的区分、建构退地前充分的社会保障。

关键词：承包地退出；强制退出；自愿退出；社会保障

中图分类号：F321.1 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.02.020

Social Security of Farmers' Withdrawal from Contracted Land and Its Strategy

NING Meng

（Tianjin University of Commerce， Tianjin 300134， China）

Abstract： Firstly the "rural land contract law" Article 26 on the farmers to withdraw from the contract was analyzed reasonably， and the key to the farmers to withdraw from the contract mechanism was found out， that is， to build the full social security. At last， combined with the reform of the new household registration system， the need of agricultural production intensification， and the trend of farmers' urbanization， based on the types of farmers' withdrawal from the land， it is suggested that before a farmer to withdraw from the contracted land， the social security would be established.

Key words： contract exit； mandatory exit； voluntary quit； social security

2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第26条第2、3款将农民退出土地分为两种情况，一是自愿退出，条件是承包方全家迁入小城镇落户；二是强制退出，条件是承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口。然而随着社会与农民需要的进一步发展，《农村土地承包法》第26条的法律适用难以很好地继续调整农民退出承包地的法律关系。本研究在分析《农村土地承包法》第26条合理性的基础上，对农民退出土地条件、社会保障问题进行了一系列分析与设计构想。

1 对《农村土地承包法》第26条的分析

1.1 关于强制农民退出承包地的前提

从《农村土地承包法》第26条的规定来看，强制农民退出承包地需满足的情形仅为在设区的市落户。那么，对第26条意旨的探寻无法回避地要追溯到立法者当时的考虑。全国人大法律委员会在《<承包法>（草案）修改情况的汇报》中提到，对于全家进城落户的，他们已经不属于农村集体经济组织的成员，不宜再享有在农村作为生产生活基本保障的土地承包经营权，应当交回承包地，让留在农村的农民有较多的土地耕种，这样较为合理[1]。然而，立法者在当时社会情况下的考虑已然不能调整当今的承包地法律问题。

2014年国务院印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下称《意见》），该《意见》突破了《农村土地承包法》第26条的硬性规定，允许农民带着土地进城，如此就使得农民不需要在城市落户和保留农村土地权利之间作出硬性选择。避免“拉美化”，规避大规模城镇贫民窟现象，是我国在城镇化进程中需重点考虑的内容，而这一点需要保障农民土地权利的稳定性，但面对的问题主要是：农民同时拥有小城镇或设区的市的户口及集体经济组织成员双重身份。笔者认为，欲解决此两难的境地（既要避免退地后的贫民窟现象，又要保证退地农民身份的单一属性）的方式唯有为农民构建退地之前充分的社会保障。“全家迁入设区的市，转为非农业户口”并不意味着农民在城市具备了安身立命之本，不等同于农民在就业、医疗、教育等关键保障问题上有了权利。因此，《农村土地承包法》第26条规定强制农民退地的前提应有所修正。

1.2 关于自愿退出与强制退出的划分不合理

从《农村土地承包法》第26条的规定来看，将农民退出承包地分为了自愿与强制两种类型（农民迁入小城镇自愿退出；迁入设区的市强制退出）。从法学方法论的角度来看，对研究对象进行类型化区分是有带有意志的价值判断的，是具有目的性的，并非漫无目的[2]。在当时的立法环境下，各地的小城镇经济发展不平衡，很多地区还处于落后的状态。因此土地承包经营权仍将是其基本的生活保障。

然而，2003年的立法环境与当今面临的问题是不可同日而语的。首先，规模化、集约化生产是农业发展方向。据统计，我国目前有2.2亿农户，户均土地经营规模不到0.6 hm2，耕地细碎化程度可见一斑[3]。而近年来我国耕地面积减少的形势在逐步加剧，已成为众所周知的事实[4]。这些情况为我国的粮食安全埋下了隐患。只有开展土地适度规模经营，才能加快现代农业的发展，充分释放土地的产出潜能，从而确保我国的粮食安全。其次，人地矛盾是农村的重大问题。“增人不增地、减人不减地”的农地政策割裂了农村人口数额的变动与人均农地科学分配的联系。生丧嫁娶、城市化进程等诸多客观因素的影响，从家庭乃至村集体的人口总数均处在动态变化中。居住地变更的农民或是主要收入来源非农作业的农民持续占有承包地，而新增加的农民却无法承包到农地，这样的局面必定导致农地占有量的失衡。人地矛盾的日益加剧、农民心中的不公平感成为了农村治理与农村整体发展的障碍。

农业生产集约化的趋势、人地矛盾的现实要求加快完善土地退出机制的步伐。而退出机制的关键即解决农民的生活出路。因此，以落户城镇或设区的市为标准，进行退出承包地自愿及强制的区分，已不能适用于我国目前城镇化与农业发展的现状。因此，笔者认为只要农民在城市或小城镇中有生活根基与保障，均应退出承包地，无须再区分强制退出与自愿退出。

2 构建农民退出承包地社会保障制度的原因

2.1 退地群体的特殊性

土地对农民的社会保障功能可归纳为以下6个方面：（1）土地为农民提供基本的生活保障；（2）土地为农民提供就业机会；（3）为农民的后代提供土地继承权；（4）土地对农民有资产的增值功效；（5）土地对农民有直接收益功效；（6）免得重新获取时掏大笔费用的效用[5]。伴随着城镇化发展速度的加快，农民一方面失去了具有社会保障性的土地，另一方面又无法完全同等享受城市居民的社会保障权利。因此，退出承包地的农民是具特殊性的群体，如今这个群体正处于职业性质转化的一个中间地带，然而在这个从纯农职业到非农职业转化的过程中，对农民基本权利保障的相关政策制度相当薄弱，由此呈现的矛盾也日益突出。

目前存在的一个普遍现象是绝大多数退出承包地农民的生活水平大体上表现为“由高及低”的趋势。在退出承包地伊始，农民获得一部分补偿，生活水平普遍得到提高。伴随着在城镇生活时间的推移，因个人就业能力的参差不齐、社会转型节奏的缓慢等多方原因，农民的生活水平将会出现巨大的差异。其中，特别是退地之前以土地经营为主要生活来源、消费无计划、文化程度较低的农民生活逐步陷入了贫困。

因而，尽快建立健全退出承包地农民的社会保障制度对社会的稳定和城镇化的可持续发展的作用举足轻重。

2.2 传统安置方式的弊端

现存在两种主流的安置方式，货币安置与招工安置。然而对于退出承包地的农民来说，通行的安置方式事实上并不能实现一个替代保障的作用。原因有3个方面：第一，货币安置过程中政府出钱进行买断性质的“强制购买”将失地农民的问题一次性“解决”，这会造成农民极大的不满情绪。尽管国家依法给予了安置补助费、青苗费等补偿费用，然而现行的补偿标准过低[6]，并且对土地的社会保障职能及未来的增值功能欠缺考虑，这对失地农民未来的生计问题无济于事。并且大部分实行的是单一的货币安置，欠缺的是对退地农民的住房、就业、医疗等生活环境与习惯转变的考虑。另外，补偿费用的分配、使用管理问题在农民与集体组织之间缺乏有效的监督管理机制，不仅难以获得有效利用还易滋生腐败。第二，失地农民的市民角色转化存在困境，我国农民接受培训教育的机会欠缺，致使劳动技能与文化水平相对较低，失去土地后，他们在社会上的竞争能力十分有限，而由农村意识转化为城市意识，由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为，需要一个较长的磨合期和适应期[7]。第三，招工安置虽然可以使退地农民快速就业并获得稳定的生活来源，但伴随着劳动用工制度、户籍制度的深入改革，招工安置对于失地农民的保障价值似乎就显得微不足道。更现实的是，在竞争日益激烈的劳动力市场，失地农民普遍偏低的文化水平，欠缺的劳动技能使农民处于十分不利的境地。适应性较差的失地农民，也容易面临重新失业的风险。

近年来，因土地补偿安置所引起的冲突，逐渐成了农民与基层政府之间的显性矛盾，并占所有上访案件的六成左右[8]。这既影响了和谐社会的发展，又阻碍了城市化和工业化的进程。因此，退地农民社会保障问题的解决刻不容缓。总而言之，在退地农民社会保障问题的设计上，要避免单一的安置方式，要将货币安置、住房安置、社会保险安置等各方面统筹结合起来，为职业身份转变之前的农民按照城镇化的标准建立适合其特点的社会保障制度。

3 构建农民退出承包地社会保障制度的具体设想

农民退出机制的关键在于“退出”。在户籍制度改革逐渐深入的情况下，土地问题成为农民市民化的主要障碍。有的学者认为，农民退出机制的核心内容应该是能够促进土地承包经营权良性退出的利益补偿机制[9]。但笔者认为，如果退地农民的社会保障机制健全，那么进行具体详尽、复杂的补偿方式是没有必要的。因为农民退出土地的顾虑，根本原因在于前文提到的土地的六种保障功能无法被有效替代，由此使自己的权益受损。也就是说，如果把解决农民的社会保障问题作为退出承包地的前置条件，对于防范退地农民陷入贫困、完善承包地退出机制都大有裨益。

社会保障是指国家或社会通过立法和采取行政手段对国民收入进行再分配，以社会消费基金的形式，向由年老、疾病、伤残、死亡、失业及其他不幸遭遇的发生而生存出现困难的社会成员给予一定的物质上的帮助，以保证其基本生活权利的措施、制度和活动的总称[10]。因此，退地农民社会保障制度的构建是要基本保障农民“生有所靠、病有所医、老有所养”，同时还需将发展权与生存权并重，注重农民就业素质的培训。

3.1 建立退地农民社会保障基金

3.1.1 基金的筹集 设立社会保障基金是各国社会保障制度的通行做法[11]，可靠的保障金来源是确保退地农民稳定生活、社会保障制度持续稳健运行的重要保证。根据我国现阶段国情，由国家财政全额担负缺乏可行性，如何解决社会保障基金的来源便是关键。本研究认为，可由政府、集体、个人三方共同承担。

作为政府部门，为其公民提供社会保障是其责任所在，同时又可增加退地农民的信任感。政府出资可由三部分组成：一是比例性的财政拨款；二是对划拨地与出让地以平方米为单位提取一定数额的资金；三是土地出让金的净收益按比例提取。作为集体，特别是城乡结合部的集体经济组织，农转非数量较多，土地补偿费沉淀在组织内难以处置，因此，当农民选择或被选择退出承包地时，其权益亦应转移，即将集体的积累资金或土地补偿费按照一定的标准，支付给提供退地农民社会保障的管理机关。个人部分可以从安置补偿费中支出。

因此，社会保障资金的筹集思路应从由政府负责向全面动员社会资源的角度转变，多元化责任分担，调动社会及个人的参与度。应分清国家、集体、个人各自承担的责任，形成政府部门牵头、各方协同配合、共担义务的规范化社会保障资金筹集运行机制。

3.1.2 基金的运营 社会保障基金是一笔庞大的社会资源，它所承担的巨大的责任以及支出上的刚性增长特点，均对注重社会保障基金的保值增值提出了诉求。

在基金的投资运营中，笔者认为应将以下三个方面作为社会保障基金运营体系设计的准则。第一，安全。社会保障基金关乎失地农民的切身利益，是用以承担其最基本的生活费用的，作为失地农民的生计保障，是不可承担高风险投资的。因此，安全性、风险规避是投资运营将要考虑的第一要素；第二，流动性。因为基金的支付须不间断地进行且不容延期，这便要求基金投资具有流动性。在具体操作上，可对不同险种进行不同的安排。比如对工伤保险基金、失业保险基金等，可采取短期投资，将预留资金与短期投资用以支付。对于养老保险基金，可采取长期投资安排，虽然流动性风险大，但收益也更多，因此仍应在满足基金流动性前提下适度用于长期投资[12]；第三，盈利。社会保障基金的保值增值的目标终究是以收益为前提，然而盈利常伴风险，在投资的选择中，要平衡收益与风险的关系。

3.1.3 基金监管 为确保退地农民社会保障体系的运行，必须加强基金的监管，确保其管理的规范化、运行的安全性并实现保值增值。首先，实行经办机构专门管理，经办机构应具有确认的法律资格和专业管理的法律地位，作为专门从事退地农民社会保障基金存储和管理的机构，应实行专户管理、单独建账、专款专用。即将筹集到的资金转入所在地银行，设立基金专户，专项存储，从而确保社会保障基金不受其他政府机构的管理和干涉，更不能以任何形式挪作他用。其次，需要尽快建立健全基金管理的法律法规体系，依法监管。最后，建立健全社保基金监督和管理机制，可以将管理机构与经营机构分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性和独立性[13]。

3.2 建立退地养老保险制度

大多数农民在健康允许的情况下不会放弃劳作，对于健康条件差的老人来说夫妻互助、子女供养是其养老的唯一方式，而政府几乎不承担对农民的养老保障责任。这种养老方式，给退地农民的养老带来很大的风险。因此，农民养老保障制度的建立，能够更好地保障老人的基本生活，维护社会稳定并推动农村城市化的进程。

目前，我国部分地区已经探索出了各具特点的退地农民养老保障制度。以重庆市为例，其运作模式分三个方面：（1）政府调控。政府出台土地安置办法，农民自愿申请，而后将安置补偿费交给商业保险公司办理储蓄式养老保险，再由政府按保费的10%向参保农民发放生活补贴直至其亡故。（2）保险经办。保险公司承担每月生活补贴的给付与发放工作，并在参保农民遭遇重大变故，生活困难的情况下以退保方式向其支付保险本金。（3）市场运作。保险公司的选择是由政府以招标的方式进行，政府向其支付管理费来购买服务。

重庆模式引导农民将补偿费用于可持续生计和养老保障，避免了有限的资金无计划使用，防止了农民由于理财知识的缺乏带来的风险。同时，社保的参与在一定程度上平衡了失去土地这一生产资料的心理缺失。政府与保险公司作为合同的相对方，互相约束，避免了政府同时兼职运动员与裁判员诱发的道德风险。但这种以商业保险替代建立社会养老保险的运作模式，使商业公司承担了本来属于政府的职责，似乎混淆了经济组织与行政机构的职能。更严重的是，如果保险公司出现资金挪用或破产问题，农民的利益将直接受损。

整体而言，我国对于退地农民的养老保险尚未做统一的全国性制度安排，该问题均是由各级地方政府自主安排解决，是典型的探索试点性质，与国家统一的城镇职工基本养老保险模式差别很大。目前的养老保险采取自愿原则，农民是否参加很大程度上依赖于各级政府的组织宣传，是典型的商业保险特性，存在着一定缺陷：首先，现推行的保险带有鲜明的个人储蓄性质，其中政府投入过少、责任过小。个人未来享有的养老保险待遇同个人实际缴费金额相联系，缺乏不同年龄阶段之间的资金调剂，其中只能体现个人的自助性，缺乏政府或集体的财政补贴。其次，现行的政策和管理办法基本都是各市、县自己出台的规范性文件，基本没有全省性的管理办法，法律效力不够高，具有不稳定性。笔者认为，应加大政府对养老保障的投入，而不是将其本应承担的责任商业化，亦应制定效力等级较高的法律规范，赋予其稳定性、统一性。

3.3 建立退地农民医疗保障制度

我国医疗水平随着社会的发展也在不断提高，伴随的是医疗费用的大幅上升。退地农民失去了土地这个天然保障，医疗状况更加不容乐观，因此医疗保障亦应该成为失地农民社会保障的一个不可或缺的组成部分。首先，依法明确农民的医保权利和义务。医保权利包括在当地合作医疗管理组织指定的单位就医，并按当地的合作医疗办法和规章制度所确定的补偿范围与比例获得医药费补偿的权利；按规定享有预防保健服务的权利；对提供医疗服务机构的服务质量、技术及收费标准是否合理进行监督、批评和建议的权利。医保义务有：依法缴纳医疗保险费的义务；遵守就诊和转诊手续以及其它相关规定的义务等[14-16]。其次，可以建立相应的社会医疗救助制度。引导企业、慈善机构及个人等方面的捐助，充实退地农民医疗救助基金。另外可以实行统筹基金和个人账户相结合的医疗保障机制，即个人账户用于一般医疗，如医疗费用超过一定比例由社会统筹基金按个人负担统筹部分的比例支付，不足部分由本人担负余额。

3.4 建立退地农民最低生活保障制度

退地农民没有土地又不同于城市居民，政府有责任保证其最低生活水平，将农民纳入城市居民生活保障体系，同城市居民同等享受最低生活保障。如前所述，失地农民在竞争激烈的就业市场缺乏竞争力，大部分人在相当长的时段内都不能找到工作，因此政府有必要为他们建立稳定的最低生活保障制度。

首先，对被保障对象须有合理的划分。该制度是向无收入、无生活来源、无家庭依靠、失去工作能力并生活在贫困线或最低生活标准以下的个人或家庭实施的一种低标准的救援和接济。因此，被保障对象不是全部的退地农民，而是生活水平低于国家标准规定的最低生活水平的农民。其次，应科学划定最低生活保障线标准。以家庭为单位，凡家庭人均收入在标准线以下的都应享受低保补贴。由于不同地区的经济发展情况存在着差异，因此应综合多重因素来划定标准线，比如地方财政的承受能力、基本生活维持的需要等。

3.5 建立退地农民教育培训和创业保障制度

教育在提升退地农民生活技能、生产技能以及人的全面发展方面的重要作用是无法替代的。政府应创新退地农民培训模式，构建具有实效性的技能培训机制。退地农民牵涉部门广泛，涉及人数多，自身素质、技能层次基础又参差不齐，给培训教育带来严峻的挑战。因此，不能依靠单一的培训主体，比如职业学校、培训机构，应动员全社会的力量，整合农、科、教等部门的资源，发挥各部门的优势。同时，政府还应鼓励、扶持退地农民灵活就业、自主创业。加强对灵活就业人员的法律权益保护，规定非全日制和其他灵活就业形式的劳动者与全日制劳动者享有同等权利。有调查表明，一部分失地农民创业欲望强烈，并且极有可能会是创业的主体。因此，在农地退出机制中，应包括相关主管部门给予创业农民贷款资金、税费减免、贷款贴息等扶持政策。

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