拉丁美洲养老保险改革及其对中国的启示

崔 钰 崔 慧

(1东北财经大学公共管理学院，辽宁大连，116025；2 中国工商银行黑龙江省分行，黑龙江哈尔滨，150010)

拉丁美洲养老保险改革及其对中国的启示

崔 钰1崔 慧2

(1东北财经大学公共管理学院，辽宁大连，116025；2 中国工商银行黑龙江省分行，黑龙江哈尔滨，150010)

自20世纪80年代起拉丁美洲国家对养老保险制度进行改革，将养老保险由国家公共管理改革为私有化运营或多种模式并存的方式。拉丁美洲国家作为发展中国家，其背景、社会条件和经济实力与中国类似，可以作为中国养老保险改革的参照样板；其多样化的改革方式及复杂的改革背景可以作为实践案例对中国的养老保险改革提供参考，对中国正在进行的养老保险改革和新模式创立提供借鉴。本文从国际化的视角选取拉美国家进行案例研究，通过比较分析其各自改革的手段和效果，结合中国的实际情况进行分析借鉴；尤其针对在加速城市化背景下中国长期二元社会突显的大批城乡移民养老保险问题，根据拉美私营化改革结果，借鉴吸收其经验教训，创新性提出中国城乡移民养老保险多元化的经营模式。

拉丁美洲；养老保险改革；城乡移民

养老保险制度的选择取决于一个国家的经济承受能力和不同阶段的社会福利目标。中国作为发展中国家，社会条件和经济实力尚不雄厚，与西方发达国家相比有很大的差距，其多数国家实行的现收现付制不适合中国国情。之前拉美国家改革前实行的也是福利国家的现收现付制，由于人口老龄化，基金管理低效，财政负担过重等问题，拉丁美洲国家进行了私有化改革，证明了现收现付制需要很多先决条件，而且造成很多社会弊端，在福利国家也出现了诸多问题。中国的养老保险制度从养老金覆盖面，管理效率和运营模式来看都处于起步阶段，尚在不断探索和完善过程中。社会福利最大化是国家的最终目标，社会公共福利政策维护的是公平与正义，实行普惠性的福利国家的养老保险模式可以是我们的最终选择，而如果过早实行将使尚在发展中的中国背上沉重的财政负担，很难实现经济的快速发展。截至2014年底，中国养老保险的参保人数达到8.4亿，其中5.0亿是实施新农保后的保障水平很低的城乡基本养老保险，其领取最高金额为226元，其中只有3.4亿人有保障较高的城镇养老保险保障，相对于13.6亿的总人口数量其覆盖的太少。我国目前的个人账户加政府统筹的养老保险制度已经顺利完成了原有保险体制的改革，体现了政府保障与个人效率相结合，然而这只是解决了城镇在岗人员的养老问题。目前中国社会发展面临的最大问题是城乡移民的城市化问题，解决这部分人的养老保障问题是使农民彻底离开土地扎根城市的重中之重，第六次人口普查显示中国有2.6亿的流动人口，大部分是农村流动人口，2005年全国5%抽样调查数据显示，14岁流动儿童达到1834万，留守儿童多达5861万，而且数量在攀升。这一巨大的人口数量，以目前中国的国力很难通过政府力量担当其社会养老保障责任。而长期拖延导致的留守儿童，城乡移民无法真正城市化等问题已刻不容缓。拉丁美洲养老保险改革有失败也有成功的地方，值得我们关注的是引入私营部门经营管理确实减少了政府财政赤字，这对于阶段性解决城乡移民这一群体的养老问题有启发意义。本文选取智利、阿根廷及墨西哥3个代表性国家进行分析，分别介绍智利养老保险三个支柱体系，阿根廷公私混合模式及墨西哥非正规就业养老保险模式等。

一、拉丁美洲养老保险改革情况

在过去的20年中，拉丁美洲国家最重要的社会问题就是养老金制度的结构改革。在世界银行及新自由主义思潮的推崇下，1981年智利率先从根本上调整了其原有的公有制度，改革的特点是从社会责任到个人责任的转变。随着智利领先和国际金融机构的支持，拉美地区的许多国家在20世纪90年代实行了养老保险体系私有化的改革，公共养老金由当前强制性的个人税收转变到个人养老储蓄账户。这些国家之前实行西方福利国家的养老金现收现付制度，但备受财政赤字、人口老龄化和基金运营低效的困扰。在拉丁美洲已经实施养老金结构性改革的国家包括：智利(1980年)，其中引入了一个基于个人账户的私人的基金制；秘鲁(1992-1993年)和哥伦比亚(1993-1994年)，采用类似于智利的改革，但保持平行的公共系统；阿根廷(1993-1994年)，创造了一个包括公共体系和个人资金方案的混合模型(后者可以通过私人和公共企业管理)；乌拉圭(1995-1996年)，采用类似于阿根廷混合模型系统，但关闭旧的公共养老金计划；墨西哥(1995-1997年)，它的许多功能与智利的改革类似。在这里我们列举8个国家(见表1)进行分析，并重点选取智利、阿根廷和墨西哥3个国家的养老保险模式进行简要讨论。

表1 拉丁美洲国家进行结构性养老保险制度的绩效指标及选择模式

资料来源：世界银行，2006 & Mesa-Lago，2006。

表1中详细列示了拉美8个主要国家在1997-1998年进行改革10年后养老保险的相关重要指标。指标为综合2个外文图表译制，其中值得关注的是3个方面：(1)劳动者覆盖率方面，包括参保比例；(2)个人账户的贡献率；(3)基金的经营情况。我们发现拉美国家的覆盖率与发达国家水平相比并不高，仅仅在过半数左右，这对于各国实现养老保险全民覆盖的目标有很大差距，其中的原因需要进一步分析；个人账户的贡献除了乌拉圭占12.37%，其他国家在7%～10%之间，我国是个人账户缴纳8%、企业缴纳20%，有近似的地方；拉美国家的养老保险年平均收益率比较高，在7.4%～14%之间，这一点可以看出拉美国家养老保险改革是有成效的，从之前的无力负担到目前的较高的回报率，达到预计改革的效果，这对中国的养老保险改革来说值得关注，即私营基金的运作模式更有效率，投资回报率更高。

此外，拉美国家养老保险公司出现了集中的现象，集中比例均高于50%。政府监管在刺激竞争方面是不太有效的。如表1所示，在大多数拉美国家，养老基金行业已经高度集中，隶属于3大养老基金公司，他们占据的市场份额在阿根廷40%，哥伦比亚60%，在智利、秘鲁和乌拉圭占70%(Cruz-Saco and Mesa Lago，1998:417)。下面选取3个代表性国家对其模式进行论述：智利、阿根廷和墨西哥。

(一)完全私有化的智利：3个支柱替代模式

1980年，智利政府对新就业人员关闭了旧的养老保险体制，将其替换为新的养老保险模式，该模式有3个支柱(Pilar)组成：一是由非缴费的政府公共系统为贫困者提供的福利为基础的最低养老金，由国家决定发放的标准和数额；二是强制性的个人账户缴费系统，对所有有工资和工作的人实行的储蓄体系，以使参与者获得养老福利保障；三是在个人缴费账户的基础上的自愿计划，如果缴费超过法定标准的可以得到更多的税收优惠。第一支柱体现了社会的福利性由政府福利部门发放，二、三支柱部分为个人缴纳的养老金完全交由私营基金公司管理经营。

(二)混合模式的阿根廷：公私混合

1992年，阿根廷政府提出创建一个新的养老模式，包括一个公共的PAYG现收现付的一级(Tier)模式和一个完全私人基金运营的个人账户二级模式。军队和省市公务员保留原来的体系，私人雇主仍需缴纳27%的收入比率。原有的现收现付部分保留下来提供一个基础养老金，同时建立起强制性的私营养老计划，两种模式混合在一起同时提供养老保障。

(三)墨西哥：替代模式

1997年，墨西哥由原有的社会保险局管理改成个人账户计划，类似智利。参保人可以选择养老基金公司，尤其负责养老金管理，运营及发放。对养老金由养老金储蓄制度委员会负责监督。个人账户缴费有政府0.225%、雇员1.125%和企业5.15%三方承担。政府负责最低养老保障所需资金、为个人账户提供一笔较小的固定数值的缴费。

这里值得一提的是墨西哥非正式就业的人数比例，其占国家的40%以上，这在拉美国家是一个普遍现象，也是造成其养老金覆盖率低的主要原因。而这一非正规就业人口比例相当于中国的农村人口在全国人口所占的比例。解决这一人群的养老保障将是中国养老保险改革最为艰难的一部分。中国农村人口随着城市化的继续将逐渐转变为城市人口，其养老保险无疑将由目前的城乡最低养老向城镇养老保险转变。而如何解决这一政府负担问题可以从墨西哥及拉美国家的改革经验中得到启示，文章后面将对保险覆盖率进行列表分析。

二、 拉美国家养老保险改革效果评述

拉美国家经过20多年的努力，养老保险制度改革有成功和也有失败的地方，本文根据其改革成效进行分析评价为我国养老保险改革提供参考。评价的重点是围绕宏观经济层面和养老保险系统本身两方面的影响。宏观经济层面包括对国民储蓄、资本市场和宏观经济稳定的影响；系统本身方面，包括基金回报率，新系统的行政成本，参保覆盖水平，效率和公平等的影响。

对于国民储蓄率的影响，国外很多学者鉴定，国民储蓄事实没有受到直接的影响。Armando Barrientos(1998)发现私人养老金没有对储蓄/GDP产生影响，只是代替了公共储蓄的数额。对于资本市场方面，由于养老金的改革资本市场进一步得到深化，归结为私人管理的养老基金数目的增长。对此也有争论，养老保险改革与资本市场深化之间的关系尚不确定。Barrientos(1998)发现，养老金改革并促进资本市场的深化，但认为国有私有化和金融市场的法律和监管框架需要全面检修。事实上，他认为，没有养老金改革就没有金融市场的改革和众多的私有化成功，很多人质疑其因果关系方向。对于整体养老金投资回报方面，私有化改革得到了广泛的成功。私有化后智利的养老金投资回报率很高，年平均收益为11.27%(SAFP)。其他国家出台的私有化计划也保持了较高的年实际收益率，6个国家在7%～13%左右。基于高回报和在退休账户的高积累，许多结论认为改革的努力将改善当前和未来的退休福利。当然这并不是净收益，因为没有计算管理成本，私人基金运营的管理成本较高，个人要支付2%的手续费在购买保险的时候，因为基金公司要相互竞争，加大销售人员开支，广告等费用导致基金公司的管理成本较高，而且较多的基金公司导致基金的分散，降低了基金原有的规模效应。Barreinos(1998)认为智利等拉美基金系统运营效率低的原因是由于发展中国家资本市场的低效导致的。

对于宏观经济稳定方面，Krugmann(2004)认为，“1990年阿根廷债务迅速累积的一个主要原因是在养老保险改革期间个人账户的公私转换时需要财政资金，当时卡洛斯梅内姆总统决定金融借贷而不是个人税收”。因此社会保障私有化剥夺了政府大量的税收，政府损失了1%的年度国内生产总值(IMF，1998)的收入。1994-2001年在阿根廷进行的社会保障私有化造成了政府赤字和债务。Dean Baker和Mark Weisbrot(2002)认为失去社会保障税收收入和所得的利息增长迅速创造了赤字，几乎相当于GDP的3%。事实上，社会保障私有化所产生的财政赤字，几乎与阿根廷政府在这些年的预算赤字相当。阿根廷政府不得不对这一损失进行弥补，导致后来金融危机的加重。至于效率和公平方面，拉丁美洲是世界上收入分配最不平等的地区。有学者认为，拉丁美洲的养老金私有化加剧了不公平，使穷人更穷。Buber(2000)强调，行政成本与完全私人缴纳的个人账户有潜在的回归关系。估计表明，对于10000比索个人收入的投保人在1987年的总费用和佣金造成个人投保人每月收入减少了18%(Mesa Lago，1994:123-124)。回归结果显示减少行政成本的一个明显的方法是规范私人养老基金管理者可以征收的费用结构。

表2 拉美国家养老保险结构性改革前后的投保覆盖率对比(2004) 单位：%

来源：Mesa.Lago.，Private and Public Pension Systems Compared & Structural Pension Reform,2006.

如表2所示，对于投保覆盖率的影响，拉美养老保险改革的成效是负面的，参保人数没有增加反而降低了。由于许多人的反对和大量非正式部门的劳动人员没有进入这一制度是主要原因，前面提到的手续费比较贵也是一个原因。表2列示了多个国家改革前后的参保覆盖比率，投保比率由改革前的38%降低到改革后的26.3%，如此低的覆盖率，失去了全民养老保障的意义，从这一点来看，拉美国家给其他国家提供了启示，即需要考虑非正规就业人员的参保模式和切实提高他们的参保意愿。就墨西哥而言，超过40%的人口没有正规的就业单位，而公司和个人的统筹投保方式不适合这部分人群。中国对这一实际情况需要引以为鉴，目前大规模的城乡移民涌向城市非正规就业部门，他们的养老保险的解决需要切实可行的模式。下面以墨西哥为例论述其非正规就业的负面影响并结合中国的实际情况进行分析。

三、墨西哥非正规就业的负面影响和启示

世界银行在 2004年发展报告《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》一书中提出了养老保险制度改革的4大目标:充足性、可负担性、可持续性和稳健性,并将其作为检验世界各国在养老保险制度改革是否成功的标准。第一指标充足性是以保险覆盖率来衡量的，拉美国家中墨西哥的参保覆盖率是最低的，而事实上墨西哥人均GDP水平并不低，由表2可见，墨西哥的投保缴费率在2004年仅达到28%，在2010年只达到了33.4%，其最主要的原因是非正规就业在墨西哥达40%以上，见表3。而在发展中国家，非正规就业占很高的比例是一种常见的现象。目前中国的农村流动人口比例达20%左右(第六次人口普查)加上城市的非正规就业人员，中国的这一比例也很高，而他们目前的选择也只能是城乡基本养老保险，根本达不到养老保障的目的。这也使得养老保险无法达到彻底解决老年贫困和促进城乡移民城市化的目的。墨西哥较高的非正规就业导致养老保险覆盖率低，向中国提供了一个警醒：即在非正规就业人数比例较高的情况下，通过月工资与养老保险挂钩实现养老保险的高覆盖是很难达到的，只有降低加入该制度的门槛限制使更多人能参与到这个养老体系中，才能真正达到养老保障全面覆盖的目的。

表3 墨西哥非正规就业比重(1992-2012年) 单位：%

来源：CEPAL,Urban Population Employed in Low Productivity Sectors of Labor Market (Informal Employment).http://interwp.cepal.org/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idLndicador=252&idioma=i.

墨西哥解决这一问题的办法较为被动而且政府付费较高，即建立非缴费型个人账户养老保险制度。墨西哥政府认为这一部分人群都是穷人，无力支付养老保险费，政府免费提供最低养老保险保障，每月支付大约43美元，这与中国目前实施的城乡最低养老保险标准和功能近似。而对于中国城乡流动人群而言，解决不了养老根本问题，而且城乡移民的收入初期虽然不很稳定，但经过一段时间后很多人的收入接近正规就业水平，甚至超过这一水平。通过原有方式缴纳养老保险已经过低，不能满足其养老保障的需要，也不能促使其下定决心彻底离开土地。目前市场上现有养老保险模式已经吸引一部分人加入，但存在费用过高，完全商业化运作，公众信任度不高的问题。通过政府引入商业养老保险模式，将这一部分人群吸纳进养老保险体系，同时结合政府最低养老保险统筹及监督职能，可以有效解决农村流动人口及城市无正规就业人口的养老保险问题。从以上拉美及墨西哥的养老保险改革来看，引入商业化运营是在没有增加政府财政负担的情况下解决农村流动人口养老保障的唯一选择。

中国目前可供选择的商业养老保险成为高收入阶层理财或增加老年稳定收入的选择，而并非针对低收入人群。商业养老保险可以成为国家养老保险的有机组成部分，国家按照人头注入最低养老保障资金，商业化保险公司有偿承担社会养老保障责任，将企业运作和政府监督相结合，具体可以参照拉丁美洲的私营养老保险运作模式。其缴费比例如果全部由非正式就业人员自己缴纳，可以适当降低百分点，从而进一步降低养老金的门槛。缴纳方式不必是月缴，可以是季缴或本年内不定期定额缴纳。养老保险的商业化运作不仅弥补了国家养老保险的不足，同时可以阶段性解决城乡移民的后顾之忧，并促进资本市场的发育。目前中国有多家人寿保险公司经营多年，有现代企业的管理方式，保险基金的运营经验，相互之间有竞争机制。选择几家作为公共养老基金的经营公司，数量不宜过多，以免导致基金的分散降低规模效应，也不易过少，以免无法引入竞争机制。同时严格控制基金公司基金管理成本，不允许做广告及恶性竞争。养老保险公司接受政府最低养老保险基金及个人养老年金，建立个人养老账户，担任发放养老基金运作和提供养老保障的责任。

四、结论

通过上面的讨论，中国可以从拉丁美洲国家改革经验得到诸多启示：首先，经过30年的改革，私有化显示了其降低政府财政负担，促进资本市场，提高基金收益率等优越的一面，同时也显示了无法兼顾社会公平、加剧社会贫富差距、降低基金规模效应等弊端。除此之外，私人账户会导致更大的行政管理成本，而这一弊病可以通过之后较高的基金回报率得到补偿。拉美的经验表明，将政府政策的控制与私人养老金计划分开是不可能的，无论选择哪种模式政府的监督都是必需的。投保覆盖率上的失败提醒中国，给予参保者更多的优惠，减少门槛限制是扩大养老保险覆盖面的重点；其次，作为私有化的养老制度加剧不平等，中国应该做更多的统筹调整来减弱个人账户的作用；再次，社会保障基金私有化或商业化运营需注意规避经济周期或外部冲击的风险，政府的参与和监管是控制风险的必要手段；复次，在养老保险改革从公共到个人账户的过渡阶段，因为失去社会保障税收导致政府预算功能障碍，甚至引发金融危机是拉美自身发生的案例，在中国流动人口养老保险机制建立过程中不会发生，因为这部分税收之前政府也未曾获得；最后，养老保障制度对城乡流动人口及城市非正规就业人口的有效覆盖是我国养老保险改革最难的一部分，向这部分人开放便利和优惠的投保方式从而降低该制度的门槛限制，使完全个人缴纳总比例降到10%～20%，并对该部分基金采用收益率较高的私人运营、政府担保的拉美国家养老基金的私有化运作模式，从而在维持社会稳定的同时提高社会福利，对促进城市化具有决定性意义。

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(责任编辑：H)

Pension Reform in Latin America and its Enlightenment to China

CUI Yu CUI Hui

Since 1980s,Latin American countries have reformed their pension systems,transformed the pension insurance from the public management to the private operation or the coexistence of a variety of modes.Latin American countries also as developing countries have similar background,social conditions and economic strengthens and weaknesses with China,the diversification of their reform approaches and complex backgrounds could provide China the labors with different test cases as the references,for the ongoing Chinese pension reform and creation of a new Pension model.This article has tried to analyzed the pension reforms with selected Latin American countries as case study.Means and effects of their reforms can be as the reference models for China's pension reform,combined with China's actual situation.This article has drawn lessons from their reform in order to avoid the failures in China; especially for the large number of rural-urban immigrants’ endowment insurance problems,induced by the long-term binary social system under the accelerated urbanization in China,according to the Latin American pension privatization reforms’ experiences and lessons,this article has innovatively proposed multi-models pension insurance for such rural-urban migrant people.

Latin America，pension reform，rural-urban migration