德国里斯特养老保险计划及其对我国的启示*

林 义 周娅娜，2

(1 西南财经大学老龄化与社会保障研究中心，四川成都，610074；2 云南财经大学金融学院，云南昆明，650221)

德国里斯特养老保险计划及其对我国的启示*

林 义1周娅娜1，2

(1 西南财经大学老龄化与社会保障研究中心，四川成都，610074；2 云南财经大学金融学院，云南昆明，650221)

德国里斯特养老保险计划与我国企业年金几乎同时起步发展，两者都定位于第二层次的补充养老保险，但就目前的发展状况而言却是天壤之别。论文探讨了德国里斯特养老保险计划的规划思路、设计理念、发展特点及其对我国补充养老保险市场的借鉴与启示。文章指出具有补贴性质的类似于德国里斯特养老保险计划的个人储蓄养老保险是撬动我国补充养老保险市场发展的新思路，是推动我国补充养老保险发展壮大的新动力。

里斯特养老保险；补充养老保险；德国

一、引言

在全球人口老龄化趋势加剧的背景下，人口结构重心的老年化转移使传统建立在现收现付制基础上的养老保险制度变得不可持续，探索建立一种适应自身国家文化和经济发展的私人积累制养老保险制度已成为各国养老保险制度改革的方向和突破口。目前我国的养老保险制度是以现收现付制为基础的社会统筹与个人账户相结合的混合养老保险制度模式。随着死亡率和出生率的降低引致的人口平均预期寿命延长、老年抚养比升高等众多因素的影响，我国养老保险制度的可持续发展面临巨大的挑战，构建多层次的养老保障体系，强化第二层次补充养老保险的作用成为必然的选择。早在20世纪90年代初我国就开始建立第二层次的补充养老保险，经过20多年的探索，有了一定的发展。截至2015年底，全国有75454家企业建立了企业年金计划，参加企业年金的职工数达到2316.22万人，资金积累规模达到9525.51亿元。*数据来源：人力资源和社会保障部：《2015年全国企业年金基金业务数据摘要》。但企业年金发展的速度和规模与我国人口基数庞大、老龄化趋势严重以及国家整体经济的发展是严重不协调的。随着人口老龄化趋势的逼近，我国急需撬动补充养老保险市场的快速发展，加快推进完善多层次养老保障体系的建设。在这方面，以德国前劳动和社会保障部部长瓦尔特.里斯特(Walter Riester)命名的“里斯特养老保险”计划的成功实践经验，可作为破解我国补充养老保险发展困局的一个参考。

二、里斯特养老保险计划实施的背景与目标

人口结构的变迁是德国“里斯特养老保险”计划实施的最根本的原因。人口出生率的降低，养老金领取者平均预期寿命的延长使得以代际收入转移为基础的现收现付制养老保险制度面临巨大的挑战。据预测数据显示，德国政府若继续保持1972年设定的养老金替代率水平标准，则在2035年养老金缴费率将达到总收入的40%，这将极大增加企业和年轻一代在职人员的负担，遏制德国总体经济的发展。[1]

为了应对人口结构重心的老年化转移，包括德国在内的许多发达国家都建立了“三支柱模式”的养老保障体系，但与其他国家相比，德国“三支柱模式”的养老保障体系发展严重失衡，法定养老保险负担过重而其他两个层次发展严重不足，仍表现为一种单支柱的发展格局。如表1所示，在德国退休人员总收入中有85%来自法定养老金，远高于其他四个国家，在号称全世界首个福利国家的英国，法定养老金的比例也只有65%。在人口老龄化加剧的背景下，德国法定养老保险单板发展的格局让政府背负了沉重的养老金支付压力，为了缓解政府财政困境，政府不得不开始进行养老保险改革，希望通过降低法定养老保险金支付水平以此来减轻政府财政压力。但同时为了保证民众不因法定养老金支付水平变动引致收入锐减，政府明确要大力推进第二、三层次养老保险的发展，以此来弥补法定养老保险金支付下降出现的养老金缺口。而在这项改革中，定位于第二层次，旨在为了实现稳定法定养老保险缴费率、*德国政府希望，法定养老金的缴费比率在2020年前保持低于20%，2030年前保持低于22%。保证法定养老金给付水平长期稳定的“里斯特养老保险”计划改革方案最为引人瞩目，该方案的基本思想是对法定养老保险进行结构性的改革，即通过政府制定补贴激励方案，建立独立于法定养老保险之外的私人储蓄养老保险，强化私人储蓄养老保险代内跨期调节收入分配的作用，以此来缓解老龄化对现收现付制法定养老保险的冲击。

表1 养老金收入来源的国际比较 单位：%

德国英国瑞士美国荷兰第一支柱8565504542第二支柱525401332第三支柱1010104226

资料来源:Axel Börsch-Supan，Reformerfahrungen im Ausland，Köln:DIA，1999，S．5．

三、里斯特养老保险计划的主要内容

(一)目标群体

里斯特养老保险计划覆盖的人群主要是那些由于法定养老金支付水平降低而影响到其收入的人，个人可自愿参加里斯特养老保险计划，但并不是所有人群都有资格获得里斯特养老补贴，所以该计划主要目标群体为中低收入者和孩子较多的家庭。合格群体主要包括：参与了法定养老保险义务的员工、自由职业者；工资补偿福利的受助者(领取失业金、抚恤金的人等)；公务员及其他公职人员；农业从业者。若夫妻双方仅一方属于适合的目标群体，另一方无职业，或是自由职业者，也可作为间接受益人参与该计划，享受里斯特养老补贴。未参加法定养老保险义务者通常不在该计划的范围内。

(二)补贴激励方案

为了激励上述群体参加里斯特养老保险计划，政府特别制订了里斯特养老保险补贴激励方案，具体的激励方式包括基础补贴、子女补贴、特别补贴和税收优惠。由于受财政预算的约束，补贴激励方案从2002年开始至2008年分4个阶段推进实施，每两年进行一次调整，推进实施情况见表2。表中第1列表示在不同阶段参与者为了享有全额基础补贴资格须供款于里斯特养老保险账户中的金额占个人总收入的比例，第2至第4列是里斯特养老保险计划的具体补贴情况。

表2 补贴激励方案

数据来源：AH.Börsch-Supan,Michela Coppola,Anette Reil-Held(2012)。

说明：2008年及以后出生的孩子每年的补贴为300欧元。

1.基础补贴。计划参与者必须将上一年工资总收入按规定比例足额存入里斯特养老保险账户才能获得全额基础补贴。例如，2008年以后，参与者需按规定将上一年工资总收入的4%存入里斯特养老保险账户才能获得每年154欧元的全额基础补贴，如果个人供款的金额减少，则获得的基础补贴也按比例相应减少。基础补贴直接进入参与者个人账户，补贴至参与人年满67岁为止。除了规定个人最大供款额，里斯特养老保险计划还有最低供款额的规定。该限额主要适用于配偶作为间接受益人参与计划的情形，间接受益人向里斯特养老保险账户供款最低限额后即可获得全额基础补贴，最低限额与家庭子女数量呈反方向变化，子女数量越多，最低供款金额越少,见表3。以2010年某家庭为例，一对夫妇育有2个小孩，丈夫有固定工作，且参与了里斯特养老保险计划，妻子为无职业者，则妻子每年只需向里斯特养老保险账户供款60欧元，就可获得每年154欧元的全额基础补贴。

表3 最低供款限额 单位：欧元

无小孩1个小孩2个小孩及以上2002-20044538302005-907560

数据来源：AH.Börsch-Supan and CB.Wilke ( 2004 ) 。

2.子女补贴。为了激励多子女家庭参与里斯特养老保险计划，补贴激励方案设置了专门的子女补贴，子女补贴金额从第一阶段的每孩每年46欧元增加到第四阶段的每孩每年185欧元。对于2008年及以后出生的孩子，每孩每年最高可获得300欧元的补贴。补贴期间一直延续到子女能独立获得收入来源或年满25周岁时终止。子女补贴通常情况支付给母亲，若要支付给父亲则需母亲签署同意。图1描述了5种不同家庭规模在不同阶段享受政府补贴的情况。从图中清晰可知家庭子女的数量与政府直接补贴具有递增的线性关系，这极大促进了多子女家庭参与里斯特养老保险计划，特别是子女数量多于2个以上的家庭。

注：根据表2补贴数据计算，假设5种家庭均为目标群体，均能获得里斯特全额补贴，且小孩都出生于2008年以前。图1 不同家庭规模下的政府补贴

3.特别补贴。特别补贴的受益群体是年龄不满25周岁的新参加工作的年轻人，为了鼓励这一年轻群体积极参与里斯特养老保险计划，补贴激励方案设计了200欧元的一次性特别补贴，即对于合格的新参加工作者只要参与里斯特养老保险计划，政府就给予200欧元的一次性补贴。

4.税收优惠。除了财政补贴，参与者还可以享受税收优惠，存入里斯特养老保险账户的金额可作为特别支出项目享受税收减免，最大税收减免的金额如表2所示，从第一阶段的每年525欧元上升到第四阶段的每年2100欧元，税收减免金额包含政府的直接补贴金额。计划参与者每年向国家税务部门做出退税申请，或委托里斯特养老保险产品提供者代为申请，退税金额以现金的形式直接转入个人的银行账户中。但参与者在领取里斯特养老金时需要全额缴纳税收，该计划实质是一种税收延迟型私人养老保险计划。

(三)产品的供给

里斯特养老保险产品的供给者是多元化的，满足认定资格的保险公司、银行、基金公司或德国建房互助储金信贷社都可以提供里斯特养老保险产品，个人或家庭可根据自身偏好自由选择购买，因此里斯特养老保险产品存在不同的形式，包括保险合同、银行储蓄合同、基金储蓄合同和里斯特住房储蓄合同*2008年，该合同形式才被认定为是里斯特养老保险产品，享受里斯特养老保险补贴。(Wohn-Riester)。在四种合同中，保险合同形式的里斯特养老保险产品最受民众青睐。如图2所示，虽然有缓慢下降趋势，但保险合同形式的里斯特养老保险产品仍占有市场份额的绝对优势，占比超过70%。

数据来源：Bundesministerium für Arbeit und Soziales(2011)，经作者整理计算。图2 保险合同市场份额占比趋势

(四)养老金的领取与转移

跟其他私人储蓄养老保险相比，里斯特养老保险计划灵活性较差，不能进行抵押，参与者最早只有在62岁*2005年之前最早可以领取养老金年龄为60岁。之后或达到法定退休年龄方可领取里斯特养老保险金，或参与者被认定为长期领取失业救济金和社会救济金。在2008年后，里斯特养老保险金领取有所放松，允许将账户储蓄额用于购买住房，即里斯特住房储蓄(Wohn-Riester)，但仅限于参与者购买自住房。养老金领取方式主要以年金为主，要求里斯特养老保险账户储蓄额中的70%以年金方式逐月发放，[2]剩余的30%允许参与者在退休时一次性领取。*在2005年之前，规定逐月发放的比例是账户储蓄额中的80%，一次性领取额为20%。

参与者死亡后里斯特养老保险计划账户中的基金可继承，若该基金是转移给配偶作为退休养老金，则不需要偿还里斯特养老保险补贴；若参与者死亡后没有合法继承人，则计划期间所获得的补贴需偿还。另外，受益者若在欧盟以外的其他地区退休，也须偿还补贴。参与者有权取消里斯特养老保险计划，且允许将里斯特养老保险账户中积累的基金转移到其他的养老金计划中。

(五)里斯特养老保险计划的监管

里斯特养老保险计划从产品的供给、基金的投资、养老金的领取到政府的补贴都到受到严格监管，对德国老年人来说是一种最安全的养老储蓄计划。2001年通过的《退休养老保险合同认证法案》(Certification of Retirement Pension Contracts)明确规定了里斯特养老保险产品的认定标准，具体实施机构为德国联邦金融监察署，该机构依据法案负责对私人养老保险产品进行认定，只有符合法案规定的认定标准的私人养老保险产品才是能获得国家补贴的里斯特养老保险产品。最初由金融机构提供的私人养老保险产品须满足11项标准才能认定为是里斯特养老保险产品，但在后面的实践中被认为太过复杂，不利于里斯特养老保险的发展，于是政府在2005年进行了改革，简化了产品的认定标准,但对一些关键环节特别是资金安全性、养老金领取条件等方面，政府仍然作了详细、全面的规定。里斯特养老保险补贴方案由隶属于联邦德意志养老保险机构下的中央补助机构(Central Subsidies Agency)负责管理，该机构的主要职责是核算和支付里斯特养老保险计划补贴金额，监管里斯特养老保险受益者的补贴资格，同时还联合联邦劳动事务所、家庭事务所和税务局等相关部门联合确定子女补贴的数额和税收减免的数额。[3]

四、里斯特养老保险计划的实施效果

(一)参与民众不断增加

在政府补贴激励方案的诱导下，里斯特养老保险计划实施以来参与民众不断增加，主要表现为两个方面：其一是里斯特养老保险合同的签署量不断上升，详见图3。在补贴激励计划引入的第一年合同签署量大约为140万人次，而截至2013年底合同签署量已达到1589万人次，增加了11.35倍。

数据来源：Bundesministerium für Arbeit und Soziales(2014)。图3 里斯特养老保险合同签署量

其二是里斯特养老保险覆盖范围不断扩大，详见图4。从图中可看出，相对于平稳的职业年金覆盖范围，里斯特养老保险的覆盖范围表现出不断上升的趋势，覆盖范围比例从2005年的13%上升到2010年的38%，覆盖范围扩大了近3倍。2007年，里斯特养老保险覆盖范围比例超过职业年金，成为推动德国第二层次补充养老保险发展的主要力量。

数据来源：AH.Börsch-Supan,Michela Coppola,Anette Reil-Held(2012)经作者整理。图4 里斯特养老保险与职业年金覆盖范围的比较

(二)法定养老金支付压力逐步得到缓解

里斯特养老保险计划推出的目的是为了弥补法定养老金支付水平下降而出现的养老金缺口，减轻法定养老金的支付压力。自实施以来，里斯特养老保险计划表现出了强劲的生命力，正朝着计划设计之初的方向迈进。2008年德国法定养老保险、补充养老保险和个人自愿储蓄性养老保险占退休收入的比例大约分别为70%、20%和10%。[4]法定养老金的占比从改革前的85%下降到70%，补充养老保险的占比从改革前的5%上升到20%，这一比例的显著变化很大程度归因于里斯特养老保险计划的实施。Börsch-Supan and Gasch(2010)[5]进行的模拟研究表明了在里斯特养老保险补贴激励方案的政策诱导下，法定基础养老金在降低，而里斯特养老保险计划储蓄额在逐年上升，同时也指出养老金缺口的弥补会是一个渐进的漫长过程。但可以肯定的是，随着时间的推移，里斯特养老保险计划在弥补养老金缺口方面的作用将会进一步凸显。

(三)补贴激励方案杠杆效应显著

政府实施的补贴激励方案极大地刺激了民众为养老进行个人储蓄的行为，受直接财政补贴和税收减免杠杆作用的撬动，与之相关联的个人养老储蓄额大幅度上升。Stolz和Rieckhoff(2008-2011)利用中央补助机构(Central Subsidies Agency，ZFA)数据进行的测算研究证实了补贴激励方案对个人养老储蓄的撬动作用，见表4。

表4 直接补贴和相应的里斯特储蓄额 单位：千欧元

数据来源：AH Börsch-Supan,Michela Coppola,Anette Reil-Held(2012)。

表4中的储蓄额数据由直接补贴和个人供款两部分构成，假设储蓄额未受税收减免因素的影响，直接受益于财政直接补贴的撬动作用。从表4中的数据清晰可见，政府直接补贴对拉动个人养老储蓄是有效率的，1欧元的直接补贴能撬动额外2.2欧元的个人养老储蓄供款。此外，Gerber and Zwick (2010)[6]同样利用ZFA数据，加入了税收优惠影响因素，进行实证研究也得出相类似的结论，1欧元的补贴能诱发家庭1.9欧元的额外供款。在2010年，里斯特养老储蓄总额达到94亿欧元，而相应的成本支出为35亿欧元，平均1欧元的补贴能诱导家庭向里斯特养老保险账户供款2欧元。[2]他们的研究结论都一致表明里斯特养老保险补贴计划对撬动个人养老保险储蓄的杠杆作用是显著的。

五、里斯特养老保险计划对我国补充养老保险发展的启示

1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，自此我国开始了企业年金的发展探索，并在2004年颁布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》将企业年金纳入了规范管理。但10多年过去了，我国企业年金的发展停滞不前，发展规模远远没有达到人们的预期，也没有在多层次养老保障体系中承担起第二支柱应有的作用。截至2014年底，我国企业年金的就业人口参与率仅为2.97%，企业年金资产占GDP的比重仅为1.21%，而OECD成员国企业年金资产平均占GDP的比重高达84.2%。*OECD(2014)。企业年金在我国退休收入中的替代率不到1%。[7]反思20多年企业年金发展的经验教训，发展如此缓慢，关键问题是企业年金发展的动力机制不足。虽然国家对企业和个人参与企业年金计划有税收优惠，但对于绝大多数企业来说这一税惠政策的刺激犹如石沉大海难以泛起涟漪。在我国人口老龄化逼近的情况下，急需找到提升我国补充养老保险发展动力的突破口，撬动补充养老保险市场的发展，以便减轻基本养老保险的财政支付压力，实现养老保险制度的可持续发展。德国里斯特养老保险计划的制度设计和实施理念对我国补充养老保险的发展提供了重要启示。

(一)补充养老保险发展思路的转变

一直以来探讨突破我国企业年金发展困境的思路大都局限在企业层面，要求企业在补充养老保险市场中承担起重要的作用。但相对于国有大中型企业，我国中小企业人力资源极不稳定，员工流动性极大，加之，企业年金计划的设立会增加企业的成本，除非通过强制手段，否则中小企业管理层不愿也很难为员工建立企业年金账户。针对如此情形，类似里斯特养老保险计划的发展思路，即跨过企业层面，由国家制定补贴和税收优惠政策直接激励符合条件的民众自愿进行个人养老保险储蓄，对破解我国中小企业发展企业年金难题无疑是一个很好的发展思路，同时这种具有政府补贴和资格审查的个人储蓄养老保险计划也适用于我国广大的农村市场和自由职业者。

(二)补贴性个人储蓄养老保险激励方案的设计

激励方案设计得是否合理，直接关系到个人养老保险市场发展的速度和规模，兼顾公平与效率是激励计划设计应遵循的基本准则。首先，激励措施应多样化，应惠及广大的民众。税收激励对中高收入群体具有较大的刺激作用，而对中低收入群体吸引力甚微，如果仅仅采用税收激励措施，则会将无税收负担的低收入者排除在制度之外，显失公平。针对目前我国城乡居民收入分配差距悬殊的局面，为了撬动补充养老保险的发展，应将税收优惠和财政直接补贴两种激励措施相匹配，充分发挥两种激励措施的杠杆作用；其次，在设计思路上应充分考虑我国传统文化中的家庭元素，从家庭这一基本单位出发，补贴金额与家庭规模相适宜。最后，直接财政补贴来源可考虑为两部分：中央财政补贴和地方财政补贴，中央财政补贴对符合条件的参与者一视同仁，可随人口流动进行转移，除非移民国外。对于地方财政补贴，各地根据当地经济发展情况可有所差别，但国家应规定最低补贴金额，对于地方财政补贴是否能依人口流动转移，可根据参与者在地方服务年限进行考量，例如工作10年或15年以上能全额转移，不需要偿还地方财政补贴；低于该年限者在转移时须部分偿还地方财政补贴。

(三)补贴性个人储蓄养老保险产品的供给

为了配合国家顶层经济发展的长期规划 “把商业保险建成社会保障体系的重要支柱”，在补贴性个人储蓄养老保险产品供给上，可优先考虑由保险公司提供，保险公司在基金运用、服务网络、客户服务、账户管理、精算技术等方面都具有较强优势。从德国里斯特养老保险产品的供给来看，里斯特养老合同中绝大部分也都是由保险公司提供。保险公司具有经营补贴性的个人储蓄养老保险产品的天然优势，例如：(1)精算技术优势。保险公司的精算技术优势是其他金融机构无法比拟的，精算能平衡参与者退休后每月领取的养老金额与剩余生命期限的长短。德国里斯特养老保险计划中对保险公司的精算技术优势也给予了充分的肯定，计划明确要求由银行或基金公司提供的里斯特储蓄养老保险产品在参与人领取养老金时，必须需将养老金的一部分资本用于购买保险公司的年金产品以保证计划参与人在85周岁以后能按月领取养老金直至生命的尽头；[8](2)产品经营优势。补贴性的个人储蓄养老保险产品与保险公司经营的年金产品具有较多相似之处，由保险公司提供补贴性个人储蓄养老保险产品能与公司自身经营的年金产品实现良好对接，且保险公司已积累了多年的年金产品经营经验；(3)稳健投资理念优势。“安全性原则”是保险公司基金投资遵循的首要原则，保险公司基金的投资运作都是以这一基准为出发点，这恰恰符合补贴性个人储蓄养老保险基金投资的要求。在德国认定里斯特养老保险产品标准中就明确要求“在养老保险基金领取时，必须保证计划参与者的本金安全”；(4)服务网络优势。全国性的保险公司分支机构众多，服务网络遍布全国各地，不仅能提供方便快捷的服务，还可较好解决个人养老基金的可携带性问题。

(四)补贴性个人储蓄养老保险产品的监管

借鉴德国里斯特养老保险计划监管的经验，首先，应尽快拟定并颁布《补贴性个人储蓄养老保险暂行办法》明确参与目标群体、直接补贴金额及来源、税收减免比例、最大税收减免额、产品认定标准、产品供给主体标准、信息披露标准以及缴费方式和年限、最低缴费金额、养老金的领取条件和方式、养老金的携带性转移条件、养老保险基金的投资以及违约处罚等等。只有对这些实施过程中所涉及关键点进行明确规定，才能为补贴性个人储蓄养老保险的监管提供法律依据；其次，从德国里斯特养老保险的实践来看，具有补贴性质的个人储蓄养老保险往往会涉及众多金融机构，如银行、保险、证券、基金等，也会涉及众多行政部门如金融行业监管机构、财政部门、税务部门等等，因此，需明确监管主体责任，避免部门推诿，出现监管真空地带；最后，还需建立一种协调联动监管机制，加强部门之间的沟通，建立多部门信息共享平台，实现数据资源共享，这样才能保证具有补贴性的个人储蓄养老保险顺利实施及运转，才能较好控制运营风险。

[1] AH.Börsch-Supan,CB Wilke.“ The German Public Pension System:How it Was，How it will be”,NBERWorkingPaper，2003.

[2]AH.Börsch-Supan,Michela Coppola.Anette Reil-Held.“Riester pensions in Germany:design,dynamics,targetting success and crowding-in”,NBERWorkingPaper, 2012.

[3]刘涛：《德国养老保险制度的改革：重构福利国家的边界》，载《公共行政评论》，2014(6)。

[4]梁云凤：《德国的养老保险制度及其改革趋势》，载《经济研究参考》，2011(61)。

[5]AH Börsch-Supan.M Gasche.“Kann die Riester-Rente die Rentenlücke in der gesetzlichen Rente schließen? ”，SSRNWorkingpaper,2010.

[6]Gerber,U.M Zwick.“Daten zur kapitalgedeckten Altersvorsorge-die Riesterrente”，DeutscheRentenversicherung,Heft(2),2010.

[7]郑秉文：《中国企业年金发展滞后的政策因素分析——兼论“部分TEE”税优模式的选择》，载《中国人口科学》，2010 (2)。

[8]Frank Berner.Fakultät für Soziologie.Universität Bielefeld.“ Riester Pensions in Germany:Do they substitute or supplement public pensions? Positions in the debate on the new public policy on private pensions”,GermanPolicyStudies3(3), 2006.

(责任编辑：H)

Riester Pensions in Germany and its Implications to China

LIN Yi ZHOU Yana

The Riester pensions in Germany and the enterprise annuity in China are developed almost at the same time,both of them are located in the second level of compensatory endowment insurance,but the development situations of them are very differently.This paper discusses the design idea and development characteristics of Riester pensions and its implications to China.This paper points out that subsidized private pension schemes,similar to the Riester pensions,can become the new idea to prizing the development of the compensatory endowment insurance，and the new power to promoting the development of compensatory endowment insurance in China.

riester pensions，compensatory endowment insurance，Germany

*本文系国家自然科学基金项目“弹性退休政策调整的决策机理及约束条件研究”(71373211)成果。