追踪治理理论的两重逻辑：历史与现实

粟锋

（湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙410000）

追踪治理理论的两重逻辑：历史与现实

粟锋

（湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙410000）

追踪治理理论应当遵循历史与现实逻辑。从历史逻辑来看，治理理论作为公共行政科学后起的一门理论范式，在现代性引发的西方中心主义全球性政治支配背景下，具有广泛的理论渗透力；从现实逻辑来看，自治理理论引入到国内学界以来，关于其适用性和解释力激起了热烈的讨论，以习近平总书记为核心的党中央在十八届三中全会提出“全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化”以后，治理理论对中国特色的治理现代化具有重要的借鉴意义，有中国特色的现代治理体系将为治理理论的进一步扬弃和凝练提供中国样本。

治理理论；国家治理现代化；历史；现实

一、引言：“治理”从西方走向中国

党的十八届三中全会提出推进“国家治理现代化”以来，学界业已讨论良久的治理理论引发了更广泛的关注与思考。由于治理理论作为公共行政新近的理论范式，其理论内涵本身还有很多有待厘清的诸如事实与价值、行政与政治、行政与民主等理论关系。中共全面深化改革为跨越治理理论“西学东渐”后的“南橘北枳”陷阱提供了政治实践的生动材料。有中国气派的国家治理现代化预示着治理理论的未来，治理理论升级版将为全球治理提供中国样本。

如图1所示，本文将西方治理理论与实践的互动关系标定为历史逻辑的基本框架，力图刻描理论与实践的相互交织的图景反映治理理论的产生机制。西方治理理论是资本主义国家解决福利危机提出的理论工具，也是公共行政学的一次自我救赎。中国改革开放以来，积极发展了社会主义市场经济，取得了举世瞩目的伟大成就。但资本主义国家政府与市场失灵的实际教训也给我们深刻警示，西方治理理论的基本概念、理论内涵对我国也有借鉴作用。后发优势意味着，这种理论与实践的双重借鉴有利于中国发展出具有社会主义本质特征的现代国家治理体系和治理能力。治理理论在中国大陆本土化以后，逐步由学者的研究上升为中国特色社会主义话语体系的一部分，展现一般意义上的理论迁移和特殊功能意义上的社会主义对西方理论扬弃使之为我所用的包容性，我们把这一过程标定为治理理论的现实逻辑。

二、历史逻辑：“治理”作为一种价值理念突出重围

历史从某种程度而言，可以说是理念的映射。“治理”作为一种价值理念，只有放置在历史的视域中才能充分理解它发生的机制。如马克思、恩格斯在《共产党宣言》中所说:“资产阶级，由于开拓了世界市场，使一切国家的生产和消费都成世界性的了”[1]。二战后由于全球化的扩张，西方文艺复兴后文明融合兴起的民族国家组织形式传播了现代性，具体体现：一是民族国家的政治观念与法的观念，二是高效率的社会组织机制，三是一整套以自由民主平等政治为核心的价值理念。从英国到美国，世界霸主的易位丝毫没有减弱西方中心主义的全球政治支配，这一套价值秩序反而大大加强了。自由民主普世体系是西方现代民族国家力倡的价值之王，然而这一整套价值规范从来就不是天然有序，内里也涵盖了一些相互排斥的价值准则。其中，国家与社会之间的关系混乱最终诉诸于不亚于马克思·韦伯所谓“诸神之战”的效率、民主两大原则间的张力。治理理论的兴起，就是国家与社会关系相互排斥的历史结果，但历史结果并不意味着“历史终结”。20世纪末期，福利国家危机爆发，这意味着继市场失灵后政府也失灵了。国家与市场的相继失灵使得公共行政一系列理论范式都失效了，“治理”国家与社会应运而生，治理理论开始成为公共行政的显学。由此，追踪治理理论一条重要的线索，就是沿着公共行政学演进的历史脉络。

图1

公共行政是一门伴随西方中心主义的全球政治支配不断成长的学科。18世纪末期，汉密尔顿和杰弗逊等作为美国这一现代民族国家的创建者，对民主、效率等政治原则嵌入政体有不同的价值主张。以汉密尔顿为代表强调行政机构听从统一的指挥，具有广泛裁量权。以杰弗逊为代表则认为需要分权，限制政府的权力，塑造成熟的政治公民。这里已经开始显现出效率原则和民主原则分野的端倪，相对应地，也埋下了公共行政学的管理主义、宪政主义并争的伏笔[2]34-37。行政学之父威尔逊正式把效率原则作为政府机构行动的最高准则确立起来，他认为行政权力愈加集中，越利于执行，越利于监督；行政作为一种细致的纯粹的管理技术，应当从政治领域中分离出来。沿着威尔逊的道路，古德诺进一步加强了效率原则，提出公共行政的圣经即“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。泰勒发现了“一种最好的方法”，这种“科学管理”的思维，把人当作机器做冷冰冰的利益算计，为行政效率准则的贯彻提供了操作化的范例。西蒙通过对行政谚语的批判把泰勒粗糙的科学管理理论上升到实证主义，主张人类理性有限，组织中的个体应当联合起来，积极服从有效制度，做追求效率的行政人[3]1-125。

正是由于管理主义的泛滥导致“人”在制度里感到窒息，制度设计者的偏好成为制度的价值取向，效率准则似乎已经颠扑不破。而西方普世体系倡导的民主、公平、自由等信念却被这套效率导向的官僚体系悄无声息地遮蔽起来。20世纪40年代，宪政主义回归的最显著标志应当是沃尔多与西蒙的论战，沃尔多批评“那些研究公共行政的政治学家过度偏离了传统观念即好政府就是有道德的人的政府，以至于达到了另一个极端，即政府与道德毫不相关，适当的制度与专业人员才是决定性的”[4]23。沃尔多主张价值与事实（效率）的结合，呼唤民主理念的回归，但是并不排斥对效率的追求。围绕这场论战，又相继引发多个理论范式，如公共政策、公共管理、新公共行政（NPA）和新公共管理（NPM）等学派。这些学派都抓住“政治与行政”二分法这一理论焦点，审慎对待“价值与效率”二准则的背离。新公共行政虽然倡导“民主”拥抱公共行政，但是缺乏一种可行的制度设计来取代传统的等级制。而新公共管理倡导效率，用企业家精神重塑政府取得重大突破，为打破僵化的官僚机制提供了技术再造路线[5]1-25。遗憾的是新公共管理与新公共行政一样，都没有突破经典范式的窠臼，仅仅使效率和民主的矛盾更加隐蔽。公共行政学对一门新范式的呼唤没有任何时候像这时这样强烈。

治理理论应运而生。20世纪末期，世界银行首提“治理危机”之后，联合国推出了具有代表性和权威性的观点，把“治理”定义为:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”[6]治理理论正是在公共行政学面临实践和理论困境时突出重围的。它作为一种价值理念对于实践困境主张超越“政府失灵”与“市场失灵”，去中心化，认同并倡导等级、网络和市场的组合及相互渗透，打破官僚制的僵化，展现一种崭新的政治管理局面，真正实现“帕累托最优”；突破“政府”单一主体的限制，把社会、经济（市场）组织甚至是超国家组织和跨国家组织也作为研究对象，甚受公共选择学派“政府失败”理论的启发，加强公私部门和第三部门的协同合作，形成多中心的实践格局。它继承又超越公共行政学的理论传统，对于当前公共行政的理论窘况，它试图弥合“价值与效率”互相背离对公共行政学造成的撕裂，不遵循传统的政治行政二分法，突出民主的行政功能；打破国家与社会之间的局限，强调国家与社会的合作，形成一套上下互动、左右联通的有效机制，既依赖正式规则，也重视非正式规则。

三、现实逻辑：警惕“西学东渐”后的“南橘北枳”陷阱

现实一种客观的事物分布，也是历史的即时观照。追踪治理理论的现实逻辑是承接其以公共行政学科范式的历史回溯，讨论“西学东渐”后治理理论的基本面貌及其适应性。治理理论引入到中国大陆一度起到很积极的作用。20世纪80年代，中国大陆正处在一个广泛、深刻、急剧变化的改革起点，以邓小平为核心的第二代中央领导集体呼吁从以阶级斗争为主导的思维模式转换到经济建设的议题中来。中经“新权威主义”与“民主先行论”的衰微，其时迫切需要新的理论指导以推进经济改革，化解社会矛盾。这意味着不仅仅关注政治领域，更关注经济改革；不仅仅关注国家政策，更关注社会力量。“不再‘盯住上层’，而是‘眼睛向下’，关注国家之外的社会领域”。时代呼唤理论。政治学者引介一大批西方学说，诸如“市民社会反抗国家”、“法团主义”等，也借此创造了本土化的话语，如“准市民社会”、“社会中间层”理论[7]。正因为对国家与社会关系的关注兴趣的增加，1992年世界银行关于“治理”的有关报告一推出，就有学者敏锐地捕捉到了“治理”这个新鲜概念。描述国家与社会关系的理论之丛把社会力量（各类社会组织）带入到研究视野，而“治理”却更进一步为政府整合社会力量凝聚社会共识提供了理论工具，最重要的是把“市场”这个概念释放了出来。

最早把西方治理理论中“Governance”一词介绍到中国的是政治学者刘军宁，他译之为“治道”，并把它与当时“政治”、“管理”等极具革命色彩的话语区分开来，从而隔开浓烈的意识形态氛围，讨论权力的普遍应用而非权力的获得、更迭、传续。刘军宁把治理分为两种类型，即政策治理和制度治理的二重框架，这个框架验证和推广了世界银行的结论——市场经济的需要决定了政府存在的目的。藉此，刘军宁还提出了本土化的治理概念，“制度创新”与“制度环境”[8]。但由于单纯聚焦市场化改革，而没有深挖根植于中国计划经济三十年的集体主义原则，继而忽略了其时正热的国家与社会间的互动关系，并没有引发广泛的回应。毛寿龙把“治道”带入了众多学者的视野，他引申了新公共管理的效率原则，认为小而精的政府是好的政府，把哈耶克等主张的新自由主义奉为圭臬，强调自由是个人与社会发展的最终动力，市场机制比政府能更好地保护人的自由。值得一提的是，毛寿龙对“治道”的理解更接近于新公共管理，引发了众多学者沿着其所理解的西方治道构建治理工具，以便政府更好地服务市场化[9]1-59。真正把“治理”最大程度还原理论内涵并作进一步修正引发普遍关注的是俞可平等人。“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”[10]5-11。俞可平在此基础上提出“善治”是“使公共利益最大化的社会管理过程”。“善治”的理论前提是“公民社会”，即政治上具备独立性的“国家或政府之外的”社会力量。俞可平等人把“治理”中的“民主”倾向凸现出来，并与“公民社会”对接，主张“民主是个好东西”，“民主是人类社会不可阻挡的潮流”，预言新的公共权威将建立在政府与公民的相互合作的基础之上。

毛泽东反思苏东剧变曾说“掀起盖子也容易捅下篓子”。治理理论在中国大陆的适用已经取得了前述的积极进展和成果，但也应当注意：

第一，坚决不能偏离“四项基本原则”。西方治理理论带有普世体系的意识形态色彩，这是由于二战以后西方中心主义的全球政治支配造就的天然正当性使然。在政治谱系中，“治理”应当属偏右翼的理论主张。作为一门移植过来的工具性理论，必须适应中国的基本历史条件。我们注意到西方“治理”理论看似以温和的方式表达敏感的政治议题，但是这种“表达”正慢慢闯入它的陌生之地，自发或不自发地与马克思主义国家政党学说产生某种程度的分野。正如王伟光批评的，“一些‘好心人’总是认为民主比专政好，认为‘专政’这个字眼，是暴力的象征，不像‘民主’那么美妙、招人喜欢。把资产阶级民主粉饰为‘至善至美’的反专制、反一党制、超阶级、超历史的普世的民主，其实质是反对社会主义制度的人民民主专政。”[11]

第二，要不断修缮思想基础以适应中国文化传统。任何理论都有其适用范围，有其发生作用的社会和思想基础，简单地拿来、照搬、复制无疑是一种冒进的尝试。即使以治理理论的模糊性、温和性从根本上依然无法回避国家之间社会、历史、文化背景的差异性。治理理论在西方的思想基础是古典自由主义，要求市场保障个人的消极自由，政府则应更多地退让，最终达到“没有政府的治理”也可以有效运转[12]5。中国数千年帝制传统的“大一统”和中央集权观念在一段时间内还对民众心智和思想产生较大影响。传统政治文化、民众心态、思维模式会对人们的政治行为起作用。由此，治理理论在中国的适用需要注意到这种文化差异性，治理工具才能积极产生效用。

第三，要在党的领导下优化政府职能，突出市场在资源配置的决定性作用。政府与市场的关系是国家经济体制改革的重点，治理理论对中国经济改革思路的调整提供了很好的理论依据。十八大以来，对“市场”的表述从“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”到“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。必须认识到，这并不是“治理”理论倡导的“守夜人政府”理念使然，而是党领导政府优化职能、完善社会主义市场经济制度的应有之义，使政府从微观的琐碎的经济活动中腾出手来，把更多精力放在制定宏观政策，推进社会服务。因此，中国化的治理调整政府和市场关系时，政府的职能更精准了，而不是弱了。这种调整也是党绝对领导中国社会主义事业的体现。

四、小结

习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上强调:“中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色。”[13]实现国家治理现代化，要从统治、管理到治理的过程总结经验，吸纳古代中国的传统管理智慧，借鉴西方治理理论。推进国家治理体系和治理能力现代化从本质上讲是党领导人民深化改革，坚定不移地走社会主义道路。

一方面，国家治理现代化强调“民主”，但更呼唤“合作”。随着改革进入深水区，问题愈加复杂，矛盾愈加突出，而“合作”治理却不拘泥于僵化的刻板的“民主”，“合作”情境下各级政府、各个治理主体高度协调，统一按照中央部署，甚至达到默会的境界，当前中国实践使治理正从“民主”迈向“合作”，从理论价值取向而言，这也是中国特色治理理论对西方治理的超越[14]。

另一方面，国家治理是一项总体性的体系设计，既靠制度，也靠思想。习总书记指出:“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[15]。国家治理依托制度，要健全社会参与、监督的系统配套制度。把权力关进制度的笼子里，扎紧制度的笼子。治理就是治“吏”，制度一定下来，关键就在干部。要用思想统合、引领干部，把群众监督直接引进干部思想建设，抓住关键少数。“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”[16]105

总之，全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，这是中国共产党“治理”的一次伟大实践，中国特色治理理论是中国特色社会主义理论体系的一部分，正如很多学者坚信的，治理理论虽然来自西方，但其现实与未来在中国，中国共产党有能力带领中国人民走出一条属于自己的路。

[1]中国共产党宣言(一九二○年十一月)(节选)[J].新湘评论，2011(01).

[2][美]罗伯特·登哈特.公共组织理论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[3]丁煌.西方公共行政管理理论精要[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[4]Waldo，Dwight.The Administrative State[M].New Yolk：Ronald，1948.

[5][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.企业家精神如何改革着公共部门：改革政府[M].上海：上海译文出版社，2006.

[6]The Commission on Global Governance，Our Global Neighbourhood[R].（Oxford University Press，1995）4.

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[9]毛寿龙，李梅，陈幽泓.西方政府的治道变革[M].北京：中国人民大学出版社，1998.

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[13]刘少华.最持久最深层的力量[N].人民日报海外版，2014-07-24（005）.

[14]张康之.论社会治理从民主到合作的转型[J]，学习论坛，2016（01）.

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[16]习近平.习近平论治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

Tracking the Dual Logic of Governance Theory：History and Reality

SU Feng
（Public Administration College，Hunan Normal University，Changsha，Hunan 410000）

Tracking governance theory should follow the logic of history and reality.From the perspective of historical logic，the theory of governance，as a theoretical paradigm of post-modern public administration，has extensive theoretical penetration under the background of modern Western-centered global political domination.From the perspective of the reality logic，after the theory was introduced into the domestic academia，its applicability and explanatory power aroused heated discussion.The General Secretary of CPC Xi，Jin ping，as the core of the CPC Central Committee said at the 18th Third Plenary Session that“comprehensive deepening of reform，promote the national governance system and governance capacity”.The theory of governance has important significance to the modernization of governance with Chinese characteristics，and the modern governance system with Chinese characteristics will provide Chinese samples for the further governance theory.

governance theory；national governance modernization；history；reality

D033.4

A

1671－9743（2016）12－0035－04

2016-11-03

2016年湖南省研究生科研创新项目“提高农村基层党组织引领共享发展能力研究”（CX2016B178）。

粟 锋，1993年生，男，侗族，湖南洪江人，硕士研究生，湖南省社科院中国农村集体经济研究中心成员，研究方向：农村政治、科学社会主义。