出租汽车牌照的财产属性分析

许　军

(陕西师范大学 法律系, 陕西 西安　710062)



【法学研究】

出租汽车牌照的财产属性分析

许军

(陕西师范大学 法律系, 陕西 西安710062)

出租汽车牌照作为出租汽车经营权的客体,一方面,与物权法上的财产或物同样具有客观实在性、稀缺性、特定性与可转让性等特征;另一方面,它又具有政府管制性、行政特许性与功能复合性等新的特征。针对出租汽车牌照这种财产,政府管制性与行政特许性在功能、性质、主体等方面存在明显差异。正确理解出租汽车牌照的财产属性,有助于强化出租汽车经营权的理论基础。

客观实在性;稀缺性;政府管制性;行政特许性

近年来,我国各地频频发生的“罢运”或“停运”等出租汽车行业乱象,表明现行的法律调整机制存在重大偏差。这些法律规范侧重于治理出租汽车经营行为本身。然而,依据法律关系要素理论,行为仅仅是诸要素之一,属于法律关系的发生原因[1](P137)。而作为法律关系的其他要素,尤其是客体,因为其意义重大,“可以决定法律关系的性质、发生的程序以及诉讼管辖和法律适用”[2](P193),更有研究的必要。出租汽车牌照,作为出租汽车经营权的客体[3](P223),其本质与民法上的财产的含义有何相同之处?又有何新特点?本文拟分析这些问题,以力求完善出租汽车经营权的理论基础。

一、财产的含义

财产一词,广泛涉及政治、经济、哲学、社会等诸多学科领域,其法律概念和经济学概念常有歧义[4](P64)。本文无意再徒增繁扰,而是将其限定于民法领域之中。

民法领域中的财产在外延方面至少存在广狭差异。广义而言,它是与人身关系相对应的一个概念,泛指一切具有经济价值的客体,包括一切物(动产、不动产)和一切财产性权利,例如《继承法》《企业破产法》《担保法》等法律中的财产,正是在此意义上使用的。广义的财产,因为有违于大陆法系追求法律关系诸要素彼此区分的思维方法与立法技术,特别是可能导致“所有权概念本身将陷于自相矛盾与模糊不清的状态”[5](P400),因此,仅仅在特定场合适用。狭义而言,财产含义是在物权法语境中与“物”的概念的对比与冲撞中予以解释的。对此,有的观点认为财产是物的下位概念[6](P181),有的观点则认为财产是物的上位概念[7](P267),这些分歧的实质是无形物(无体物)是否属于物?有学者坚称物仅指有体物[8](P209),而且有体物还被限定于所有权的客体[9](P22)。而更多的学者则认为,物与财产含义基本相同,包括无体物在内[6] (P181)[10] (P104) [11] (P238)。本文也在这一意义上使用“财产”一词,即它与“物”为同一概念,属于普遍意义上的物权客体范畴。

虽然对于财产的外延，学者理解尚有分歧,但是,对于财产的内涵,民法理论并不存在争议。据学者不完全统计,我国民法学界对物的定义共有15种[12](P63-64),虽然措辞各有不同,但是实质内容则不存在根本分歧,基本上集中概括为“客观实在性”(即“存在于人身以外”或“外在于人和人的行为”等表述)、“效用性”(即“能够满足人的一定的社会需要”等表述)、“支配性”(即“能够为人力所控制或支配”“能够或适合为人所控制”“特定性与独立性”等表述)。另外,还有学者借鉴经济学的理论成果，赋予财产以“稀缺性”“可转让性”等特征[10](P106)。财产的上述基本内涵,在出租汽车牌照中也得到了鲜明的反映。

二、出租汽车牌照属于财产

出租汽车牌照是出租汽车经营权的实物载体与权利客体,是指通过行政特许准予从事出租汽车经营行为而获得的、具有特定字母与数字的车牌。依据上文对财产含义的分析,出租汽车牌照完全具备财产的基本属性，属于财产范畴。

(一)客观实在性

客观实在性是指出租汽车牌照中所蕴含的特定财产利益真实存在、明确具体。从反面而言,客观实在性指的并不是牌照这块铁皮本身的客观实在性,准确而言应当是指牌照中所蕴含的特定经济利益的客观实在性。不过,因为牌照本身是这种利益的物化载体,所以容易将牌照等同于其中的特定利益。牌照由特定的字母与数字结合而成,以特殊的油漆原料与工艺流程喷涂于特定规格的铁皮之上,具有相应的物质形体,可为感官所感知,仿佛其客观实在性是不证自明、一目了然的。然而,牌照的物质形态本身,仅仅是一块铁皮,所费不贵,最多仅值百元,与动辄万元之巨的出租汽车牌照的价格相比,有如蚁象之差;更重要的是,如果牌照本身毁损,牌照所蕴含的财产利益并不会同时消失。因此,从严格意义上来说,出租汽车牌照的财产客观实在性,是牌照中所蕴含的特定财产利益,而非牌照本身。

从正面而言,出租汽车牌照中所蕴含的特定财产利益真实存在、明确具体。正如普通商品的价格由成本与利润两部分构成一样,出租汽车牌照中的特定经济利益也可由这两部分构成。一方面,它表现为有偿获得牌照时所支付的对价,另一方面,它还表现为给牌照持有人带来的经营性收益。就前者而言,我国出租汽车牌照的获得方式,现行法律规定前后不一,彼此矛盾。例如,1997年建设部发布的《城市出租汽车管理办法》中规定:“城市的出租汽车经营权可以实行有偿出让和转让。”但是,在2004年,鉴于当时各地出现的出租汽车司机罢运风潮[13](P365,378,386),国务院办公厅发布了《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》,要求所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策;已经出台的有偿政策,也要进行全面清理和规范。然而,同年颁布的《行政许可法》第53条又明确规定:对于公共资源配置及关系公共利益的特定行业的市场准入等事项进行许可时,应当通过招标、拍卖等公平竞争方式作出决定。依据法律适用位阶关系,国务院办公厅发布的规范文件明显违反了《行政许可法》。换言之,有偿方式配置出租汽车牌照,其合法性不容置疑。牌照持有人为此支付的费用,即构成了牌照中所蕴含的特定经济利益的重要组成部分。出租汽车牌照所蕴含的特定经济利益的客观实在性,还表现在牌照持有人获取特定经营利益的客观实在性。在出租汽车市场有限准入机制作用下,牌照往往具有相对垄断性,而在特定区域内,出租汽车市场的营业规模是相对稳定的。因此,牌照持有人的经营收益也相对明确与稳定。这一特定经济利益还可以从出租汽车行业中广泛存在“份子钱”的博弈中得到反证。而由成本与利润两方面结合而成的特定经济利益,又可以从牌照的转让行为中进一步得到证明。

(二)稀缺性

稀缺性是指出租汽车牌照因为数量管制规则而导致的供不应求的现象。出租汽车牌照能否完全供给，出租汽车行业能否自由准入，归根结底取决于出租汽车行业的外部性。出租汽车固然属于城市公共交通的重要组成部分,但是相比于其他公共交通方式,它对道路、能源、环境等造成明显的三高一低(即道路占用率高、空驶率高、能耗高、效率低)的负外部性,“不宜作为城市公交的主体形式”[14](P2)。据测算,运送相同客运量，出租汽车所需道路面积大约是公共汽车的10倍[15](P54)。按照完成单位客运量计算,出租汽车的燃油消耗约是公共汽车的5倍,排放的一氧化碳、氮氧化合物、碳氢化合物分别是公共汽车的6倍、10倍和15倍[15](P23)。因此,世界各国对于出租汽车市场基本上都采取有限准入制度,对牌照实行总量控制。20世纪后期,在公用事业民营化浪潮影响下，有个别国家或城市解除管制,例如,20世纪80年代期间,美国共有22个城市对出租汽车行业实行解除管制，造成服务价格普遍上涨,恶性竞争日益激烈,服务质量明显下降,拒载、宰客、抢客等违规行为不断增多。由于服务质量低劣,引起了公众的强烈不满;由于收入下降,又导致出租汽车驾驶员和经营者强烈不满,因此,到1993年后,包括圣地亚哥、西雅图、凤凰城等大城市在内的18个城市又恢复了经济管制,特别是数量管制[15](P53)。无独有偶,我国出租汽车市场或出租汽车牌照也经历了从自由进入到有限准入、从无限供给到数量控制的历程。以北京为例,20世纪90年代初期,北京市政府提出“一招手能停5辆出租车”的奋斗目标,鼓励大力发展出租汽车市场，结果造成车辆空驶率高,服务质量差,市场秩序混乱。而后则进入清理整顿时期,收紧了出租汽车的数量与指标[14](P92)。因此,无论理论分析还是实践经验,都表明出租汽车牌照不可能无限供给,只能实行总量控制或增量控制,这就意味着出租汽车牌照的稀缺性,属于先天而来的固有属性。正是这种稀缺性,决定了出租汽车牌照的财产属性。

(三)特定性

出租汽车牌照的特定性,是指牌照可以彼此区分的特性。虽然牌照的本质是蕴含于其中的特定经济利益,但是,每一个牌照中的经济利益应当彼此区分,从而可以由不同的权利主体予以支配或利用,并能有效排除他人的干预。区分彼此的技术手段就是不同的字母与数字组合。出租汽车牌照由交通行政管理部门按照标准规格,在涂料、质地、大小、字体方面实现“四个统一”。在此基础上,又以不同字母、数字等内容相互区分。由于采取了统一登记方式,所以不可能出现出租汽车牌照的重号现象,因此,每一个牌照都具有唯一性,体现了“一车一牌照”或“一车一号”的特定化要求。这反映了出租汽车牌照这种财产所特有的特定化手段以及鲜明的特定性属性。至于现实生活中被交通行政主管部门严厉打击的“套牌”现象,更从侧面证明了出租汽车牌照的特定性。所谓“套牌”行为,类似于假冒他人姓名的行为,是指由非法运营人在出租汽车上悬挂他人出租汽车号牌的违法行为。此类行为侵害的是牌照持有人的特定利益,逃避的是出租汽车牌照的行政许可与支付使用费用等义务,而其最直观的表现形式则是“两车同号”,这当然违反了出租汽车牌照的特定性的属性。

(四)可转让性

出租汽车牌照持有人在获得牌照之后,能否让与他人?这固然是法律政策问题,更是法学理论上的问题。虽然我国法律对此并未有明确规定,但是,在实践中,转让牌照的行为已经成为常态。“财产的价值最大化的方式之一,就是财产可以让与”[4](P44)。任何财产如果要充分体现其经济价值,就必须进入流通市场,获取交换价值,实现资源的优化配置。在世界范围内,据不完全统计,凡实行出租汽车经营权有偿出让的城市,大多对转让作了相应的规定。例如,澳大利亚、加拿大、美国、法国、新加坡、英国的英格兰和威尔士等国家或地区的出租汽车普通牌照或公司牌照,都可以无条件转让[15] (P73)。至于有人担心允许转让可能导致投机或炒作牌照的行为,其实,这完全不必过虑。事实上,只要对转让条件作出规定,例如,将经营年限、投入额度、受让人资质等作为转让条件,就可以有效防止投机或炒作牌照的行为。

三、出租汽车牌照属于新型财产

出租汽车牌照作为一种财产,固然与传统意义上的财产或物具有相同的基本属性,但因为其产生于现代社会经济发展环境中,也拥有一些反映这一时代特点的独特之处,由此而成为一种新型财产。

(一)政府管制性

这是指出租汽车牌照这种财产起源于政府的管制行为。这一特性完全有别于劳动产生财产或自然资源因其稀缺而成为财产的传统形式。人类社会经济发展随着商品经济的发展,出现了市场失灵、负外部性等现象,因此,政府必须对进入市场的主体及其行为等进行各类管制,限制市场主体的自由选择[16](P303),进而维护市场秩序与公共利益。何为管制?虽然学术界对于其定义有所差异,但是,就其核心内容而言,则存在共识:政府管制是指政府或政府机构针对特定行政相对方或被管制者(主要是从事经济活动的企业或从事某些特殊活动的其他主体)的行政活动[17](P23)。总体而言,管制已经成为现代社会经济中的一个必不可少的组成部分,广泛覆盖了经济与社会的诸多方面。

作为新型财产的出租汽车牌照,正是源于政府对牌照的数量管制,这既包括总量控制,也包括增量控制。前者是指由相应管制机构规定当地市场可以容纳的出租汽车数量,即牌照数量;后者是指在特定期限内,依照相应的比率等指标体系,能够增加的出租汽车牌照数量。因此,在特定区域内的市场规模相对稳定的条件下,牌照的财产属性强弱与牌照的数量管制的松紧程度成反比例关系,其财产属性的人为调控的痕迹极为鲜明。出租汽车牌照完全产生于管制:先有管制,而后才有牌照。取消数量管制,牌照的稀缺性就不复存在;实行数量管制,牌照的财产性也就应运而生。

相比之下,传统的财产本身,则并不依赖于管制而产生,而是先有财产,后有管制。例如,在当今社会,土地、建筑等不动产或汽车、工具等动产,固然也会受到使用、行使等诸多方面的管制,但是,对于财产的产生,则无从管起,而更多是集中于价格管制(如限价与费率)、产品质量管制(如产品特征与技术投入)、外部管制(如营业场所健康、安全与环境)等[18](P39-43)。

(二)行政特许性

这是指特定号牌的出租汽车牌照应当依据行政许可法,通过行政特许而授予特定的持有人。出租汽车牌照因为属于稀缺资源,不可能自由获得,因此,为了维持合理的配置秩序,提高配置效率,促进配置公平,就必须以行政特许的方式授予特定主体以特定的牌照。具体而言,就是依据《行政许可法》第53条的规定,以招标、拍卖等公平竞争的市场方式,实施行政特许。对此,我国各地实践也都遵循了行政许可法的上述规定,大部分地区采取了服务质量招标的方式,个别城市(如昆明、西宁、厦门等城市)则通过拍卖方式实施行政特许。政府管制性与行政特许性都属于出租汽车牌照的财产属性的要素之一,都是行政权力主导的行为,因此,容易被混为一谈。但是事实上,二者仍然存在如下区别:

其一,功能不同。政府管制意在克服市场失灵,限制市场主体的自由选择,而行政特许则是意在克服政府失灵现象,限制政府滥用行政权力,纠正行政许可过多过滥、环节过多、手续繁琐、时限过长、暗箱操作等现象,防止政府成为“管制俘虏”。就出租汽车牌照而言,政府管制的功能在于创设出了类型化的牌照财产,而行政特许产生的则是特定化的牌照财产。管制规定了牌照的总量与增量,从而决定了牌照具有相应的财产性。这种管制意在控制出租汽车市场的准入数量,防止出租汽车的负外部性膨胀恶化。在特定区域内,出租汽车数量的总数确定之后,出租汽车行业的总运营额或经营规模即大体代表了牌照的整体财产价值。但是,这个价值是针对所有牌照而言的，这个利益尚无法确定其具体的归属主体。因此,还必须经历行政特许的特定化阶段。为了防止政府滥用行政许可权力,专门以《行政许可法》规定行政许可的条件、范围、程序等规则。在此阶段,每一个牌照都对应了一个特定的、唯一的号牌,每一个特定牌照中所蕴含的财产利益也随之被特定化,其归属主体当然也就特定化。因此,就牌照的财产属性而言,政府管制与行政特许代表了这种财产的类型与特定化的不同的形成阶段。

其二,性质不同。政府管制类似于立法活动,属于抽象行政行为,而行政特许则是具体行政行为,因此,在救济方式上,管制具有不可诉性,而特许则具有可诉性。在政府管制概念构成要素中,最关键的是作为政府管制依据和手段的各项规则(或制度)[19](P2)，而这些规则源于特定的行政主体即管制机构进行的具有相当灵活性与专业性的“准立法”活动[17](P22)。政府管制主要负责出租汽车牌照的建章立制与设计规则,如规定出租汽车牌照的总量与增量指标、牌照申请者的资格资质、申请流程、运营行为、权利与义务等相关规范。至于具体主体的申请牌照的行为,则由行政特许制度予以解决。依据《行政许可法》第二条的定义:“行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”作为行政许可的下位概念,行政特许也当然以具体特定的行政相对人的具体申请等行为为其主要内容,至于是否许可发放牌照,其依据是由政府管制而制定的相关规则。

其三,主体不同。虽然政府管制与行政许可均具有行政性,但是,理论上来说,各自主体应当有所区别。管制的主体是特定的管制机构,它是指具有一定法律地位和相对独立性,依照相关法规对微观市场主体实施行政管理与监督行为的政府行政机构[20](P34)。西方发达国家的管制机构主要由相应领域的专家组成核心领导机构,集行政与准立法和准司法为一体，大多采用委员会制,具有很高的独立性、权威性和专业性[17](P28)。而行政特许的主体则是具体的行政主管部门。区分政府管制主体与行政特许主体的根本原因在于牌照的财产属性。依据行政许可法的规定,牌照的配置应当实行招标、拍卖等公平竞争的市场化手段,牌照持有人当然也就拥有了相对于政府的独立利益。作为具体的行政特许权的授予者的行政部门,它与企业是谈判对手,分属不同的利益主体地位,而谈判者不应当同时又是仲裁者。即从事行政特许的政府部门与制定规则或调处纠纷的政府部门必须区分开来,这两项职能也应当由不同的机构担任。我国的出租汽车牌照的数量管制以及其他管制规则是由城市建设部门或者由其下属的公用事业委员会等专职负责,而行政特许则由具体的交通行政主管部门负责。

(三)效用复合性

这是指出租汽车牌照能够满足人的需要,增进人的福利的特性。出租汽车牌照的效用性表现在两个方面:就私人利益而言,可以为牌照持有人带来经营资格并进而带来财产收益。就公共利益而言,可以为乘客带来有安全保障的运输服务。这与传统意义上的财产仅指私有财产制度下的私人利益的属性有所不同。但是,由于配置牌照时行政特许公权力的惯性干扰,在理解其财产属性时,容易将公共利益凌驾于私人利益之上,忽略牌照持有人的合法私人利益诉求。因此,需要强调的是,出租汽车牌照的效用性首先体现为私人利益的效用性,其次才是通过经营行为体现出的公共利益效用。

虽然出租汽车行业被定位为公共交通的组成部分,在建设部出台的《城市公共交通分类标准》(CJJ/T 114一2007)中,出租汽车划入城市道路公共交通分类,但是,出租汽车的共享程度不及城市公共交通广泛,出租车主要是为收入水平较高的消费群体提供个性化出行服务,其服务对象虽属公众但并非大众,虽属日常生活需要但并非基本生活必需,是一种较高层次的运输服务,不属于城市公共事业应当向公众提供的普遍服务项目,因此,学界通说认为其公益性要弱于市场性,更接近于私人物品的性质,适合更多地发挥市场机制的作用[15](P28)。

或许有人主张:依据行政许可法的规定,出租汽车牌照属于公共资源,由此而认定出租汽车牌照中的公共利益应当优先实现。但是,这一公共性主要体现于所有权归属方面,即系国家所有。之所以界定为国家所有,一是因为其作为新型财产,源于政府管制行为。二是因为自其产生之日起,就在于为社会提供公共交通服务,不宜沦为纯粹的私人物品。但是,如果将其通过行政特许交由特定人予以有偿、有期地经营之后,牌照首先体现出的应当是持有人的经营利益,只有在其经营过程中,才能服务于公共利益。如果忽略了这一特性,片面地强调公共交通服务功能,势必损害牌照持有人的经营利益,最终必然会破坏出租汽车市场的正常经营秩序。因此,在理解出租汽车牌照的财产属性时,要充分考虑经营权人的利益诉求。如政府职能部门不能随意增加牌照供给,也不能随意收回牌照或宣布牌照期限终止。正是这些忽略牌照财产利益的不当行为,导致或加剧了我国出租汽车市场的种种乱象。

至于出租汽车牌照对于公共利益的效用,现行相关法律规范对此已经有较为充分的制度设计,主要体现为牌照持有人的合理运输等义务,同时,也包括了对于车型、车况、设施配件、车内装饰等强制性要求。需要说明的是,出租汽车牌照所承担的公共利益,不应当包括对于环境、能耗、道路等的义务,因为,在对牌照进行数量管制时,已经考虑到了环境、能耗、道路等的承载能力。一旦将特定牌照授予持有人之后,就意味着持有人的经营行为是在上述承载能力范围之内,因此,持有人对此无需给予特别关注,而应当将其经营重心置于优质高效的客运服务方面。

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[责任编辑霍丽]

Property Analysis of Taxi Plate

XU Jun

(Law Department,Shaanxi Normal University, Xi′an 710062, China)

As the object of taxi managerial right, the taxi plate shares such common features as objectivity, scarcity, specificity and transferability with property right. At the same time, taxi plate possesses some new features like governmental regulation, administrative franchise, and compound interests. In terms of this kind of new property, there are such differences as function, nature and subject between governmental regulation and administrative franchise. The study of taxi plate is beneficial to construct the theoretically reasonable foundation of taxi managerial right.

objectivity; scarcity; governmental regulation; administrative franchise

2015-05-06

许军,男,陕西西安人,民商法学博士,从事民商法学研究。

D923.2

ADOI：10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-05-025