基于因素分析的西藏土地集约利用应对策略

苟小江

（西藏民族大学管理学院 陕西咸阳 712082）

基于因素分析的西藏土地集约利用应对策略

苟小江

（西藏民族大学管理学院 陕西咸阳 712082）

西藏地处我国西南边陲，土地面积120.223万平方公里，占国土总面积的12.5%；人口307.62万，占全国总人口的0.24%；给人以地广人稀的假象。其实，撕去“地广人稀”面纱，西藏土地实质上是“地广山多，地大田薄”。而且，西藏人口在以10.25‰速度增长，增速明显。加之西藏土地自然生产力低下、土地退化严重、城市化步伐加快、交通建设加速等因素，综合影响西藏土地的供需曲线，刺激人地矛盾不断升级。在此背景下，本文分析了西藏土地集约利用的影响因素状况及存在的问题，并提出应对策略。

土地集约利用；影响因素；西藏土地

一、背 景

随着经济的高速发展、城市化进程的加速和人口不断增长，人地矛盾越来越凸显。2005年，国务院印发第三版《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》明确提出确保18亿亩耕地红线。2013年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中指出农村土地制度关乎农村的根本稳定，核心是保障农民的财产权益，底线是严守18亿亩耕地红线。2013年3月17日，李克强总理在十二届全国人大一次会议举行闭幕会后的记者见面会上强调新型城镇化必须和农业现代化相辅相成，要保住耕地红线。2013年12月3日习近平总书记在主持召开的中央农村工作会议上强调，我国人多地少的基本国情没有改变，粗放利用土地现象依然突出，土地管理形势依然严峻，必须站在历史和全局高度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，坚定不移推进节约集约用地，优化土地利用结构，提高土地利用效率。2015年1月5日的永久基本农田划定和设施农用地管理视频会议上李克强总理再次强调要在深化农村土地制度改革、推进新型城镇化过程中，坚定不移地实行最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度。如此紧锣密鼓地强调耕地保护和土地利用效率问题，足以说明当前土地利用面临严峻形势。

西藏是我国的重要构成部分，具有重要的地位。西藏土地面积120.223万平方公里，占国土面积的12.5%；人口307.62万，占全国人口的0.24%；总体表现为典型的地广人稀的特点。但是，有关数据显示，2011年西藏的耕地面积为552.55万亩，约占全区土地面积的0.31%，人均耕地面积1.8亩，略高于全国1.53亩的人均耕地面积，而世界人均耕地面积为3.38亩。2012年西藏年鉴统计，西藏的人口自然增长率为10.25‰；2012年《西藏发展与进步》白皮书显示西藏城镇化率达到22.75%；2013年西藏自治区“两会”表决通过的自治区政府工作报告中提出：到2017年西藏城镇化率要达到35%以上。同时，近年来经过土地开发、复垦和土地整理，只基本实现了耕地占补平衡，增加的耕地微乎其微，呈缓慢的微量增加的态势，年均递增率0.43%［1］。加之西藏独特的地理风貌和恶劣的自然条件，土地产出远远低于内地发达地区。可见，西藏土地集约利用已经成为当务之急，成为保障和促进西藏社会持续稳定、经济健康发展的有效途径。

综上，强化西藏土地资源管理，切实开展西藏土地集约利用，既符合我国国情，又符合西藏区情。

二、土地集约利用概述

（一）土地集约利用的含义

土地集约利用是指伴随经济发展水平、科学技术水平的不断发展，秉承动态的发展理念，不断挖掘土地利用潜力，盘活存量土地，有效控制增量土地，合理配置土地资源；科学增加土地投入，合理提高土地利用效率，实现经济效益、社会效益和环境效益相互平衡，保障土地可持续利用的土地利用方式。

（二）土地集约利用的主要影响因素

影响土地集约利用的因素众多。回顾相关文献，关于土地集约利用的影响因素涉及自然环境、人口、区位、产业结构、技术、经济发展水平、交通运输、政府政策、土地价格、风俗文化等。有关城市土地及乡镇居民点建设用地集约利用影响因素研究占比例较高，农用地比例较低。由于不同的因素对于土地集约的影响机理不同，因此将其分为三类：一是限制性因素，指影响土地集约利用的客观限制条件，主要包括地质土壤、地形地貌、气候、用地观念等；二是驱动性因素，指推动土地集约利用内在动力的外部条件，主要包括经济发展水平、人口规模、交通线路密度和通达度、土地市场的发育成熟度、产业结构等。三是规范引导性因素，指规范土地利用方式和行为，引导土地利用方向，提高土地集约利用的外部条件，主要包括财政政策、货币政策、土地政策、产业政策和房地产政策等经济政策。

三、影响西藏土地集约利用的因素分析

（一）限制性因素分析

西藏地质构造复杂，主要表现为矿产资源丰富、地壳厚度巨大、断裂带集中的特征。土壤也呈明显的地带性特点，具体为从东南部到西北，依次分布着森林土壤、亚高山草甸土与高山草甸土、高山草原土、高山漠土等四个土壤地带。土壤颗粒组成，也从东南到西北逐渐变粗，土壤质地由壤质变为沙质、砾质［2］。优质的宜农土壤主要分布在“一江两河”流域。

西藏总地势由西北向东南倾斜，地形复杂多样，大致可分为喜马拉雅高山区、藏南谷地、藏北高原、藏东高山峡谷区。东西最长2000公里，南北最宽1000公里，是青藏高原的主体部分，平均海拔在4000米以上，素有“世界屋脊”之称。西藏气候类型复杂，具有热带、亚热带、温带、寒带等气候类型，而且这里垂直变化悬殊，具有典型的“一山有四季，十里不同天”多样多变性气候特点。另外，空气稀薄，气压低氧气少，太阳辐射强，日照时间长，降水集中强度小夜雨多，热量水平低等也是西藏显著的气候特点。总体上，西藏大部分地区的自然条件具有高、寒、旱的特征。

受长期地广人稀观念的影响，以及高原的自然环境和经济落后的影响，西藏土地资源观念相对淡薄，土地投入强度不足，稀缺意识不强。居住状态主要表现为农村住宅居住分散，城镇乡住宅以低层为主，主要为平房和2-3层楼房。根据2010年西藏自治区第六次人口普查资料计算全区按住房层数分的家庭户数比重结果为：平房为53.92%，2-3层楼房为41.40%，其中城市平房为31.28%，2-3层楼房为51.22%，4-6层楼房为16.87%，10层以上仅为0.13%，容积率普遍较低［4］。

（二）驱动性因素分析

尽管改革开放以来，西藏经济社会取得了飞跃性的发展，但目前西藏的经济仍旧处于不发达的状态。据西藏全区经济工作会议公布的数据显示，预计2014年全年，西藏自治区地区生产总值为925亿元，同比增长12%，增速为全国第一，说明西藏经济发展势头强劲。但是，相比较内地发达地区，仍存在差距。在2014年全国各省GDP排名榜上，西藏居31位，低于宁夏和青海。而且，2014年全国人均可支配收入为20167元，西藏人均可支配收入仅为7249元，远低于全国平均水平。这说明西藏经济总体仍处于相对落后状态。

截至2012年，西藏自治区人口307.62万，土地面积120.223万平方公里，人口密度为2.56人/平方公里；西藏人口居住集中度很低，就是像拉萨市、日喀则市等人口相对较多的城区，人口密度仍旧不高，如拉萨人口密度为26人/平方公里，日喀则人口密度为25.47%，远低于139.48人/平方公里的中国平均人口密度。说明西藏人口集中度低，人口规模低下［3］。

截至2014年3月10日，西藏公路里程突破7万公里，其中新建改建公路里程6.6万多公里。农村公路通车里程达到5.8万公里，98.6%的县和61%的乡镇通了客运班车。全区682个乡（镇）、5261个建制村中，已有680个乡（镇）、5125个建制村通公路，通达率分别达到99.7%、97.4%。西藏铁路通车里程801公里，其中青藏铁路在西藏境内有548公里，拉日铁路253公里。尽管西藏交通近年来取得了举世瞩目的成就，为拉动西藏经济发展做出了卓越贡献。但由于受到经济发展和自然因素的制约，西藏的交通建设与其他省份比较，仍有很大差距。

近年来，西藏土地市场取得突破性进展。一方面，土地一级市场不断规范，拍卖、招标、挂牌的方式越来越多，市场配置程度不断提高；另一方面，土地二级、三级市场不断升温，土地流转、租赁、抵押等越来越规范和活跃。但是，纵观西藏土地市场的发展现状，还存在诸多问题。如土地市场化水平低，地区间发展水平不平衡；受市场水平影响，地价水平偏低；土地管理政策体系不完善，缺乏适合地方特点的政策规范；土地市场监测和监管薄弱等。

产业结构调整和升级是新时期经济发展的重大举措，也是西藏经济发展的重要战略。在政府调控、市场选择等多重力量作用下，2011年西藏第一产业、第二产业、第三产业的产值构成比例为12.3：34.5：53.2，三次产业结构排序为“三二一”。通过数据分析，建筑业对经济增长的贡献相对较大，保持着支柱性产业地位；另外，随着西藏的旅游业成长快速，到2011年，西藏旅游总收入达到97.0568亿元，占当年GDP的16.02%，“井喷式”的发展使其成为新的支柱性产业［5］。可见，当前西藏的产业结构存在诸多问题，结构偏离程度大和产业高度化程度低是其主要问题，藏医药、民族手工业、特色农牧业、绿色食品等特色产业发展滞后、动力不足，政府输血型和政府供给型特征明显［6］。

（三）规范引导性因素分析

建国以来，中央给予西藏一系列照顾优惠政策，以促进西藏社会发展，提高人民生活水平。如在经济建设方面，实行“放、免、减、保”的政策（即放宽政策，免征农物业税收和免去所有派购，减轻农牧民负担，保证必要供应）、援藏政策、“三补两免”政策措施（其中“三补”指给种粮农民直接补贴、良种补贴、购置大型农机具补贴，“两免”指免农业特产税和免农业税）等。在土地管理方面，出台了《冻结非农业建设项目占用耕地规定》、《闲置土地处置办法》、《节约集约利用土地规定》等。西藏自治区在积极贯彻落实国家土地政策的同时，也相继出台了一些符合区情的土地政策，如《西藏自治区土地整治规划（2011-2015）》、《西藏自治区建设用地审查报批暂行规定》、《西藏自治区国土资源厅依法行政手册（试行）》等。一系列的优惠政策和土地政策，使得西藏社会在短短的三十余年时间里，经济、文化、教育、医疗、科技、卫生、基础设施建设、生活水平等，取得跨越式发展，人民的积极性得到了提高，大幅度提升了西藏的城市建设用地和农用地的利用效率和投入强度。但是，横向来看，西藏在取得国家政策倾斜的跨越式发展过程中，还存在诸多问题，如缺乏自身的造血功能，自身发展动力不足；政策体系不够健全，缺乏土地集约利用的政策引导机制；土地管理体制有待加强，专业人才缺乏，土地政策的执行力不足等。

四、基于因素的应对策略

（一）限制性因素应对策略

西藏高、寒、旱的自然环境是影响土地集约利用的主要限制性因素，具有不可抗或者短时间难以改变的特点。城镇乡居住平房或低层楼房比重大，主要在于土地节约集约利用意识不强，囿于长期习惯。针对限制性因素，应该从土地的利用方式和利用结构角度考虑，强化适宜性研究评价，因地制宜，实现土地利用与自然环境最佳协调。主要可以从以下几个方面着手：第一，提升科研经费的投入，有效推动西藏土地利用课题研究；第二，增强行政干预能力和力度，将地质环境条件纳入土地利用规划范畴；第三，有效宣传和引导，转变人们对土地利用的传统观念，提高城市住房层数，进行城区土地挖潜，如城中村改造；第四，加大土地开发整理力度，加强未利用地开发治理，有效改善和改良土壤，提升土壤肥力；第五，严格控制增量土地，防止摊大饼式的粗放利用。

（二）驱动性因素应对策略

通过以上分析可以看出，相关驱动性因素皆取得良好的发展，但是，都处于相对不发达状态。主要表现为西藏经济处于相对不发达状态，人口集中度差规模小，交通建设空间巨大，土地市场发育不够成熟。因此，要提升土地集约利用的内在动力，就需要在以下几个方面下功夫：第一，继续加大中央财政和地方援藏的力度，重点加强西藏社会的基础设施建设，以支撑经济建设和发展，谋求自身可持续发展能力；第二，继续推进目前西藏计划生育政策，推进城市化建设，努力提高人口集中化程度，谋求规模效益；第三，积极推进第三产业特别是旅游产业和特色优势产业的发展，既可以提高流动人口规模，又能够拉动经济；第四，进一步加速交通建设，特别是高速公路和铁路的建设；第五，推进土地市场建设，完善和修订土地政策体系，加强土地监测和监管力度，加强土地权属管理，推进土地使用权流转；第六，全面推动产业结构升级，切实落实“提升一产、壮大二产、做强三产”的发展战略，重点发展西藏特色优势产业，提高市场化程度，将产业结构状况和节约集约利用程度作为重要指标，以产业结构的合理化和高度化促进土地利用集约化。

（三）规范引导性因素应对策略

政策的规范和引导具有不可估量的作用。财政政策、货币政策是调控经济的有效手段，能够有效引导土地利用方向；土地政策、房地产政策直接规范和调整土地利用方向和行为，也是不可忽视的经济调控手段之一。针对西藏政策方面存在的问题，可以从以下几个方面着手：第一，建立和完善政策体系，特别是积极推动符合西藏区情、有西藏特征的土地政策体系的完善，有效利用土地政策进行西藏经济的宏观调控；第二，加强组织和制度建设，形成有效的激励机制，提高政策的执行力，同时，加强体制建设和人才建设，不断提高土地管理水平和能力；第三，加快政府职能转变，建设服务型政府。

结语

由上述因素分析可以看出，无论是自然因素、社会因素，还是经济因素、制度因素，在西藏土地利用过程中都表现出显著区域特征。因此，分析研究西藏土地集约利用的影响因素具有现实意义。本文在回顾大量文献和汇总土地集约利用影响因素的基础上，按照土地集约利用影响因素的影响机理，将其分类为限制性因素、驱动性因素和规范引导性因素，并结合西藏土地特点对影响西藏土地集约利用的主要因素现状进行了分析，以及根据对应的问题提出应对策略，即对于限制性因素，主要是充分依靠现有的科学技术条件，切合实际，因地制宜，努力促进土地利用与限制性条件的协调统一；对于驱动性因素，主要是改善驱动因素自身条件，形成土地集约利用的内在动力机制；对于规范引导性因素，主要是完善政策体系，增强因素影响力和人为干预，能动地实现土地集约利用。

［1］胡斌，黄润秋.地质环境因素对城市土地利用规划的影响［J］.四川大学学报，2008（5）.

［2］孙凤英.浅谈西藏土地可持续利用［J］.中国国土资源经济，2008（6）.

［3］王健林，熊伟等.近20年来西藏耕地与人口变化相关性分析［J］.资源科学，2004（1）.

［4］人口普查课题组.西藏人口住房状况分析［J］.西藏统计，2014（2）.

［5］曾建.西藏产业结构优化与升级［J］.西藏发展论坛，2014（2）.

［6］房灵敏，江玉珍等.当前西藏产业结构存在的问题及原因分析［J］.西藏大学学报（社会科学版），2012.

［责任编辑 毛阳海］

［校 对 夏 阳］

F301.2

A

1003-8388（2016）04-0130-04

2015-11-02

苟小江（1978-），男，陕西礼泉人，现为西藏民族大学管理学院讲师，主要研究方向为公共管理、土地资源管理。