社会组织行使环境公益诉权保障机制探究

龙林虎

(西南科技大学法学院 四川绵阳 621010)



社会组织行使环境公益诉权保障机制探究

龙林虎

(西南科技大学法学院 四川绵阳 621010)

《中华人民共和国环境保护法》经历了严谨的立法论证，正式在立法层面肯定了社会组织享有环境公益诉权。然而备感遗憾的是，从其施行的情况看，立法者和普通公众所抱有的由社会组织这只“蝴蝶”引发环境公益诉讼世界风暴的期望并未实现。社会组织在依法行使环境公益诉权方面面临颇多窘境，要想实现立法目的，必须要建立和完善社会组织行使环境公益诉权的保障机制。

社会组织；环境公益诉权 ；窘境 ；保障机制

近年来，包括我国在内的全球经济得到迅猛发展，但环境及环境问题却频频见诸报道，刺痛着人们环保的神经。环保问题不仅成为影响人们日常生活的大事，更成了环境民事公益诉讼亟待解决的关键。2013年新民事诉讼法中首次将公益诉讼制度写进立法，无疑是我国公益诉讼一个突破性发展。但在环境民事公益诉讼领域，尤其是在行使环境公益诉权主体资格具体条件上，法律未加以规定而仍待在立法或实践中逐步探索、建立。因缺乏法律的具体规定，环境民事公益诉讼在实践方面仍未取得大突破。为了进一步促进环境民事公益诉讼的发展，在随后的2015年1月1日施行的新环境保护法中，立法者在立法上对社会组织行使环境公益诉权设定了条件，以期通过此举来激发社会组织行使环境公益诉权的热情，然而司法实践情况真的是按此“剧本”进行吗？答案是否定的。

一、新环保法下社会组织行使环境公益诉权的现状

社会组织依法享有和行使环境公益诉权已一载有余。但是从新环保法实行的情况看，立法者或普通公民在新环保法实施前所期待的社会组织将会引发环境公益诉讼的高潮并没出现。自1998年以来，我国经济迅速腾飞，但同时环境污染纠纷每年以超过20%的速度呈快速增长的趋势，特别是在2005年后，连年更以30%的速度激增。然而据统计2015年(即新环保法实行的整一年)，我国国内提起的环境公益诉讼案件在40起左右，而真正立案的，仅接近二十起①。可见，一方面我国的环境污染纠纷连年都呈极速增长的态势；另一方面我国司法实践中，环境公益诉讼的案件数量并未因环境纠纷数量的增长而增加。因此结合社会组织行使环境公益诉权的第一年情况，可以看到社会组织行使环境公益诉权的局面并不乐观，在一些专门成立的环保法庭甚至还出现了“零诉讼”的极度窘迫之境[1]。

用“能而不欲”来形容社会组织行使环境公益诉权的前述状态无比恰当。有能力、有资格行使环境公益诉讼的社会组织囿于各种窘境而没有行使诉权的意愿是当前环境民事公益诉讼的最大现状。在过去一年里(2015年)，在仅立案的二十起左右的环境公益诉讼中，只有九件环境公益诉讼是由社会组织提起而作为原告参与诉讼的( 如福建绿家园诉福建长汀县禽畜养殖造成水污染公益诉讼案；莆田绿荫滨海湿地研究中心与绿发会作为共同原告提起公益诉讼②)。可见社会组织参与环境公益诉讼的占比较低，还不到立案数量的一半，并未实际扮演好行使环境公益诉权主角的角色。在实践中出现了与立法者将社会组织明确规定为公益诉权享有者的初衷大大脱节的窘境。

二、社会组织行使环境公益诉权的窘境

(一)符合立法条件的社会组织数量偏少，且参与诉讼比例极低

我国新环境护法第五十八条对具有环境公益诉权的社会组织进行了最低门槛的限制性规定，可以肯定的说，立法者这样规定有着合理性和正当性。但是同时也应该看到，在满足环保法第五十八条的基础上，全国符合条件的社会组织只有不到七百个。乍一看似乎满足条件的社会组织数量不是很少，好像应付每年只有几十起的环境公益诉讼案件绰绰有余。但是考虑到我国幅员辽阔，如果把这些社会组织平均分摊到两千八百个左右的县级行政单位的话，数量无疑就显得比较单薄。

更重要的是，“符合条件的这些社会组织中，有90%左右是没有诉讼意愿的”③。诉讼的基本含义乃争也、告也[[3]。因此，在经过条件筛选后的社会组织数量一方面同我国地域广阔的实际情况相比有所悬殊，另一方面在满足条件的社会组织中，有意愿积极行使环境公益诉权的社会组织很少，有意愿积极参与诉讼的比例很低！

我国环境纠纷每年都以极大的比例增长，在民众环保意识逐渐觉醒的今天，环境民事公益诉讼案件也必会随着环境纠纷的增长而增加。在社会组织行使环境公益诉权的意愿不积极的情况下，如果仅依靠其中的几个比较活跃的社会组织行使环境公益诉权，不免是环境民事公益诉讼中的一大窘境。

(二)诉社会组织资金又紧张而诉讼成本极高

在环境民事公益诉讼司法实践中，反应最强烈的莫过于鉴定费用昂贵的问题。在环境民事公益诉讼中，鉴定周期很长、鉴定费用特别高，给社会组织行使环境民事公益诉权造成了“欲而不能”的客观后果。导致许多社会组织因此“望诉而兴叹”,最终叹而止步。

一方面，资金紧张。中华环保联合会发布的《中国环保民间组织发展状况报告》蓝皮书指出，社会组织的收入主要有会员缴费、接受公众与企业的捐助、政府财政拨款。绝大部分社会组织收入来源非常有限且手段比较单一，往往其中四分之一左右的社会组织筹集不到经费(并非所有的社会组织都可以得到企业的捐助和政府的财政支持)，四分之三左右的社会组织经费筹集在五万元以下。可见绝大部分社会组织都面临资金紧张的问题，有些资金的社会组织在行使环境公益诉权中在近面对高达几百万的鉴定费时往往都捉襟见肘。

另一方面，证据决定了一场诉讼的成败。公益诉讼证据的提供通常需经过司法鉴定、收集、走访调查等程序。这个过程中，需要投入极大的物质财富，环境公益诉讼由于其固有的(受害人众多、受害面积广、损害程度深)特点，在诉讼过程中的鉴定费、诉讼费都需要一笔天文数字的财富作为支撑，比如云南曲靖铬渣污染案当中，作为原告的社会组织光鉴定费用就得支付柒佰万元④。对于一个纯做公益的社会组织来讲，这无疑是一笔巨大的数目。另外还要考虑诉讼费等，诉讼成本太高导致社会组织参与公益诉诉讼热情大大降低，这也更进一步削弱了有资格的社会组织参与诉讼的意愿。

(三)专业人才极度匮乏

经过一年的司法实践，社会组织除了在资金方面存在困难以外，在专业能力方面的缺陷更不容忽视。专业能力既包括环保专业方面的能力，还包括法律专业(诉讼)能力。参考《中国环保民间组织发展状况报告》蓝皮书公布的数据：在现有环保民间组织的22.4万工作人员里面，没有环保相关专业背景的占到26.8%，近50%的环保民间组织中仅有1～2名环保专业人员。雪上加霜的是，囿于社会组织资金普遍紧张，绝大多数的社会组织在专业人才保有方面也是一大软肋。

公益诉讼往往由于本身的特点，诉讼周期长、诉讼难度大，对诉讼能力的要求特别高。而且只要是诉讼就会有一方败诉，通常环境施害方具有较强的诉讼能力，诉讼动力也较社会组织足，相比之下社会组织在诉讼专业人才上因为资金等原因面临捉襟见肘的尴尬境地。查阅近年的环境公益诉讼案件，可以发现原告方为社会组织时，其诉讼代理人通常都是一些高校的“外援”。由此可见，社会组织中对于专业人才的欠缺非常大。正是由于专业人才奇缺，根源上导致了诉讼能力较弱的现状，社会组织更加会考量由此可能引发败诉后果，恰恰败诉的后果是社会组织所承担不起的。因此加剧了社会组织的这个后顾之忧，下不了参与诉讼的决心。

(四)案件执行极为困难

执行环节是诉讼的一个重要环节，直接关系到整个司法公信力。法院判决执行难是一直困扰我国司法实践的难题。在实践中，环境公益诉讼因为主体的缘故(通常是一些当地的大企业，是当地经济的支撑之一)，地方经济离不开或者严重依赖这些企业，导致执行的难度比一般的私益之诉更加困难。社会组织在参与环境公益诉讼前，本来就承担着可能败诉的风险，再考虑到即便是获得胜诉，也很有可能只是拿到了一份胜诉判决书而已，对于现实问题的解决根本起不到任何作用，这也大大打击了社会组织参与环境公益诉讼、积极行使环境公益诉权的热情。

三、社会组织行使环境公益诉权保障机制探究

从上述可以看到，社会组织在行使法律给予的环境公益诉权时，囿于各种原因，出现了社会组织行使环境公益诉权“能而不欲，欲而不能”之窘境。因此，在前述分析的基础上，对保障社会组织行使环境公益诉权做以下探究：

(一)适度放宽社会组织“门槛”制度之保障

从社会组织参与环境公益诉讼的现状看，当前社会组织积极行使环境公益诉权的数量很少，而环境公益诉权在本质上属于一种诉讼权利，故不能都将行使环境公益诉取的行为作为一种义务分配给那么少数几个积极的社会组织头上[4]。本文认为，为了解决环境公益诉讼实践中社会组织数量偏少，且参与比例极低的问题，有必要将更多的社会组织纳入到这个范围之中，通过增加满足条件的社会组织相对数量来增加积极行使环境公益诉权的绝对数量，从而促进环境公益诉权的行使。

2016年4月7日，山东省高级人民法院发布了《关于加强环境民事公益诉讼审判工作服务保障全省绿色发展的意见》(以下简称《意见》)，对行使环境公益诉权的社会组织在资格审查上采用适度从宽之原则。《意见》规定，只要社会组织在设区的市级以上人民政府民政部门登记，其章程确定的宗旨和主要业务范围包含维护社会公共利益的内容，且实际从事环境保护公益活动五年以上的，应当依法认定其具备原告主体资格。《意见》以“实际从事环保工作满五年”突破了新环保法五十八条要求的“专门从事环保工作满五年”的规定，这是自新环保法施行后，首次以高级人民法院名义对社会组织主体资格做出适度放宽的指导意见，为适度放宽社会组织“门槛”制度之探索拉开了序幕。

新环保法是首次对社会组织进行资格限制，正因为是首次对社会组织进行条件限制，并无一个可以参考的一个具体化标准，换句话说立法确定的标准具有不确定性。在新环保法一年的司法实践中，已证明新环保法对社会组织的条件设定确和现实状况存有一些脱节。故有了山东高级人民法院的《意见》。因此，本文认为虽然有必要对社会组织进行(新环保法五十八条)一定的条件设定，但是可以考虑在保证社会组织能力、防止滥诉的前提下，适当对这种条件设定放宽一些。具体可以从以下几个方面考虑，其一，针对专门从事环保公益活动且无违法记录的社会组织条件从五年放宽到连续三年。这类社会组织因为是专门从事环保公益活动，在专门性上程度较高，拥有5年的环保经验和拥有3年的环保经验在应诉能力上并无特别巨大的差异，与立法初衷对社会组织的条件设定并不相悖。其二，针对非专门从事环保公益活动的社会组织。借鉴山东省高级人民法院《意见》，在保证社会组织依法登记、具有5年以上环保工作经验的前提下，将具有环保公益性质(但并非以环保公益为唯一性质)、实际从事环保工作(成立时未有环保公益性质)的社会组织也赋予环境公益诉讼权利。

(二)社会组织诉讼费用机制之保障

1. 完善环境公益诉讼费用缓交、减交、免交制度

其一，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第三十三条规定，如果原告交纳诉讼费用存有困难，依法向人民法院申请缓交的，应予准许。因此，资金不充裕的社会组织在预交诉讼费用时，可以依照法定条件及程序向法院提缓交诉讼费用的申请。

其二，《诉讼费用交纳办法》第四十四条，对败诉的原告可以减交或免交诉讼费用。但免交诉讼费用仅适用于自然人。《解释》第三十三条对败诉(部分败诉)原告法院依照《诉讼费用交纳办法》，视情况是否给与减交、免交。因此，在社会组织为维护环境公益行使环境公益诉权而败诉时，应当准许使用《诉讼费用交纳办法》第四十四条对自然人败诉诉讼费用免交的规定。法院在这种情况下，不得依据《诉讼费用交纳办法》免交诉讼费的规定仅适用自然人而拒绝社会组织免交诉讼费用的申请。故本文认为在《诉讼费用交纳办法》第四十四条对免交仅使用于自然人的后面也可以随之增加但书，即“诉讼费用免交仅使用于自然人，但环境民事公益诉讼原告除外。”

2. 建立环境公益诉讼专项基金制度

从立法层面在地方或者全国设立专门的环境公益诉讼基金。根据“公共信托”理论认为环境是实质属于公众的，政府基于全体公众的委托行使环境管理权，负有环境保护的义务[5]。社会组织行使环境公益诉权，履行环境保护的职能，维护的是公共利益，而政府的收入亦取之于民，用之于民也无可厚非。在基金成立之后，后期的基金来源可以是环境行政执法部门针对尚未达到诉讼标准的环境污染行为(如环保法中的“按日计罚”)的罚款、可以是行政机关征收的排污费等。当社会组织行使环境公益诉权，法院立案后，由社会组织凭借法院立案书，向基金申请资助，如果社会组织胜诉，则将胜诉利益除了必要的支付给社会组织外，全部也划入这个专门的环境公益诉讼基金。当然，在这个基金从设立到拨款再到整个诉讼的完成，都要建立严格的监督制度，防止虚假诉讼的产生，还需有一个很长的探索完善过程。但本文认为，通过这样的形式，确实可以打消社会组织因为诉讼成本、费用太高而具有的顾虑，从而大大提高社会组织参与诉讼的比例。

3. 丰富筹集资金的渠道

在社会组织行使环境公益诉权的窘境分析中可以知道，之所以很多社会组织参与环境公益诉讼的意愿不强，很大一部分是因为自身资金严重紧缺。因此，笔者认为应当对社会组织的资金筹集渠道实现多样化。第一，政府是社会组织资金来源的一大重要来源，在财政允许的情况下，加大政府对社会组织的财政拨款，但是也不能让社会组织过度依赖政府财政投入。第二、政府和课题中心可以设立一些针对社会组织的课题项目，由社会组织申请并完成，间接增加社会组织的资金实力。第三、加强社会组织其它募资渠道的多样化。

(三)诉讼能力提升机制之保障

1. 探索、建立环境民事公益诉讼专项法律援助制度

近年来，我国法律援助事业从无到有、从弱到强，取得了很大的发展。但是由于现行的法律援助制度并未将环境公益诉讼之情形纳入法律援助的受案范围中，因此使得几乎和普通自然人面临诉讼困境相同的社会组织在行使环境公益诉权的过程中却得不到任何法律援助。因此本文认为应当针对环境民事公益诉讼，探索、建立环境民事公益诉讼专项法律援助制度。2016年4月1日，新修订的《广东省法律援助条例》正式施行。在其第十二条第三款规定：“社会组织依法对污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的行为向人民法院提起民事公益诉讼的，法律援助机构根据其申请可以提供法律援助。”值得欣慰的是，在实践中，已经有了环境民事公益诉讼法律援助的尝试。但是，更应该看到广东作为法治建设走在前面的省份，对环境民事公益诉讼法律援助的规定也只是进行了一个初步的制度构想，还有很多的地方需要进一步完善，在社会组织行使环境公益诉权保障的探索中，需要在全国(特别是在资源丰富、污染频发的地区)探索、建立环境民事公益诉讼专项法律制度。

2. 专业人才保障

结合我国社会组织提起环境公益诉讼的情况，可以看到我国社会组织整体上专业水平还有很大的提高空间。要解决这个问题，笔者认为政府、社会组织应当通力合作。第一，政府可以出台一些类似服务西部五年计划的激励措施，引导、鼓励具有法律人才特别是具有环境法相关专业的专门知识人才投身社会组织。第二，社会组织在环境公益诉讼中，往往因为缺乏专业人才需要花费高价聘请、鉴定等，但是这类行为好似远水难解近渴，要做到釜底抽薪莫过于用这些钱加大福利投入吸引专门性人才的加入。第三，通过多种媒体渠道对公益诉讼进行报道，进一步提高人们的环保意识，最大限度的吸引有志之士加入到环境公益诉权行使的大船上来。

(四)建立、完善庭前告知机制

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提到，要加大环境治理力度。将提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。因此本文认为为了最大限度的保护环境，贯彻中共中央关于政府、企业、公众公治的环境保护制度，应当建立完善两个“庭前告知”程序。

1. 庭前告知环境保护监管部门

环境保护是系统工程，各级党委、人大、政府、司法机关、社会各界都需要共同参与。环境保护监督管理部门在设备、执法手段、专业技术等方面有比其它主体难以相较的优势，因此是保护环境公益中坚力量。而司法机关主要作用在于督促其依法履行监督管理职责。因此，有必要庭前告知环保监管部门，积极推动建立、完善环境资源执法协调机制，具体表现为环境行政执法和环境司法的协调。庭前告知环境监管部门的优势在于：如果环保监管部门在履行监管职责后使原告诉讼请求已经全部达成，诉讼程序便没了继续进行的必要，可以节约司法资源[6]。

2. 庭前告知环境公益诉讼的被告

法院在庭前告知环保监管部门时，同时将告知事项告知被告。在这个通告期内，接到通告的环境侵害者可能基于诉讼成本考虑，积极履行环境保护义务或者在法庭辩论终结前与原告达成和解协议。这样对法院来说节约了司法资源；对社会组织来说，也避免了参与诉讼所带来的资金压力；对企业来说，也避免了因败诉而可能承担的巨额诉讼费用；对环境侵害行为的影响居民来说，环境侵害者提前履行环保义务可以减小损害的程度。

(五)环境公益诉讼执行机制之保障

诉讼的神圣在于执行，如果一个诉讼有判决不能执行，诉讼的司法威信大大降低，诉讼神圣性难以得到体现。人们崇尚司法的源泉是坚信所有的违反行为都会受到制裁，如果社会组织历经千辛万苦才取得的诉讼胜利，却得不到判决的执行，环境公益诉讼制度存在的必要性就会受到严重挑战。

1. 探索环境民事公益诉讼保全制度

诉讼保全制度是我国民诉中一项重要制度，对于保证被告及时履行判决具有非常重要作用。在以往实践中，社会组织往往胜诉后得不到或很难得到判决执行。因此，本文以为，为了保证判决的及时履行，有必要探索建立环境民事公益诉讼保全制度。在诉前保全中，由社会组织提出申请，在提供担保上，法院可以根据《诉讼费用交纳办法》对担保的财产控制在社会组织可以承担的范围内并进行适当减交；在诉中保全中，由法院主动或者社会组织申请法院对被告采取的保全措施，适用民诉法的相关规定，即社会组织提供财产担保具有非必要性，故能够减轻社会组织的担保压力。另外，针对正在发生的污染环境、破坏生态行为，依法及时采取司法禁止令等保全措施

2. 完善主动移送执行制度

环境公益诉讼在判决生效后，因为关系到环境公益能否得到及时的修护，故不能完全依照普通诉讼依申请执行。因此，有必要在公益诉讼中，建立主动移送执行的制度，即对环境公益诉讼判决，应由人民法院依职权主动直接移送执行。《解释》第三十二条：“ 发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制执行措施的，应当移送执行。”该条赋予了法官自由裁量是否移送执行的权利，本文以为应当在这个基础上，应当更进一步的完善法院主动移送执行制度，排除在这个自由裁量过程中可能出现的权利寻租。

结语

我国曾经在很长一段时间内，长期忽视对环境的保护工作，环境问题随着经济的发展愈加凸现出来。在建设和谐社会的今天，环境问题不仅影响了公民的正常生活，还影响了整个社会的和谐发展。作为环境保护重要手段的环境公益诉讼在我国起步很晚，发展的极为缓慢。在由谁行使环境公益诉权上经过了一个较长时间的讨论，环境公益诉讼的司法实践也随之经历了一个低谷。在2015年1月1日正式在立法上确立了社会组织行使环境诉权，不过社会组织行使环境公益诉权的情况并不让人满意，在环境公益诉讼司法实践中出现了单靠社会组织本身无法克服的窘境，相信通过对这些窘境的分析和保障机制的完善，社会组织行使环境公益诉权终将实至名归，并最终实现法律所赋予它保卫生态文明、促进社会和谐的使命。

注释

① 中国环保在线 http://www.hbzhan.com/news/Detail/105076.html

② 中国环保在线 http://www.hbzhan.com/news/detail/105671.html

③ 王灿发，程多威：《新环境保护法下环境公益诉讼面临的障碍及其破解》，载《法律适用》，2014年8月，第46页.

④ 中国经济导报记者 陈阳. 环境问题频发 公益诉讼缘何步履维艰[N]. 中国经济导报,2016-03-04T10.

[1] 张式军. 环保法庭的困境与出路——以环保法庭的受案范围为视角[J]. 法学论坛,2016,02:52-58.

[2] 陈光中.刑事诉讼法学[M]. 北京：北京大学出版社，2012:1

[3] 王灿发,程多威. 新《环境保护法》规范下环境公益诉讼制度的构建[J]. 环境保护,2014,10:35-39.

[4] 陈玥竹. 环保社会组织提起环境公益诉讼的法律问题研究[D].云南大学,2015

[5] 李义松,陈昱晗. 论环境民事公益诉讼之原告胜诉奖励机制[J]. 西部法学评论,2015,01:1-8.

[6] 曹明德. 中美环境公益诉讼比较研究[J]. 比较法研究,2015,04:67-77.

Analysis on the Safeguard System for Social Organizations to Exercise the Right of Public Environmental Litigation

LONG Lin-hu

(School of Law, Southwest University of Science and Technology, Mianyang 621000, Sichuan, China)

After rigorous legislative reasoning, Environmental Protection Law of the People’s Republic of China has been officially established and formally given social organizations the right of public environmental litigation. However, it is regrettable that social organizations did not meet both legislators’ and the public’s expectation in arousing a storm of environmental litigations. Social organizations are confronted with many difficulties in exercising their right of environmental litigation in accordance with the law. In order to achieve the purpose of the legislation, a safeguard system for social organizations to exercise their right of environmental litigation must be established and optimized.

Social organization; Right of public environmental litigation; Difficulties; Safeguard system

2016-04-03

龙林虎(1992- )，男，汉族，四川富顺人，硕士在读。研究方向：经济法。

DF468

A

1672-4860(2016)05-0067-06