拉美左派政府的社会政策实施成效及面临的挑战

方旭飞

(中国社会科学院拉丁美洲研究所 北京 100007)



拉美左派政府的社会政策实施成效及面临的挑战

方旭飞

(中国社会科学院拉丁美洲研究所 北京 100007)

社会政策改革和调整，是拉美左派构建替代新自由主义发展模式的重要组成部分。拉美左派政府试图通过重塑国家、市场与社会的关系和加强国家干预，来实现社会平等和减贫并改善社会发展状况。有条件现金转移支付计划和发动“社会战役”等措施，取得了重要社会成效。而缺乏深刻的结构调整和对大宗商品繁荣的严重依赖，则破坏了拉美左派社会政策的可持续性和长期效果，使拉美左派政府的执政面临严峻挑战。

拉美左派；社会政策；替代新自由主义

社会政策是指一国政府基于自身施政理念，针对各种社会问题所采取的措施，其主要目标是提高人民生活水平、促进社会平衡发展。拉美地区长期存在贫富分化严重等多种社会问题，不同时期的当政者秉持特定理念，做过不同程度、不同形式的努力。20世纪末21世纪初，拉美政治“向左转”，多个国家的左派政党及其领袖上台执政。对社会政策的调整，是这些左派政府建立替代新自由主义发展模式的重要组成部分，对拉美政治经济和社会的发展具有重要影响。

一、实施社会政策的理念

1999～2011年，委内瑞拉、巴西、阿根廷、乌拉圭、智利、玻利维亚、尼加拉瓜和厄瓜多尔等10多个国家的左派政党，通过抨击新自由主义模式和提出建立替代模式而获得广泛支持并上台执政，其治下人口占全地区2/3。这些左派政府在多方面信奉不同于以往的施政理念，并践行相应的不同政策。这一特征在社会领域尤为明显。

20世纪70年代末以后，新自由主义逐渐代替发展主义，成为该地区的主流发展思想。宏观经济稳定、市场化和自由化等议题，占据着拉美各国政治经济议程的核心，各国普遍实施了“市场化”、“自由化”和“私有化”为导向的经济改革。之后，国家在经济发展中的地位急剧降低，市场在资源配置中的作用显著强化。相应地，众多社会问题的解决则处在政府政策议程的边缘和次要地位。各国政府通过缩减国家作用和扩大市场功能来实现社会再分配，卫生、教育、社会保障等服务以及劳工关系主要依靠市场来调节和解决，政府只通过聚焦型或目标型社会计划，帮助不能通过市场满足需求的低收入群体和最弱势群体。

这种社会政策在一定时期内减轻了政府的负担。然而，随着时间推移其负面效应日渐呈现，拉美地区的社会形势趋于严峻。1991～2000年，该地区失业率攀升到7.2%，阿根廷、委内瑞拉、尼加拉瓜等国更高达10%以上；贫困人口从1980年的1.36亿增至1994年的2.09亿，2003年进一步更多达2.266亿、占地区总人口的44.4%。[1]与此同时，收入分配不公的现象进一步恶化。据世界银行统计，2004年拉美国家的平均基尼系数高达0.522，巴西和阿根廷分别高达0.6和0.55。[2]

左派政府执政后，将改善民生、削减贫困和促进社会公平作为政府议程的首要任务。与“市场导向”的理念不同，左派政府认为：必须重塑国家、市场与社会的关系，加强国家干预；国家的积极干预不仅是经济独立发展的关键，而且必须在缓解甚至彻底解决极不平等的社会状况方面承担主要责任。用智利前外交部长亚历杭德罗·福克斯雷(Alejandero Foxley)的话说，即是“更多的‘国家’和更少的‘市场’”。“更多的国家”既非彻底废除市场机制也非“国家的回归”，而是在国家、市场与社会三者之间实现平衡。[3]2-3具体而言，就是通过重塑国家的角色和地位，建立新的社会共识和新的福利方法，以保证经济增长的同时对社会需求和公民社会诉求做出回应；[3]6由国家对市场的力量进行平衡，恢复国家与社会之间的紧密联系；利用公共权力把财富和收入向较低收入阶层进行再分配，消除社会等级，加强弱势群体的力量。

社会政策的改变，首先是拉美左派兑现竞选承诺、回应民众诉求的现实选择。20世纪末，左派政党和社会运动的崛起，是基于新自由主义改革在社会领域造成严重的负面后果。左派对民众要求改善生活境遇的诉求作出回应，适时推出了强大的反新自由主义竞选纲领，重申进行财富再分配的重要性，并强调提高就业、住房、教育和医疗保健的机会，从而获得了广泛的支持。因此，其成功执政后从现实需要出发必然要调整社会政策。在更深层次上，这种社会政策的转变揭示的是发展模式的转变。

英国谢菲尔德大学拉美问题专家琼·格鲁盖尔(Jean Grugel)认为，拉美的新自由主义模式与其替代模式之间的最大区别，在于政府对待穷人和公民社会的不同态度，而非管理经济的方法。[3]6意大利学者诺贝托·博比奥(Norberto Bobbio)也指出，左右意识形态的根本差别在于他们对待社会公平和贫困的态度。右派在所谓自由的旗号下，捍卫不同社会阶层在经济和政治等方面的不平等性质。左派则认同平等，并采取捍卫平等的立场，将促进个体和组织(社会阶层或者种族、人种和性别)之间在政治经济和社会等各个层面的平等作为奋斗目标，反对各种社会、经济和政治的排斥，坚持资源分配应建立在社会基础之上。[4]从这个意义上讲，左派政府调整社会政策具有重要意义，其实质是修正此前的新自由主义发展模式，进而试图建立替代发展模式。

拉美左派政府对社会政策的调整，反映了左派对实现社会公正与平等这一历史诉求的不懈努力。一直以来，拉美不同左派的鲜明的政治符号，就是将不平等看成阻碍发展的重要障碍，认为收入不平等必将导致公民获得教育、医疗保健和政治权力方面的不平等，高度的不平等将损害经济增长。[2]而要想获得发展，就必须缓解甚至根除根深蒂固的不平等。经历了第三波民主化和新自由主义改革浪潮之后，拉美左派政党虽然普遍经历了温和化过程，斗争方式、战略不断多元化，但仍然坚持寻求社会公平与平等的一贯诉求。美国哈佛大学教授史蒂文·列维茨基(Steven Levitsky)、康奈尔大学教授肯尼思·罗伯茨(Kenneth M.Roberts)等人认为，在拉美，寻求减少社会和经济不平等、并将其作为核心纲领性目标之一的政治行为者，才可以被称之为左派。虽然其他政治力量(如基督教民主党)也有可能实施有限的再分配或社会保护政策，但只有左派政党才会将再分配和促进社会平等政策作为其纲领议程的首要任务。[5]可见，社会平等议题，已经成为区分拉美左派与右派的关键因素。

二、实施的社会政策措施

在扩大国家干预、实现公平正义理念指导下，拉美左派政府采取了一系列具体的社会政策。其中，既有对原有政策的延续、更新，也有新的政策推出。而不同类型、不同国家的左派政府，其社会政策也存在一定差异。

拉美左派执政后，大多延续前任政府实施的社会救助计划。但与以往不同的是，这些社会计划扩大了覆盖范围，增加了补贴，提高了救助力度，从而使更多人口从中受益。一方面，将传统上主要针对相对富裕的工人和中产阶层的养老金计划、医疗保险等“向下”扩展，覆盖到家庭妇女、家政工作人员，以及非正规部门就业者等过去未被纳入社会安全阀保护的弱势群体；另一方面，将一些针对极端贫困人群的现金转移计划“向上”扩展，将一般贫困群体也纳入进来。巴西劳工党上台后，卢拉政府先是将前任卡多佐政府时期的营养津贴计划、奖学金计划、民用天然气津贴计划合并为新的、庞大的“零饥饿计划”，随后将食品卡计划也纳入进来，整合成世界上最大的现金转移支付计划——“家庭津贴计划”。至2006年，该计划覆盖范围已急剧扩大到全国1100万家庭，使4704万人受益，约占巴西总人口的25%。[6]。智利的“智利团结(Chile Solidario)”计划，是拉戈斯政府于2002年推出的减贫计划。该计划的实施，使11.5万个家庭获益。2006年，社会党巴切莱特政府上台后，将受益家庭翻番，增加至27.5万户家庭，预算资金占GDP的比重增加到1%。厄瓜多尔的科雷亚政府在马瓦德政府1998年推出的“团结基金计划”基础之上，制定了“人力发展基金(bono de desarrollo humano)”计划，将覆盖范围扩及16岁以下儿童、65岁以上残疾人，同时将救助金从每月15美元增至30美元。

有条件现金转移支付计划(CCTs)，是左派政府尤其温和左派政府使用较多的社会政策工具，主要为极端贫困和弱势群体提供临时性救助和保护，具有鲜明的“目标性”和“有条件性”。其中，“目标性”是指计划的受益人群，针对性较强，且以贫困妇女儿童等弱势群体为主，受益资格则根据政府部门组织的家庭收入调查来确定。而“有条件性”，是指受益的贫困家庭必须履行子女在健康和教育等方面的义务，如定期接种疫苗和保证入学等。CCTs种类繁多，包括旨在减少童工、确保儿童获得一定医疗保健服务和适当营养的救助计划；建设公共基础设施的临时就业计划；针对失业工人和青年人的就业培训计划；推动中小企业成长的发展计划等。除了巴西的“家庭津贴计划”、智利的“智利团结计划”和厄瓜多尔的“团结基金计划”，拉美左派政府还新推出了一些规模和影响较大的CCTs计划。2005年，乌拉圭的 “关注社会全国紧急计划”(PANES)颁布实施。该计划旨在缓解2001～2002年经济危机对贫困人口造成的不良影响，内容包括每月为贫困家庭提供现金资助的“公民收入计划”(受益家庭每月可获1360乌拉圭比索、合62美元津贴的补贴)；针对无家可归者的住房计划；针对失业人群的临时就业计划。2006年，玻利维亚莫拉莱斯政府为提高儿童入学率而颁布实施了“胡安·品托基金(Bono Juan Pinto)”计划，每月为符合条件的小学1～6年级贫困儿童家庭提供200 玻利维亚诺(约27美金)的补贴，条件是必须保证儿童入学；2007年莫拉莱斯政府将其覆盖范围进一步扩大到7～8年级的贫困儿童家庭，受益人数由140万人增至190万人。在阿根廷，内斯托尔·基什内尔政府针对2001年金融危机之后贫困率和失业率急剧上升，颁布实施了“失业家庭救助计划(Programa Jefas y Jefes de Hogares Desempleados)”；克里斯蒂娜·费尔南德斯·基什内尔执政后，又出台了 “儿童津贴计划(AUH)”，为近400万儿童和家庭提供每月200比索(相当于50美元)的补贴。

为促使被边缘化的农村和城市人口重新融入社会，尽快改善这些地区的教育和医疗卫生状况，拉美部分左派政府发起了“社会战役”。不同于CCTs，“社会战役”是一种针对文盲、卫生服务匮乏等某一特定社会问题而制定的无条件救助政策，这些政府都希望速战速决，短时期内达到预期目标。相较而言，激进左派政府比温和左派政府更倾向使用这种政策工具。其中，委内瑞拉的“使命计划”最引人注目。查韦斯政府共推出了30多个名为“使命”的社会计划，涉及医疗、教育、食品分配、住房等广泛领域。例如，教育领域有提高成年人识字率的“罗宾逊使命”，倡导完成初级教育的“罗宾逊II使命”，为成年人提供中学教育和大学预科教育的“里瓦斯使命”，为中低收入大学生提供支持的苏克雷使命；医疗卫生领域有推动初级卫生保健的“走进社区使命”，提供牙齿保健服务的“微笑使命”，免费提供视力纠正手术的“奇迹手术使命”；住房领域有为贫困家庭低价提供设施完善的住房的“大委内瑞拉住房使命”，改善贫民窟环境的“新社区使命”；为贫困人口提供低价食品的“梅卡尔使命”；为农民提供土地、融资、培训和其他服务的“萨莫拉使命”；向怀孕妇女、贫困儿童和残疾人提供援助的“我的人民之子使命”。甚至还有帮助少女应对早孕的“委内瑞拉之子使命”等等。上述各种“使命”计划的受益者不需经过经济情况调查来确定资格，故覆盖范围极为广泛。如“罗宾逊使命”使超过100万人受益；“走进社区使命”使超过400万人受益；“梅卡尔使命”使超过900万人受益。查韦斯去世后，马杜罗政府继续实施“使命”计划，使之成为当代拉美规模最大的社会计划。玻利维亚的莫拉莱斯政府、厄瓜多尔的科雷亚政府、尼加拉瓜的奥尔特加政府也发起了类似的“社会战役”，如通过实施旨在减少文盲的“识字战役”，玻利维亚的奥鲁罗(Oruro)省、厄瓜多尔的亚马逊省被宣布成为本国第一个零文盲地区。

委内瑞拉庞大的“社会战役”，是以其雄厚的石油收入为后盾的。除了这种基于国家财政的社会政策，拉美左派政府同样重视调整劳工关系，通过增强工人在集体谈判中的地位、大幅提高最低工资等措施，以改善工人的境遇。乌拉圭广泛阵线政府建立了三方协商制度和工资委员会，由企业、工会和政府三方代表，共同决定重要部门和企业的工资事宜。该政府曾多次向工资委员会施压，结果仅2006年一年最低工资就增长了10.4%。巴西劳工党政府建立了由企业、劳工和公民社会组织代表组成的经济和社会发展委员会，负责就提高工资等涉及劳工方面的经济和社会问题，向政府提出建议。此外，为提高低收入群体的待遇，卢拉执政期间劳工党政府还先后8次提高最低工资标准。2003～2010年，巴西最低工资标准提高了67%。2011年，罗塞夫执政之后又作出每年调整一次最低工资标准的规定，幅度参考通胀水平及上一年经济增长速度。至2016年，巴西最低月工资标准已经突破880雷亚尔(约228美元)。玻利维亚的莫拉莱斯政府每年与全国总工会协商确定工资增幅，确保工资增长水平高于通货膨胀率。2014年，莫拉莱斯签署最高法令，规定凡是经济增长超过4.5%的年份，年底须向劳动者发放3倍月薪。2015年，玻利维亚全国最低月工资达到238美元，是2005年的3.8倍。[7]

拉美国家的社会问题，本质上是由其社会制度特别经济制度所决定的，土地集中往往是贫富分化、社会动荡和农村贫困的根源。部分拉美左派政府试图通过实施土地改革、改变农村土地所有制结构来解决根深蒂固的问题。2001年，委内瑞拉查韦斯政府颁布了《土地法》，宣布限制土地私人所有的规模，把闲置土地分配给农民和合作社。根据全国土地委员会的统计，到 2003 年年底，委内瑞拉共有 220 万公顷土地分配给了 13 万个农民合作社。2005 年，查韦斯政府进一步颁布了加速土地改革进程的《萨莫拉法案》。大量农村人口不仅因此分得土地，还获得贷款、技术培训，提高了融入市场的能力。玻利维亚莫拉莱斯政府也颁布了土地改革法，对2000万公顷非生产性和闲置的私人土地，以及220万公顷政府所有的部分土地进行了再分配。巴西卢拉政府颁布了土地改革法令，并于2003年与无地农民运动等农村社会运动签署了“全国土地改革计划”，承诺通过购买和征收部分闲置的、生产力较低的土地进行再分配，在3年内安置43万户无地农民。

三、社会政策实施的主要成效和挑战

拉美左派政府的社会政策取得的成效，有效促进了社会融合与发展，缓解了新自由主义改革对弱势群体的负面影响。与20世纪80～90年代相比，在2002～2007年期间，阿根廷、巴西、委内瑞拉等左派执政的国家基尼系数平均降低了2～3个百分点。[8]在巴西，劳工党执政以后，3600万人摆脱了极端贫困，贫困率和极端贫困率分别从2001年的37.5%、13.2%，降至2011年的20.9%、6.1%。[9]与此同时，其收入分配两极分化的局面也有所改观：20%收入最低家庭的收入占总收入的比重从2002年的3.4%，增至2012年的4.5%，而20%收入最高家庭的收入占总收入的比重则从62.3%，降至55.1%。[10]查韦斯执政期间，委内瑞拉社会形势有较明显改善：贫困率从1999年的49.4%，降至2008年的27.6%；失业率降至2007年的6.3%；婴儿死亡率降至13.9%；极端贫困降至9.4%。在厄瓜多尔，贫困率从2007年的36.7%，降至2014年的22.5%；极端贫困率同期从16.5%，降至7.7%；基尼系数从2007年的0.55，降至2012年的0.48。[11]与此同时，就业不足率从2007年的52.6%，降至2012年的43.5%；社会保障覆盖率从2007年工人总人数的30%，增至2011年的40%；15岁以上城市居民的养老保险和医疗卫生保障参与率，分别从2002年的42%、45%大幅增至2013年的65.6%、66%。[12]在玻利维亚，极端贫困率从2005年的36.7%，降至2013年的18.8%。[13]

社会状况的改善，有效稳固并扩大了执政党的社会基础。2003～2014年期间，成效卓著的社会政策使巴西劳工党获得明显的政治回报，助推了2006年卢拉蝉联总统；2010年罗塞夫当选总统并在2014年成功连任。这在贫困的北部和东北部地区效果尤为明显：1989年卢拉第一次竞选总统时，该地区55～70%选民不予支持，[14]而在2006年，卢拉竞选总统时竞赢得了60～86%的有效选票。对激进左派政府而言，社会政策的调整是国家政治重新建构的重要组成部分，承担着重要的政治使命。委内瑞拉的查韦斯政府在实施“使命计划”时，成立了2万多个社区委员会，不仅负责和协调“使命”计划的实施，融合传统上被边缘化和被排斥的人群，同时也是实施“主人翁民主”模式的重要组织机制。因此，“使命计划”不仅扩大了社会福利，而且具有丰富的政治内涵，是一种用于追求政府政治合法性的战略性计划。尼加拉瓜的奥尔特加政府发起的“识字战役”，刺激了作为直接民主机制的“公民权力理事会”的建立。

另一方面，拉美左派的社会政策也面临较为严重的问题和挑战。缺乏综合性的结构调整和直接再分配措施，是拉美左派政府社会政策的主要问题之一。目前，拉美左派政府的社会政策主要以有条件现金转移支付计划、免费的社会救助计划为主。这种做法取得了直接的和较为明显的成效。但是，要获得长期稳固的减贫和收入分配效果，从根本上解决财富分配不平等和收入不公的问题，除了持续的经济增长和社会救助计划之外，还需要进行包括税制改革、所有权改革在内的综合性的结构调整和改革措施。就税制改革来说，必须将以销售税和出口税为主，转变为以所得税和所有权税为基础的直接税为主，并采取行动解决严重的偷税漏税问题。然而，长期以来，拉美国家对进行深刻的税制改革缺乏政治和社会共识，没有一个左派政府采取大幅度提高直接税的做法。与传统左派追求所有权关系进行激进变革不同，拉美当代左派不再将改变所有权关系作为追求变革的基础。因而在所有权改革方面，所有的拉美当代左派政府都没有在生产性资本的再分配方面有较大的进展。即使是委内瑞拉，也没有在建设“21世纪社会主义”的道路上对工业企业采取没收政策。左派政府实施的土地分配政策，并非彻底的农村土地所有权改革，没有触动大农场主的根本利益，故不足以改变高度不公的农村土地所有制结构，所以对收入再分配所起的积极作用非常有限，农村贫困问题依然非常严重。例如，科雷亚执政后，厄瓜多尔城市贫困人口从2006年的26.3%，降至2011年底的17.4%，但是广大农村地区贫困率仍高达61.3%。2005～2012年，玻利维亚减贫效果卓著，但是农村人口的贫困率仍高达87%，是拉美地区农村人口贫困率最高的国家之一。[15]

上述种种现象表明，拉美左派政府的社会政策具有明显的脆弱性，缺乏可持续性，突出表现为对国际经济环境的依赖。2003～2008年，全球对拉美地区的大宗出口产品尤其是自然资源需求上升，左派政府利用这一有利形势，加大出口并对出口部门征收重税，获得丰盈收入后将其转为各种社会计划的资金来源。社会政策的调整正是建立在此基础之上。然而，金融危机爆发后，国际贸易条件恶化，初级产品出口价格下跌，左派政府收入减少，不得不采取紧缩政策，大宗商品繁荣基础之上的社会政策及其成就受到严重威胁。国际市场初级产品价格的下跌，使巴西经济年均增长率从卢拉执政时期的4%降到2.1%；2015年经济增长率更是降至负3.5%，为近20年来的最低水平；通货膨胀再次回归两位数，失业率超过8%，财政赤字达到10%的高位。经济增长失去动力导致劳工党社会政策开始失灵，新晋中产阶层面临再次沦为贫困阶层的风险。委内瑞拉是石油生产大国，原油出口占总出口的97%。查韦斯政府时期,委内瑞拉政府就控制了国家石油公司(PDVSA)，将石油暴利用于各项社会计划，从而支撑起新自由主义的替代模式“21世纪社会主义”。国际金融危机沉重地打击了石油出口，委内瑞拉2008年、2009年经济增长率分别负增长3.2%和1.5%。经历了2010～2012年的短暂恢复之后，2013年的国际石油价格大跌，使委内瑞拉经济形势再次迅速恶化，政府收入捉襟见肘，通胀率飙升，货物短缺日益严重，各种社会政策和计划难以为继，社会形势恶化。

较之巴西等国的温和左派政府，委内瑞拉等国激进左派政府在社会政策方面的困境更为突出。这些政府在工具选择上，更加偏好“社会战役”和各种全覆盖性的、免费的社会福利计划。其相关政策带有“无条件”、“国家分红”色彩。在疾风暴雨式的改革中，许多计划的设计和出台过程较为仓促，执行阶段存在目标性和针对性不强、管理混乱等问题，导致最终违背了改革的初衷，也失去了政策实施的稳定性、长期性效果。与此同时，委内瑞拉政府推行政策的大量资金来源不是出于国家预算，而是由国家石油公司出口收入设立的一个非透明的特殊“发展基金”。由此可见，相关政策的出台多由总统的行政命令颁布而非法治化结果，失去稳定也实属必然。这些制度性问题在外部环境恶化后尤为凸显，对激进左派政府的社会政策构成了严峻挑战。

结语

21世纪第一个10年，左派在拉美许多国家上台执政，形成了地区政治钟摆的“左转”。拉美左派执政后以实现社会公正和平等作为其核心目标，试图通过积极的国家干预来纠正国家、市场与社会关系的失衡，扭转20世纪80～90年代新自由主义改革时期市场占据主导的局面，建立替代新自由主义的发展模式。但是，左派政府在社会政策领域的改革中，缺乏坚实、可持续的物质基础，出台的相关政策并非国家制度层面的流程结果，管理的过程中出现了诸多问题，政策的实施难以具备可持续性。因此，在外部环境恶化的形势下，未来拉美左派政府社会政策的改革和调整的难度将进一步加大，其前景仍有较大的不确定性。

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The Achievements and Challenges of the Social Policies of the Leftist Governments in Latin America

FANG Xu-fei

(Institute of Latin American Studies, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100007, China)

The reform of social policy is an important part of the construction of the alternatives of neoliberalism of Latin American leftist governments. These governments attempt to achieve social equality and poverty reduction through reshaping the relationship between the state, market and society and strengthening the state intervention. The conditional cash transfer, the “social campaigns” and other social programs greatly contribute to the improvement of social conditions in these countries. In the first decade of the 21st century, the Latin American leftist governments did little to adjust the economic structure, but to depend on commodity prosperity, which undermined the sustainability and the long-term effects of social policies. Now in Latin America, the leftist governments are facing severe challenges.

Latin American left; Social policy; Alternative to neoliberalism

2016-04-23

方旭飞(1973-)，女，浙江金华人，副研究员，博士。研究方向：拉丁美洲左派与社会运动、美拉关系。

本文为国家社会科学基金重大项目“非西方国家政治发展道路研究”(项目编号: 15ZDA033) 的阶段性成果。

D73.2

A

1672-4860(2016)05-0018-06