草原生态环境损害赔偿制度研究

文|卫草源

草原生态环境损害赔偿制度研究

文|卫草源

党的十八大把生态文明建设提高到“五位一体”总布局的战略高度以来，党中央、国务院出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得积极进展，生态文明体制改革不断深化。2015年4月和9月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》先后出台；12月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），提出了生态环境损害赔偿制度改革的总体要求和目标，并对试点工作做出了具体安排。

草原是我国陆地面积最大的绿色生态屏障，是生态文明建设的主阵地。长期以来，因草原生态环境损害赔偿制度不够健全完善，破坏草原违法成本低的问题十分突出，迫切需要建立健全草原生态环境损害赔偿制度。在国家组织开展生态环境损害赔偿制度改革试点工作的同时，积极开展草原生态环境损害赔偿制度研究，及时总结各地、各行业的成功做法，分析存在的主要问题，研究提出制定或修改相关法律法规和制度的建议，对加快建立健全草原生态环境损害赔偿制度十分必要。

一、草原生态环境损害赔偿制度的主要内容

1.草原生态环境损害赔偿的范围。《试点方案》提出，生态环境损害赔偿范围包括清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。

由于草原不仅具有重要的生态功能，还具有重要的经济价值。因此，草原生态环境损害赔偿的范围还应当包括损害草原行为对国家和公共利益造成的直接经济损失。

2.草原生态环境损害的赔偿义务人和赔偿权利人。

（1）赔偿义务人。《试点方案》提出，违反法律法规，造成生态环境损害的单位或个人，应当承担生态环境损害赔偿责任。

结合草原的实际情况，草原生态环境损害赔偿义务人应当包括两类：一是违反草原法律法规或者环保法律法规，造成草原生态遭受破坏或者严重污染的单位和个人，在由草原行政主管部门或者环保主管部门对其作出行政处罚，或者涉嫌犯罪由司法机关追究其刑事责任的同时，还应当承担草原生态环境损害赔偿义务。二是在草原上合法从事相关活动，非恶意造成草原生态环境损害的单位和个人。这些单位或者个人虽然不必受到行政处罚或者刑事处罚，但也应承担草原生态环境损害赔偿义务。

（2）赔偿权利人。《试点方案》提出，试点地方省级政府经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。

我们认为，仅由省级政府作为生态环境损害赔偿权利人门槛过高，不利于赔偿工作的实施和落实。在试点工作结束后，应当将赔偿权利人的范围扩大到县级人民政府，即县级以上地方人民政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，并可指定相关部门和机构负责生态环境损害赔偿的具体工作。

3.草原生态环境损害鉴定评估。

（1）鉴定评估主体。《试点方案》提出，试点地方要加快推进生态环境损害鉴定评估专业机构建设，推动组建符合条件的专业评估队伍，尽快形成评估能力。

从实际情况看，目前国家对生态环境损害评估机构设立的条件和要求以及资质认定还没有明确的规定。在这种情况下，各级草原行政主管部门应当组织有关草原科研机构或草原技术推广机构向相关主管部门申请办理草原生态环境损害评估鉴定资质，尽快形成鉴定评估能力。同时，加强与司法机关的沟通衔接，确保人民法院认可鉴定评估结论。

（2）鉴定评估内容。《试点方案》没有对鉴定评估内容做出明确规定。结合草原实际，我们认为草原生态环境损害的鉴定评估应当包括基底调查评估和损害鉴定评估两方面的内容。

基底调查评估包括调查被破坏草原的类型、等级等基本情况，评估草原被破坏前的生态服务功能及其价值。

损害鉴定评估包括鉴定草原被损害程度，评估修复草原生态需要的时间和费用，测算修复期间草原生态服务功能的损失或者生态环境功能永久性损害造成的损失、测算损害造成的直接经济损失等。

（3）鉴定评估方法。《试点方案》对鉴定评估方法也没有作出明确规定。在这种情况下，农业部应当组织相关专家制定草原生态环境损害鉴定评估技术规程，明确草原生态环境损害鉴定评估的方法和流程，确保鉴定评估工作规范有序开展，提供的鉴定评估报告真实可信。

4.草原生态环境损害赔偿的途径。赔偿途径包括磋商赔偿和诉讼赔偿两种途径。

（1）磋商赔偿。《试点方案》提出，经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。磋商未达成一致的，赔偿权利人应当及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。赔偿权利人也可以直接提起诉讼。就草原生态环境损害赔偿而言，应当按照《试点方案》的规定，可以先开展磋商赔偿，磋商不成的，再进行诉讼赔偿；也可以直接进行诉讼赔偿。

（2）诉讼赔偿。根据《试点方案》规定，在磋商未达成一致的情况下，赔偿权利人可以向人民法院提起草原生态环境损害赔偿民事公益诉讼。除赔偿权利人外，根据有关规定，相关社会组织和检察机关也可以提起草原生态环境损害赔偿民事公益诉讼。根据《环境保护法》第五十八条规定，符合条件的社会组织可以提起生态环境损害赔偿民事公益诉讼。根据最高人民检察院2015年制定的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》和全国人大常委会的授权，检察机关可以在履行诉前程序后，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，向人民法院提起民事公益诉讼。

5.生态环境修复执行与赔偿资金管理。《试点方案》规定，经磋商或诉讼确定赔偿义务人的，赔偿义务人应当根据磋商或判决要求，组织开展生态环境损害的修复。赔偿义务人无能力开展修复工作的，可以委托具备修复能力的社会第三方机构进行修复。修复资金由赔偿义务人向委托的社会第三方机构支付。赔偿义务人自行修复或委托修复的，赔偿权利人前期开展生态环境损害调查、鉴定评估、修复效果后评估等费用由赔偿义务人承担。赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的，其赔偿资金作为政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方预算管理。

草原生态环境修复和赔偿资金管理也应当根据以上方式开展。同时，赔偿权利人还要加强草原生态环境修复情况的监督检查，及时组织开展生态环境修复效果的评估，确保生态环境得到及时有效修复。

二、几点建议

1.进一步完善生态环境损害赔偿制度。建议国家在开展生态环境损害赔偿制度改革试点的基础上，及时总结成功经验，进一步修改完善生态环境损害赔偿的相关规定，争取尽快形成责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。同时，建议在试点工作结束后，应当将赔偿权利人的范围扩大到县级人民政府。就草原生态环境损害赔偿而言，应当由县级以上地方人民政府作为权利人，并可以指定县级以上草原行政主管部门或者草原监督管理机构负责草原生态环境损害赔偿的具体工作。此外，如果采取诉讼赔偿的方式进行索赔，应当进一步明确草原行政主管部门或者草原监督管理机构具有提起草原生态环境损害赔偿民事公益诉讼的主体资格。

2.加快推进草原生态环境损害鉴定评估机构建设。由权威机构对草原生态环境损害进行鉴定和评估，是开展草原生态环境损害赔偿的重要基础。国家应当明确生态环境损害赔偿鉴定评估机构设立的条件和申报程序，并制定鉴定评估管理制度和工作程序。农业部应当组织各地加快推进草原生态环境损害鉴定评估机构建设，指导相关草原科研机构和技术推广机构组建符合条件的专业评估队伍，尽快形成独立开展草原生态环境损害鉴定和评估的能力。

3.组织制定草原生态环境修复技术方案和修复标准。草原生态环境遭受损害后，修复被损害的草原生态环境是目的，而索赔损失费用只是手段。做好受损草原生态环境的修复工作，迫切需要规范的草原生态环境修复技术方案予以支撑，并且需要依据科学的修复标准来衡量草原生态修复是否符合要求。因此，农业部应当组织各地针对不同地区、不同类型的草原，尽快制定草原生态环境修复技术方案和修复标准，为草原生态环境修复提供技术支撑。

4.组织开展草原生态服务功能价值的评估测算研究。破坏草原生态环境的行为，不仅造成直接的经济损失，还将造成更大的草原生态服务功能价值的损失，这些损失都应当是赔偿的内容。但由于目前对草原生态服务功能价值的评估测算还缺乏科学依据，造成索赔困难。建议农业部组织专家积极开展草原生态服务功能价值的研究，为科学评估测算草原生态服务功能价值提供科学依据。