完善我国自然资源管理制度的系统架构

■ 陈 军/成金华

（1.中国地质大学（武汉）马克思主义学院，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）中国矿产资源战略与政策研究中心，湖北 武汉 430074）

完善我国自然资源管理制度的系统架构

■ 陈 军1,2/成金华2

（1.中国地质大学（武汉）马克思主义学院，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）中国矿产资源战略与政策研究中心，湖北 武汉 430074）

完善自然资源管理制度，必须以健全产权制度为基础夯实源头严防的制度安排，完成“突出一个角色，协调两种关系，抓住一个关键”的主要任务，同时从资源开发的时空部署上，建立科学完整的空间规划体系；必须以资源有偿使用为重点强化过程严管的经济手段，在自然资源价格改革方面必须坚持市场化导向，突出价格改革重点，建立和完善自然资源及其产品的税收制度，运用税收杠杆使自然资源价值得到补偿；必须以推行损害追责为保障建立后果严防的管控措施，建立自然资源损害的责任追究制度，进一步推行和落实自然资源资产绩效审计制度。

自然资源；资产；管理制度；生态文明；资源税

0 引言

面对经济发展的新常态，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《生态文明体制改革总体方案》对加强自然资源管理制度建设提出了顶层设计和战略部署，为我国今后进一步加强自然资源资产管理提供了系统架构和方向指南。加强自然资源管理尤其是完善自然资源管理制度已经成为我国建设生态文明的重要任务。因此，面向生态文明的自然资源管理，必然要求进一步深化资源安全、生态安全、循环经济和绿色发展的理念，在资源开发、利用、分配和消费的过程中，实行源头严防、过程严管、后果严惩的制度安排，通过完善和创新资源管理的经济手段和政策工具，使之更加符合集约型资源市场发展和自然资源参与国家宏观调控的需求，为人们建设“天蓝、水净、气清”的美丽中国和“山水林田湖”错落有致、相映成趣的绿色家园提供系统性的制度保障。

1 以健全产权制度为前提，夯实源头严防的制度安排

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《生态文明体制改革总体方案》明确提出，要“完善产权保护制度”和“健全自然资源资产产权制度”。产权是所有制的核心，健全自然资源产权制度，是我国坚持和完善社会主义基本经济制度的内在要求和加快生态文明建设的迫切需要。结合当前我国自然资源产权制度建设存在的“虚化”和“弱置”问题，需要将自然资源物权界定作为产权制度建设的主体内容，在对自然资源资产进行系统化的确权登记、划清自然资源国家所有前提下以及国家和地方政府行使所有权的责、权、利边界的基础上，规范产权界定、配置、交易和保护关系，矫正自然资源公共产权设置下“委托—代理”目标错位和权力失衡，为从源头上严格防范自然资源无序开发和低效利用提供制度前提。在健全自然资源产权制度的前提下，还需要进一步完善自然资源管理制度，这是从源头上防范自然资源盲目、低效开发的基础性制度安排。完善自然资源管理制度，根本目的是在公有自然资源的所有者与代表其进行资源管理的政府部门、企业及权力者个人之间形成相互配合、相互监督、协作共赢的服务于自然资源资产保值增值的激励和约束机制。在既定的自然资源产权设置下，改进自然资源管理，要承担并完成“突出一个角色，协调两种关系，抓住一个关键”的主要任务。

“突出一个角色”，即要依法确立国家作为自然资源资产监管的主体地位。要进一步依照宪法和各项专门法，有效区分所有权意义上国家对全民所有的自然资源资产实行所有权及其衍生的管理权利，以及作为资产管理者对自然资源资产行使监管权的权力。从责权利关系上看，资产所有者和资产管理者所追求的目标是不同的。这需要国家在实行自然资源资产管理时，既坚持所有者层面的资产效益最大化，也坚持管理者层面以全民利益为依据加强监管，实现自然资源资产价值的保值增值。在此过程中，最重要的任务就是要实现管理与监督的分离，将资产管理者和监督者的身份界定于行政管理者的角色之外，在保证管理者具备充分的管理自主性、灵活性的同时，监管者也具备足够的条件和手段，通过建立垂直分布的纵向监督体系对自然资源资产的数量、范围、用途进行跟踪和审核，形成及时有效的资产本底登记和数据反馈机制，为加强自然资源资产管理提供真实可靠的信息支持。

“协调两种关系”，就是要在自然资源资产管理中，正确处理好国有自然资源收益权的公共利益所得的分配关系以及资产收益中的中央和地方的分配关系。要合理界定公有自然资源收益与分配关系，建立和完善自然资源资产管理的责权利协调机制，将制度建设和法律监督贯穿于自然资源资产管理的各方面和全过程，严厉遏制因少数个人、部门权力寻租而导致自然资源资产收益分配不公，切实保障国家和集体作为自然资源所有者的根本权益。在当前快速的工业建设和城市开发过程中，国家自然资源管理部门要特别防范一些地方政府、单位和个人以经济发展、城市建设等名义侵害农业用地、生态用地的行为，在土地等自然资源的征收、价格补偿和居民安置等环节要做到信息公开、程序规范、方法合理，以保障人民群众与所拥有自然资源的产权关系及其对应的知情权、处置权、收益权和申诉权等法律和经济权利；与此同时，要根据事权、财权相匹配的原则，深入研究和科学制定中央和地方政府对自然资源资产收益的分配比例，并基于绩效收益和资产保值增值的时序变化对这一比例关系进行动态调整，既体现产权所有者的合法权益，又兼顾资源所在政府和居民的合法权益，以保障和提升地方政府及当地群众参与自然资源资产产权管理的积极性。

“抓住一个关键”，就是要将有效实施自然资源用途管理制度作为自然资源资产管理的基点，从资源开发利用的前端实现高效的自然资源资产管理。我国宪法和各类自然资源管理法规对自然资源产权所有者和使用者都进行了严格规定。在健全自然资源产权制度的基础上，通过自然资源资产登记，自然资源的使用用途将得到明确界定。因此，对于不同种类、不同地域的自然资源使用，都要遵循资源用途适用范围进行开发，不得随意变更。当前，我国已经建立了严格的耕地用途管制制度，并划定了“耕地红线”，而对于一些林地、水域、海域、滩涂等生态资源的用途管制制度尚未建立，致使生产、生活用地不断扩张，生态用地和储备用地受到侵占。“守”红线更要“建”红线[1]，严格控制其转为建设用地，确保生态空间面积的留存和增长。在此过程中，还要特别重视对各种具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等的自然、历史、文化遗产专属管理，通过完善国家公园体制和区、街（乡、镇）、村三级负责的“山长制” “河长制”等自然资源用途管理机制，杜绝管理主体虚置或人为切割自然生态系统与野生动植物生活空间的管理体制，克服“监管分割、规则不一、资金分散、效率低下”的自然资源用途管理缺陷，使碎片化的自然保护地得到整合进而实现系统化保护。

与此同时，还必须从资源开发的时空部署上，建立科学完整的空间规划体系。要把严格落实国家主体功能区规划制度、完善国土空间规划制度和自然资源用途管理制度作为实行自然资源资产管理的重点，按照自然资源资产管理的现实需求展开针对性和具体性的工作实践。

一方面，要严格落实全国主体功能区规划制度。主体功能区规划是我国国土资源开发的战略性、基础性和约束性规划。2010年，国务院印发了《全国主体功能区规划》，为构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局提供了纲领性指导意见。严格落实主体功能区规划制度，就是要按照各主体功能区的定位推动区域发展。各级政府要严格依据国家发改委、环保部颁布的《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》，实施有区别的、差异化的自然资源资产管理措施，对禁止开发区、重点生态功能区、重点开发区和优化开发区采用具有不同问题指向的规划、监督、执法和绩效评价体系。

另一方面，要完善国土空间规划制度。国土空间是人们赖以生存的场所，也是生态文明建设的空间载体。受到以往计划经济体制和行政管理制度等因素的制约，我国符合市场经济快速发展要求的国土空间规划体系尚未建立。在生态文明建设中，要按照资源优化配置的目标和要求，打破部门分割、指标管理的局限，建立起城乡规划、国土规划、生态环境保护等规划相互协调、功能互补、相互衔接的规划体系。在规划体系的建立过程中，要使规划过程更多体现群众意愿，使规划制定的最终结果更加符合地方经济社会发展的长远布局，争取“多规合一”，实现“一个县市一张规划图，一张规划图管一百年”。作为国土空间管理的基础环节，县级政府要充分发挥积极性和主动性，要因时因地制宜，根据地方工业化、城市化和经济社会发展趋势有效研判和科学制定生态功能区、居民生活区、工业开发区、农业发展区的合理边界，并依据高效优质的基础设施体系和物流、信息流支持体系，使各类自然资源资产功能得到扩散和共享，让国土空间规划的科学价值在生态文明建设中发挥引领性、先导性和约束性作用。

2 以资源有偿使用为重点，强化过程严管的经济手段

价格制度是有效调节自然资源优化配置的经济杠杆。我国粗放型的经济发展模式和自然资源的无序开发、低效利用，从本质上讲，与未能健全全面反映自然资源资产价值和生态价值的价格与税收制度密切相关。以价格和税收制度为重要突破口，改革自然资源价格和税收制度，既是按照市场经济规律调节资源优化配置的本质需求，也是事关资源所有者与开发者切身利益和整体经济发展质量的重要方面。要深化自然资源有偿使用制度改革，必须统筹兼顾中央和地方政府、企业和消费者对自然资源价格和税收制度改革的利益诉求[2]，在改革中实现全社会范围的“卡尔多-希克斯均衡”，切实为我国加快转变经济发展方式提供持续的动力支持。

在自然资源价格改革方面，要突出以下重点：一是要坚持以市场化为导向，按照价值规律和供求关系决定资源产品及其生态服务的价格，使价位作为反映自然资源稀缺程度和开发强度的“温度计”和“晴雨表”，使自然资源价格发挥资源配置的信号和杠杆作用，为建立起统一、开放、公平、高效、有序的自然资源产品开发利用的现代市场体系创造条件，切实解决在开发利用中资源无偿占有和垄断开发的问题。二是要突出价格改革的重点。要以制约土地、能源、水资源等重要基础性战略性资源的价格改革为重要切入点和突破口，积极完善市场竞争机制，通过完善招投标和拍卖竞价等方式，优化自然资源的价格构成和价格水平，扭转“资源无价”的思想观念和低效开发模式。三是要重新审视自然资源及其产品价格的有机构成，在充分考虑资源开发、利用导致的生态环境损害成本和修复效益的基础上，改变当前价格制度忽略生态环境成本的现状，通过环境成本核算和自然资源资产的收益评估，将自然资源及其产品开发利用的生态环境成本内部化，并纳入自然资源价格中，形成科学的有利于资源节约利用和生态环境保护的自然资源定价机制。

自然资源事关国计民生，在改革自然资源价格制度的基础上，还需建立和完善自然资源及其产品的税收制度，运用税收杠杆使自然资源价值得到补偿。

首先，要进一步扩大自然资源税收的适用范围。当前，我国在资源税方面只对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等七类自然资源征税，其他种类的自然资源则处于免税状态，这势必刺激自然资源的无序、过度开发和巨大浪费，影响自然资源利用的质量和效率。要从全局性资源节约集约利用的战略高度，将保护性开发的林业资源、水资源、土地资源、草场资源、海洋资源等统一纳入资源税的征收范围，提高资源型企业的生产成本和资源利用代价，以利益约束和市场规则引导企业从盲目的、无节制的资源利用转变为理性的、有规划的资源利用，从资源生产和产品消费的上游控制自然资源的开发强度和利用效率。其次，要进一步调整实施差别税率和税收优惠政策。既要在提高非再生性、稀缺性资源税率的基础上，将现行资源税计税依据由销售数量和自用量改为按实际生产量计征，又要依据严格的产品标准[3]，从投资、生产、销售和研发等环节对有利于自然资源节约、循环和高效利用的经营活动采取差别化的优惠制度，减免或降低增值税、所得税或消费税等税率，激励企业积极从事技术革新，采用清洁生产工艺，安装节能设备，并回收利用可再生资源。反之，对于在生产中严重损害、浪费资源的企业，则应加大其增值税、所得税税率，对以稀缺资源或不可再生资源为原材料的消费品也应提高其消费税率。此外，还需要进一步完善税收手段，在“正税清费”的同时，实现常规性手段与临时性手段的融合并用。资源税的运用要依据政府宏观调控的需要，在建立健全税收制度的基础上形成制度化的有效运行机制，但是面对市场波动导致的不确定性和政治、金融风险，政府也应备案并采用一些临时性的税收管理手段，以弥补市场变化凸显的制度缺陷，使资源利用具有灵活的税收政策保障。

3 以推行损害追责为保障，建立后果严防的管控措施

自然资源具有经济价值、生态价值和社会价值。在自然资源的开发利用中，企业和个人由于生产过程管理不到位或者生产技术不能满足清洁生产和安全生产的要求，通常导致对资源所在地的自然资源及其他相关的企业和个人造成生态、财产和权益损害。在监管制度缺失和执行乏力的背景下，一些自然资源开发利用者对其外部不经济行为不承担经济责任，而是转嫁给社会，由政府投资来实施资源保护和生态修复，逃避了应有的赔偿责任，导致了自然资源和生态环境不可逆的系统性破坏。

因此，依据“谁破坏，谁恢复” “谁利用，谁补偿”的原则，建立自然资源损害的责任追究制度，促使自然资源损害的外部成本内部化，将为各类自然资源破坏行为提供严格的制度约束，为保护自然资源的组织和个人提供有效的资金补偿和制度保障。首先是进一步扩大自然资源损害的索赔主体。根据我国自然资源的产权安排和由此形成的资源管理制度，政府机构在自然资源损害赔偿诉讼中已经具备起诉资格并可以行使自然资源损害赔偿的索赔权。面对自然资源开发利用中的各种资源损害和侵权行为，政府需要建立更加规范的自然资源损害赔偿起诉制度，在强化各类资源的管理机构的权力诉求意识的同时，赋予个人和团体必要的公益起诉资格，对资源勘探、开发、利用等环节出现的侵害所有权人合法权益的行为提起诉讼。其次要拓宽赔偿范围。要在建立完整的、覆盖“预评价-损害评价-事后评价”的自然资源损害评价体系的基础上，确立资源损害的赔偿内容。这些赔付内容除了损害治理期其他企业和个人的损失以及损害评估费用等之外，还应将损失的范围延伸到因自然资源受损导致服务水平降低而带来的经济损失，以及将自然资源恢复到受损害前状态所需的代价。再次，就是要建立和完善自然资源损害责任的追究制度。对一些自然资源资产管理中盲目决策而造成资产流失和收益损害的决策者和当事人，要严格追究其法律责任，使各类自然资源资产管理受到法律的监管和约束。

当然，在建立自然资源损害的责任追究制度的过程中，资源管理部门还需要进一步推行和落实自然资源资产绩效审计制度。作为自然资源管理的新形式，自然资源绩效审计是对自然资源及有关资金管理开展的绩效审计。这一面向自然资源管理的专项审计，致力于核实与披露自然资产及其关联的资金收益的利用与处置的规范性、合法性，着力解决自然资源开发利用中各问题产生的原因，并形成有效的改进对策，将对促进资源保护和合理开发利用具有重要的监督、防范和调控作用。要实行自然资源资产绩效审计，必须进一步明确自然资源资产绩效审计的内容、明晰各项审计内容的分项标准以及确立审计结果的联动反馈机制。

第一，要明确自然资源资产绩效审计的内容。要把自然资源开发利用的效率效果、经济收益和可持续程度作为主要审计对象，在重视以较少的自然资源开发获得较大资金收益并保留更多的资源资产本底的视野下，更加关注保护自然资源、修复生态资产所预算的资金是否取得了应有的经济和生态效益。第二，要明晰自然资源资产绩效审计的分项标准。要从自然资源资产管理中的资金效率、使用规范和现实收益等方面，建立资源资产绩效审计的分项标准。对于政策实施分项标准，要突出自然资源政策的执行、调整和问责等事项；对于资金绩效分项标准，要强调资金利用增长率、资金使用合规率和效益费用比等内容；对于开发保护分项标准，要突出自然资源开发率、战略资源储备率、自然资源回采率、自然资源损失浪费率等内容；对于使用收益分项的标准，要强化违规使用资源率、自然资源企业产值率、出让价款率、循环利用率和收益分配率等内容。第三，要确立绩效审计的联动反馈机制。要建立及时有效的信息披露机制和公众利益表达机制[4]，减少中央与地方政府之间关于资源环境信息的不对称，将一个地区自然资源资产绩效审计的结果及时反馈给上级地方政府和国家各类自然资源管理部门，为政府制定各类自然资源开发、利用和保护的规划、政策提供动态、及时的信息资料和参考依据。同时各级政府要探索编制自然资源资产负债表，并认真遵循《水资源管理制度考核办法》《水污染防治行动计划》《土壤环境保护和污染治理行动计划》等政策规范，对一定任期内的领导干部实行自然资源节约和环境保护的工作绩效加以考核，并将其纳入同级国家权力机关或政府管辖区域内居民和非政府组织地方工作成效和实绩的重要内容[5]，为各级人民政府主要负责人和领导班子自然资源资产离任审计、生态文明建设总体考核以及其履职评价与职务调整提供依据。

[1]于猛.守红线更要“建”红线——访国土资源部部长徐绍史[N].人民日报,2013-02-03(02).

[2]薄雯.资源价格改革的意义及原则[N].光明日报，2012-10-19(16).

[3]李正宏.以制度健全促进资源节约[N].人民日报,2013-07-12(07).

[4]田国强.中国环境污染治理八策[J].中国经济报告,2015 (1):51-54.

[5]国务院发展研究中心课题组.生态文明建设科学评价与政府考核体系研究[M].北京:中国发展出版社,2014:246.

System Architecture in Respect of Improving Administrative Systems about Natural Resources of China

CHEN Jun1,2, CHENG Jinhua2
(1.Marxism Institute, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074; 2. Research Center of Strategy and Policy on Mineral Resources, China University of Geosciences, Wuhan Hubei 430074)

This paper points out that in order to improve administrative systems about natural resources; we must remain committed to improving property system to take strict precautions against the source. “Highlighting a role, coordinating two relationships, and catching a key point” is the main thing we need to do. At the same time, scientifc and complete spatial planning system should be put in place on the basis of the deployment of space and time concerning resource development. We should enhance efforts to underpin economic means of strict supervision over the process particularly those involving paid use of resources. As for natural resource price reform, this paper argues that we must remain committed to market-orientation. This means that we must highlight the price reform, establish a sound tax system pertaining to natural resources and its products, so as to make the value of natural resources be compensated. Furthermore, introducing damage liability must be the focus of our efforts with a view to enhance the establishment of consequences controls and responsibility investigation system of natural resource damage; and further introduce system for the auditing of performance of natural resources assets.

natural resources; asset; administrative systems; ecological civilization; resource tax

F062.2；F062.1

A

1672-6995（2016）01-0042-04

2015-09-14；

2015-11-02

国家社科基金项目（12CKS022）；国家社科基金项目（11BKS045）；国家社科基金项目（11&ZD040）；中央高校基本业务费专项资金项目（CUGW130219）；中国地质大学（武汉）湖北省生态文明研究中心2015年开放基金项目（SWSZK2015Y07）；中国地质调查专项（12120114056501）

陈军（1978-），男，湖北省石首市人，中国地质大学（武汉）马克思主义学院副教授，工学博士，主要从事资源环境经济学研究。