纪检监察派驻机构体制改革的实践探索——以遵义市为个案的分析

李正旭

（遵义师范学院，贵州遵义563002）

纪检监察派驻机构体制改革的实践探索
——以遵义市为个案的分析

李正旭

（遵义师范学院，贵州遵义563002）

作者首先回顾了我党纪检监察派驻机构的发展历程和现有的改革模式，接着以贵州省遵义市推行纪检监察派驻机构突破性改革实践为例，分析了原有派驻部门纪检监察机构的体制缺陷，介绍了派驻机构体制改革的路径设计，并用相关数据论证了改革的成效，同时还分析了改革中存在的问题，最后提出了在反腐败战略转型的背景下，纪检监察派驻机构体制改革的政策建议。

纪检监察；派驻机构；体制改革；探索

纪检监察机关的纪检监察派驻机构是我党实施党内监督的重要组织形式，也是一项涉及监督体制和干部人事制度的重大改革。随着党风廉政建设和反腐败斗争的发展，纪检监察派驻机构的角色和职能也发生了变化。在实际工作中，派驻机构的作用发挥面临很多局限。怎样突破瓶颈，充分发挥派驻纪检监察机构的监督作用，一直是纪律检查体制改革的重要课题。近年来，特别是党的十八大以来，各级纪检监察机关按照党中央新的要求和部署，全面“转职能、转方式、转作风”，[1]积极创新党风廉政建设和反腐败工作的体制机制，不断深化纪律检查体制改革。特别是对纪检监察派驻机构体制改革进行的有益探索和尝试，使反腐败工作的领导体制和工作机制更加健全，“这是改革开放以来，党的纪律检查体制改革的重大突破，具有里程碑的意义”。[2]本文以遵义市纪检监察派驻机构统管改革为个案，就新常态下派驻机构体制改革作一探讨。

一、我党纪检监察派驻机构发展的历程和改革模式

我们党首次确立监察机关派驻监察组的“派驻”

形式是1962年9月7日的中共八届十中全会提出的，全会通过的《关于加强党的监察机关的决定》提出：“中央监察委员会向国务院所属各部门派出监察组常驻，监察组由中央监察委员会直接领导。”[3]P991。“文革”时期，随着党的监察机构的撤销，监察机关派驻机构也不复存在。1982年9月，党的十二大将纪检派驻机构的内容写入了党章，明确“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员”，恢复并发展了1962年确立的监察机关“派驻”形式。1993年5月，中央纪委监察部提出了“派驻纪检监察机构实行中央纪委监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导，纪检监察业务以中央纪委监察部领导为主”的“双重领导一个为主”的“派驻”体制（中央纪委监察部《关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》，1993.05）。2000年9月，中央纪委、中央组织部、中编办、监察部在《关于加强中央纪委监察部派驻纪检监察机构管理的意见》中更加明确了“双重领导一个为主”的“派驻”管理模式。2001年9月，党的十五届六中全会针对“派驻”管理体制中存在的问题，明确要求“改革和完善党的纪律检查体制。纪律检查机关对派出机构实行统一管理”（《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，2001.09）。2004年4月，中央纪委监察部对派驻机构逐步实行了统一管理（《中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》）。2013年11月，中共中央提出：“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。”（《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013.11）明确了派驻纪检机构“全覆盖”的改革方向。2014年1月，十八届中央纪委三次全会就加强派驻机构建设进行了部署，提出要制定加强派驻机构建设的指导性意见。同年12月，中央政治局常委会审议通过了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，通过新设、调整等方式，统一规划，分步实施，实现中央一级党和国家机关派驻机构“全覆盖”，并决定在中央办公厅等7家中央和国家机关新设中央纪委派驻机构。三十多年来，派驻机构改革与时俱进，逐步走向“设置更加科学、管理更加规范、履职更加有效、监督更加有力”的轨道，派驻机构改革呈现出以下三种模式。

1.“点派驻”模式。它是指纪检监察机关对所监督的单位派驻纪检组、监察室的“派驻”监督管理模式，派驻纪检组长同时担任所监督单位的党组成员。“点派驻”模式有“单派驻”（只派驻纪检组或监察室）和“双派驻”（同时派驻纪检组和监察室）两种方式。“点派驻”模式的优点是便于及时、准确地掌握所驻在部门的实际情况，不利方面是派驻机构人手少，同时接受上级纪检监察机关和所监督单位党组的双重领导，不利于独立有效履行监督职能。

2.“面派驻”模式。它是指一个派出机构负责监督多个部门或单位。优势是监督力量得到了整合，缓解了人手不够、监督分散的矛盾，派出机构由双重领导变成了由上级纪检监察机关直接领导，不受驻在部门的制约，派出机构的独立性、权威性更加突显。但是，“面派驻”模式下的纪检监察派出机构对所监督的单位的相关情况难以全面及时掌握，信息不对称现象时有发生，造成监督工作不及时、不到位。

3.“点面结合”模式。它是上述两种模式的结合体，即在设置“面派驻”的同时，还对少数重点部门实行“点派驻”。“点面结合”模式同时接纳了“面派驻”模式和“点派驻”模式的优点，但是，派驻机构数量多，管理难度增大，同时以“点派驻”模式单独派驻的纪检监察机构，后勤保障仍由驻在部门解决，还存在不能理直气壮监督的可能。

二、遵义市纪检监察派驻机构改革的动因

遵义市自2002年来，先后两次对派驻机构的领导关系、工作职责等方面进行调整，在一定程度上强化了监督职能。但是，随着现代社会的高速发展和反腐败斗争的全面、深入推进，纪检监察派驻机构原有的管理模式、工作方式与新形势、新任务不相适应的矛盾日益凸显。主要表现在四个方面。

1.监督体制不顺畅，监督难到位。在原有的派驻机构“双重领导”体制下，派驻机构纪检组长担任了驻在部门的党组成员，不是接受上级纪检监察机关的直接领导，纪检组长除了纪检监察工作之外，还分管驻在部门的其他多项工作，在履行监督职能时缺少权威性，且在监督过程中精力难以集中，“种了

别人的地，荒了自家的田”，监督职能淡化。而且这种既是裁判员、又是运动员的同体监督模式，导致监督作用发挥不好。

1.派驻机构的职责不清，角色错位。“纪委对派驻纪检组实行统一管理。派驻纪检组按照有关规定对驻在部门的党组织和党员领导干部进行监督。”[4]但在实际工作中派驻纪检监察机构常常履行的是部门党组安排的非监督执纪职责。比如，不同程度地扮演了组织干部职工学习、主持制订有关制度、承担所在单位党风廉政建设任务的牵头者而不是监督和检查者的角色，监督者履行了主体责任，而真正的责任主体没有履行主体责任。

3.监督缺乏独立性，监督效能低。由于派驻机构人员的福利、工资待遇等保障依赖于驻在部门，使监督者和被监督者成了某种意义上的利益共同体。在这种情况下，派驻机构缺乏应有的独立性，形不成真正有效的监督。

4.监督力量分散，难以形成拳头效应。由于派驻到各部门的纪检组或监察室往往只有1―2人，点多面广、人员分散，根本无法独立办案，很难形成拳头效应。如遵义市原有市直纪检监察派驻机构编制人员71人，分布在38个市直部门，每个机构平均不足2人，造成有限的人力比较分散。同时，只派驻了38个市直部门，达不到监督的全覆盖。

针对存在的问题，2010年，遵义市在深入调研，广泛借鉴的基础上，提出了以“分片归口设置、垂直领导、统一管理”为核心内容的纪检监察派驻机构统一管理工作初步设想，并按照试点先行、逐步推行的工作思路，在湄潭县、习水县开展派驻统管试点工作。2012年，在总结改革试点工作的基础上，分阶段分步骤在全市推开纪检监察机构派驻统管工作。第一轮改革是在市一级，首先撤销了市纪委（监察局）原派驻市直部门的35个纪检组、29个监察室，组建7个正处级派出纪工委（监察分局），全称为“中国共产党遵义市纪律检查委员会第×纪律检查工作委员会、遵义市监察局第×监察分局”，简称“遵义市第×纪工委（监察分局）”，隶属市纪委（监察局）领导。原派驻市直部门的纪检监察干部整体平级划转到纪工委监察分局。市公安局纪委、市工委纪委、遵义国家经济技术开发区纪工委、新蒲新区纪工委，市检察院、市中级人民法院、市国土局纪检组按原有管理体制和设置模式予以保留，纪检监察业务工作接受市纪委（监察局）领导。随后，在贵州省纪委和遵义市委的高度重视和支持下，遵义市的派驻机构改革进一步在全市15个县（区、市）全面推开。2014年12月，市一级又撤销了市工商局纪检组（监察室）、市技术监督局纪检组（监察室）和市直属机关工委纪工委，组建了第八纪工委（监察分局）。市县两级派驻机构改革，共撤销了190个纪检组、83个监察室，组建了78个纪工委（监察分局），其中市级8个，14个县（区、市）70个。

三、市一级派驻机构改革的路径设计

按照“统一机构规格、统一制度设计、统一工作安排、统一后勤保障、统一干部调配、统一绩效考核”原则对派驻机构进行改革。市级8个纪工委（监察分局）共划转行政编制56名,实行单列管理。纪工委设书记1名(正县长级)，副书记2名(副县长级)；监察分局设局长1名（由1名副书记兼任)，副局长1名(副县长级)；内设综合办公室，主任1名（副县长级），专职工作人员2名。按照工作便利和业务相近的原则，各纪工委（监察分局）分片监督或联系若干部门与单位。纪工委（监察分局）在市纪委（监察局）授予的职权范围内开展工作，不仅要履行党的纪检监察职能，而且还要对所辖部门的重大事项和工作决策具有知情权、参与权、监督权；对所辖部门的党风廉政建设工作具有建议权、协调权、处置权；对所辖部门党委（党组）和行政领导班子及其成员违反党纪政纪的问题有初步核实和参与调查，并提出处理建议权；对部门除党政领导班子及其成员以外的其他党组织、党员及行政监察对象违反党纪政纪的案件有初步核实和立案调查，并按干部管理权限直接作出或建议作出处理权。有权组织协调部门召开相关会议，传达贯彻上级指示，部署工作，交流经验，协调解决工作中的有关问题。纪工委（监察分局）可以根据工作需要开展巡察巡视，有权了解相关单位的情况，查阅有关文件资料、会议记录、财务报表，开展明察暗访等，对部门落实党的路线、方针、政策以及开展党风廉政建设情况进行常态性检查。纪工委（监察分局）的日常工作由市纪委一名副书记分管，业务工作由常委成员按照分工分管。市纪委（监察

局）机关各室负责业务指导。纪工委（监察分局）与所辖部门是监督与被监督关系，是监督主体与责任主体的关系。各部门党政领导班子作为党风廉政建设和反腐败工作的责任主体，对本单位的党风廉政建设工作负全面责任。纪工委（监察分局）对部门履行监督责任，进行组织协调、业务指导，抓作风反“四风”，受理信访举报，开展日常监督，查办部门党员干部违纪案件，在职责和权限范围内提出合理意见和建议。纪工委（监察分局）干部的任免，按照干部管理权限，由市纪委或市纪委会同市委组织部共同提名、考察和考核。纪工委（监察分局）的业务经费由财政单列，市纪委统一管理，实行报帐制；纪工委（监察分局）后勤保障由市纪委统一负责，教育培训纳入全市干部教育培训范围，由市纪委（监察局）按照培训计划统一安排。同时，制定了《中共遵义市纪委遵义市监察局派出纪工委（监察分局）业务工作管理暂行办法》、《中共遵义市纪委遵义市监察局派出纪工委(监察分局)议事决策程序管理办法(试行)》、《中共遵义市纪委遵义市监察局派出纪工委(监察分局)常规工作流程规定(试行)》、《中共遵义市纪委监察局派出纪工委（监察分局）巡查工作暂行办法》等制度，对派出纪工委（监察分局）的工作职责、工作程序、工作权限等作出规定，为规范、有序推进工作提供了制度保障。

四、遵义市派驻机构改革成效分析

经过三年多的探索实践，遵义市纪检监察机构在回归主业，聚焦中心任务，履行监督执纪问责主责上取得明显成效，派驻机构统管改革工作基本实现了“改革管理体制，完善机制制度，强化监督职能，维护政令畅通”的目标。

1.实现了监督主体与责任主体的完全分离，解决了“同体监督”的矛盾，纪工委监察分局的权威性大大增强，监督功能得到充分发挥。集中统管前，派驻纪检组长作为单位的党组成员，大多还分管部门党建、财务、信访、安全等业务工作，对本职工作“专职不专”；集中统管后，不再担任部门党组成员，不参与部门分工，纪工委监察分局干部能集中精力思考、研究和落实本职工作。集中统管前，派驻纪检组长由于是部门班子成员，决策表决时必须少数服从多数，且处在部门“一把手”的领导下，被监督者领导监督者，监督者无法对部门实施有效监督；实行集中统管后，纪工委监察分局的人权、财权、事权全部收归市纪委监察局管理，与原驻在部门完全“脱钩”，在市纪委监察局的直接领导下，主要履行纪律检查和行政监察两项职能，由双重领导变为直接领导，“同体监督”变为“异体监督”，走出了过去由于驻在部门和纪检组的上下级关系决定了对“一把手”难于监督的困境，有力地强化了监督执纪问责的职能。纪工委监察分局在监督部门“三重一大”、否定部门不符合规定的决议、受理信访举报、查办部门违纪案件时，更能理直气壮。

2.强化了部门的主体责任。集中统管前，纪检组长的主要任务是配合驻在部门党组书记做好党风廉政建设工作，但实际上，完全承担了驻在部门的党风廉政建设工作，比如年初制定部门党风廉政建设工作计划，由纪检组负责；分解年度党风廉政建设工作任务，由纪检组负责；年终上级来检查驻在部门的党风廉政建设工作时，都是纪检组和监察室负责收集整理资料，撰写汇报材料，纪检组和监察室履行的是主体责任；集中统管后，派驻部门的纪检组监察室已经撤销，纪工委监察分局与部门之间是监督与被监督的关系，部门党组结合业务工作制定年度党风廉政建设工作计划，分解任务并按照分工分头抓落实，主体责任和分管责任更加明确，一把手负总责、班子成员分工负责、齐抓共管的工作格局进一步确立，“一岗双责”责任层层落实，消除了过去部门党风廉政建设工作抓而不牢、流于形式的弊病。

3.确保聚焦主业开展工作。集中统管后，由于派驻纪检干部不在部门担任领导职务，不参与部门分工，能够集中精力，聚焦主业，抓住关键环节和重点部位，围绕中心任务，对所监管部门开展有针对性的监督检查，切实履行了监督执纪问责的职责，产生了事半功倍的效果。市纪工委监察分局成立至今，共开展工作督查、接访、巡查、专项治理2495次，监督部门“三重一大”事项2879次，向部门提出工作意见、建议2290条，否定部门不符合规定的决议188项，受理信访举报669件，初核430件，了结430件，转立案83件，办结67件，党政纪处分80人，移送司法机关3人，清退违规资金344.36万元，挽回直接经济损失648.22万元。彻底改变了原有体制下纪检

组、监察室不办案办不了案的状况。

4.实现了监督面的全覆盖，有效整合了监督力量。统管前，市县两级的190个派驻纪检组和83个监察室，只能解决190个单位的监督工作，集中统管后，市县两级所有部门均纳入监管范围，实现了监督面的全覆盖，且监督力量明显增强。集中统管前，一个派驻部门只有1至2名纪检监察干部，统管后市级每个纪工委监察分局7人，县级每个纪工委监察分局5人，能够集中力量对重点部门进行监督，也能集中力量围绕党委政府的中心工作开展监督检查，握紧拳头突破大案要案，工作成效显著。

5.创新监督方式，理顺了工作关系。集中统管后，纪工委监察分局独立于部门之外，围绕党委、政府的中心工作，按照市纪委监察局的工作安排，通过督促贯彻落实党委、政府的安排部署，督促开展反腐倡廉教育，列席驻在部门的“三重一大”会议，初查核实驻在部门信访举报件，帮助查找廉政风险点等，既及时了解驻在部门的党风廉政建设工作情况，又抓早抓小，监督关口前移，提前预防，理顺了监督主体与监督对象之间的工作关系。

五、改革中存在的主要问题及政策建议

派驻机构改革后的成效是显著的，但在实际工作运行中，也暴露出一些亟待加强和完善的问题。

首先是监督工作的脱节问题。集中统管后，纪工委成员不再兼任部门党组成员，在监督部门增多的情况下，在监督者转变角色、熟悉了解被监督单位的内部机构设置、工作职责权限、工作运行模式等情况的过程中，个别被监督单位出现了不主动配合或规避监督的现象。如果不明晰职责和创新监督方法，纪工委就可能游离于被监督部门的一些具体业务工作之外，出现“敢于监督但不了解情况”，监督难以到位、难以取得实效的问题。

其次是干部队伍自身建设和业务素质问题。干部队伍年龄相对老化，极少数干部有思想情绪。市级纪工委较为突出。市级派驻机构统管改革时，收回原派驻的44名干部平均年龄46岁，其中50岁以上15人（最大的57岁），40至49岁干部23人，40岁以下干部6人（最年轻的31岁）。由于所有纪检组长是“整体划转”，缺少一个双向选择的消化过程，个别纪检组长想留在原单位转岗转非的要求未能如愿，统管后认为政治待遇不如以前，加之后勤保障处于边探索边完善的过程，个别同志有失落感，有思想情绪，影响了工作的主动性和积极性。县级纪工委中，大部份干部是选调和选拔的“新手”，而且随着统管后监管部门和单位的增多，纪工委干部需要了解掌握的综合业务知识也增多，加强纪工委干部业务知识培训、提高履职能力的迫切性显得尤为突出。

第三是内部机构设置存在问题。每个市级纪工委监察分局的核定编制为7名，其中正副县级干部编制5名，一般干部编制2名，干部职级结构呈现“倒三角”型，这是派驻机构改革时为了保留原有派驻纪检监察干部的职级，以确保市委提出的“派驻纪检监察干部整体划转到纪工委监察分局”的要求，但实际工作中，这样的设置，领导干部明显偏多，一般干部明显偏少，不利于工作的开展。

新形势下加强和改革派驻机构建设，是深化党的纪律检查体制改革的重要举措，是落实党的十八届三中全会关于全面深化改革决策部署的重要组成部分。但是，如何适应新常态，进一步改进现有的体制设置，使其更好地监督执纪问责，还有许多值得探索的问题。今后我们党的纪检监察派驻体制向什么方向发展，提出以下建议：

第一，坚定不移推进纪检监察派驻体制集中统管。“实行统一名称、统一管理”[6]派驻机构集中统管只能加强、不能削弱。实行纪检监察派驻机构集中管理是加强反腐倡廉建设的重要举措，是强化党内监督的有效载体，也是一项涉及监督体制和干部人事制度的重大改革。各级党委应积极支持纪检监察派驻机构体制改革工作，主动出台相关的配套制度，积极帮助解决统管中的具体困难和问题，为派驻机构树立权威。

第二，纪检监察派驻体制改革应消除体制交叉。不论是“面派驻”还是“点派驻”，或是“点面结合派驻”，都应避免派驻机构脱离所驻单位实际，监督体外循环、浮于面上；避免被监督者领导监督者，了解情况却不敢开展监督。要改革纪检监察派驻机构的人事关系和监督体制，在“严控地方政府机构和编制总量，确保财政供养人员只减不增”[5]的前提下，创新组织机制，通过人、财、物集中统管，有效整合工作资源和监督力量，突出监督主体与责任主体的分离，

将党风廉政建设主体责任归还于部门党组，督促部门领导班子及其成员、特别是党政主要负责人履行好自己的主体责任，避免派驻机构既当“裁判员”、又当“运动员”的问题。

第三，纪检监察派驻体制改革应创新工作机制。“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理。积极探索加强不同层级派驻机构建设的有效途径”。[6]改革和完善纪检监察派驻机构，一方面，应明确理顺工作关系。不论采用何种派驻方式，派驻机构与被监督检查部门之间是监督与被监督的关系，不能存在利益关系。派驻机构对派出机关负责，按照纪检监察机关“三转”的要求，全面履行监督职责，加强对驻在部门领导班子及其成员的监督，不在党组中分管其他业务工作。另一方面，统管派驻应发挥集中力量的优势，实现监督“全覆盖”。在监督检查和案件办理实践中，发挥整体作战的作用，集中力量突破重点环节、集中力量合力攻克难点问题；促进加强纪检监察队伍的专业化建设，确保统得了、管得好、敢监督、能办案。这不仅是中纪委的要求，也是推进纪检监察派驻机构改革的重要举措。

第四，纪检监察派驻机构改革应加强制度建设。派驻机构的职责任务、工作权限，是派驻机构工作的中心和着力点。推进派驻机构改革，应及时对派驻机构统一管理的组织构成、人员配备、职能职责、职级和编制等作出规定，依法明确职能职责；同时，完善考核、激励和责任追究等机制，健全纪检监察内部监督制约机制，规范派驻机构管理。要加强制度执行情况的监督检查，强化自我监督，严厉查处以案谋私、串通包庇、跑风漏气等突出问题，不遮掩、不护短、零容忍，避免“灯下黑”。

第五，纪检监察派驻机构改革应加强能力建设。“纪检监察机关要创新思想理念，改进方式方法，把握新形势下的规律”。[1]推进派驻机构改革，应强化教育培训，通过挂职锻炼、跟班学习等多种形式，加强纪检监察实践煅炼，提升监督执纪问责能力，改进和优化监督执纪的方式方法；要牢固树立“监督的再监督、检查的再检查”观念，突出监督执纪问责，把监督检查的切入点转变到对职能部门履行职责的再监督、再检查上来。在监督的方法上，要探索有效的监督方式方法，如联合检查、交叉检查、部门巡查、交叉办案、联合办案方式，通过领导约谈、诫勉谈话、监察建议、责任追究等措施，提高监督的针对性和有效性，加强对关键领域和重要环节的监督，强化对主抓者、主责者的监督，切实提高监督工作的权威性。

第六，纪检监察派驻机构改革应注重加强队伍建设。派驻机构干部的提名和考察必须以上级纪委会同组织部门为主，要“强化上级纪委对下级纪委的领导”，[6]让他们更加大胆地履行监督职责，同时纪委要统筹安排派驻机构干部选调、使用、交流、培训、锻炼等工作，建立健全交流制度和竞争性选拔机制，预防“出不去、进不来、流不动”，近亲繁殖、活力不够的问题。

诚然，我们对派驻机构体制改革的探索还远远不够，还需要不断的丰富和完善，但愿遵义市的实践对于我党纪检监察体制未来的改革有所帮助。

[1]王岐山.聚焦中心任务创新体制机制深入推进党风廉政建设和反腐败斗争[N].人民日报，2014-01-28（02）.

[2]完颜平.创新体制机制将反腐推向深入[N].光明日报，2013-11-29.

[3]魏明铎.中国共产党纪律检查工作全书[M].石家庄：河北人民出版社，1992.

[4]中共中央.中国共产党党内监督条例（试行）[EB/OL]. (2016-06-12).http://www.gkstk.com/article/60780866.html

[5]李克强.在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话[N].人民日报，2013-11-08（02）.

[6]中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].(2016-06-12).http://www.gkstk.com/article/60780866.html

(责任编辑:魏登云)

A Practical Exploration of the System for Accredited Agency of Disciplinary Inspection——A Case Study of Zunyi

LI Zheng-xu
(Zunyi Normal College,Zunyi 563002,China)

After reviewing the developed course and the existentreform model of the accredited agency of disciplinary inspection of CCP and taking the reform practice of the system in Zunyi as an example,the author of this paper analyzes the weak points of the former accredited agency system of disciplinary inspection carried out by Zunyi municipality and the problems in the course of reform,and then propounds some suggestions on how to implement this kind of reform.

disciplinary inspection;accredited reform;systematic reform;exploration

D262.6

A

1009-3583（2016）-0025-06

2016-05-12

李正旭，男，贵州余庆人，遵义师范学院纪委书记。研究方向：思想政治教育与党风廉政建设、区域经济。