海洋执法协调机制研究

阎铁毅，付梦华

(大连海事大学　法学院，大连　辽宁　116026)



海洋执法协调机制研究

阎铁毅，付梦华

(大连海事大学法学院，大连辽宁116026)

摘要：党的十八大报告指出，提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。2013年，国家海洋局机构重新整合，积极响应这一战略。改革三年来，海洋执法效率、水平有了明显提升，当然也仍存在海上力量动员不足的问题。许多人认为，组建一支海洋管理机关或执法队伍就可以解决问题，但笔者认为这不是正确的方向，我们需要从海洋管理、执法实际出发，借鉴国外的有益经验，从完善协调机制、加强民间力量等方面寻找答案。

关键词：海洋执法；机制；分散；协调；民间力量

一、沿海国家海洋管理机构、海洋执法主体综述

(一)各国海洋管理部门介绍

美国涉及海洋行政管理工作的主管部委分别是国土安全、运输、商务、内政四大部门，环保局以及国家运输安全、联邦海事两大委员会；日本海洋管理主要由则是由国土交通省、农林水产省、法务省、财务省、文部科学省、经济产业省、环境省、外务省等八个部门负责；韩国涉海行政事务归国民安全处、海洋水产部、国土交通部、农林畜产部、企划财政部、法务部、环境部、未来创造科学部等相关机构行使；越南主要由交通、国防、公安三大部门及主管农业和乡村发展、财政、自然资源环境相关机构进行；马来西亚由交通部、国内事务和内部安全部、科技创新部、自然资源与环境部、财政部、农业部六个机构负责行使；澳大利亚则赋予部分农林渔业、地方政府、司法机关、旅游开发等相关职能机构对涉海行政事务划分工作任务并进行管理。英国采取将其分别交涉及运输、环境食品与农村事务、内政、税务和海关总署四个行政机关负责。加拿大则是由海洋渔业、交通、环境、公共安全等部门和运输安全委员会主管。

(二)各国海洋执法队伍介绍

美国有海岸警备队、海关与边境保护局、移民与海关执行局、国家海洋渔业局等四个执法队伍；日本有海上保安厅、运输安全委员会、海难审判所、地方运输局、水产厅、出入境管理局、海关等七个执法队伍；韩国有海洋警卫安全本部、中央海难安全审判院、地方海洋港湾厅、渔业指导事务所、关税厅、出入境管理事务所等六个执法队伍；越南有海岸警卫队、海事局、注册局、出入境管理局、海关、渔业总局等六个执法队伍；马来西亚有海事执法局、海事局、移民局、环境局、皇家海关署、渔业局等六个执法队伍；澳大利亚有海事局、运输安全局、海关与边境保卫局、联邦警察、渔业管理局、检验检疫局等六个执法队伍；英国有海事和海岸警备局、海上事故调查局、边境局、海洋和渔业管理局等四个执法队伍。加拿大有海事局、海岸警备队、渔业和水产管理局、皇家骑警等四个执法队伍[1]。

以上是从各国中央政府层面的列举，实际上，各国中央政府下辖若干省级地方政府，省级地方以下还逐次下辖层级较低的若干地方政府，各级沿海地方政府层面还有若干涉海管理部门；各级沿海地方政府涉海管理部门还根据需要建立起相应的执法队伍，各国在基本结构方面具有共同的特点；当然，各国的历史文化、国情不同，沿海各级地方政府涉海管理部门及其执法队伍又存在这样或者那样的区别，因篇幅所限，不在此介绍*例如，美国地方政府的范围与中国地方政府存在明显差别。在美国，地方政府是指除了联邦政府和州政府以外的所有政府类型，此外，还有其他方面的差别。。

二、沿海国家政府机构间建立海洋管理协调机制情况

1992年，联合国大会通过了《21世纪议程》，着重强调各沿海国家应加深其各自海洋行政管理过程中各机构主体间协同合作，以确保形成有效统管模式，保障长效的发展机制。据2006年“海洋、海岸与岛屿全球会议”统计，已有100个沿海国家响应了此号召[2]。

(一)主要从中央政府各机关角度建立的协调机制

分散型行业管理是社会管理的常态，在各国的行业管理专业、管理过程中被广泛运用，尤其是经济、科技的快速发展，使得社会专业分工逐步细化，社会管理的行业、专业分工也随之不断细化。从发展阶段来看，海洋管理是陆上分散型行业管理不断向海洋上延伸的结果。

现代社会管理的本质是社会成员各自精细化分工和集体互助。社会管理分工过程中产生的问题也只能通过加强综合协调来解决。从中央政府角度来说，各个海洋国家在海洋管理过程中采用海洋管理部门的分工、海洋执法队伍的分工，在此基础上，构建海洋行政管理部门间的统筹协同模式，例如日本在行政系统内设立五大相关部门的协同指挥机构。或者在海洋执法队伍之间建立协调机制，例如瑞典政府设立了两个与海洋环境工作有关协调组和委员会的机构。或者是在中央政府、各个海洋管理部门以及各个执法队伍之间建立更加统一的协调机制，例如日本在内阁设立了综合海洋政策本部作为其贯彻执行国家海洋政策的统筹管理机构。

有些国家还在远海执法中成立综合或者较为统一的海洋执法队伍，如海岸警备队、海上保安厅、海洋警备安全本部等，高度整合国家海洋执法人员、装备、资源等，统一处理事发现场情况，在保证处理质量的前提下尽可能提高办公效率*这实际上是一种精兵战术。在远海执法中，事务的数量较沿海地区大幅减少，而事务的质量和强度较沿海地区明显上升，如果再按照沿海地区的分行业、分专业的方式进行管理，在远海区域多头执法，必然明显降低效能，增加成本，从公共管理角度来看不可持续。此时，需要逆精细化分工之管理基本规律而动，优中选优，培养跨行业、跨专业的通才，高标准、严要求，使之具有普通执法人员所不能企及的才干和组织性、纪律性、服从性。从而在提高效能、降低成本的基础上遂行更高的国家使命。这种情况也在一定程度上说明各海洋强国为何同时重视海上民间力量的建设和使用。。至船舶抵达岸边后，再将具体事宜划归各负责单位做进一步处理，尽管如此，这些国家也是由多支海洋执法队伍共同配合完成任务，近海的执法工作仍由担负远海执法职责的队伍与中央其他几支执法队伍，还有地方政府的执法队伍共同完成，并且在这种协调、组织的过程中带有明显的各个国家的国情、特色。例如海洋执法人员是公务员、警察或军人身份，其隶属于某个行业性的部委、警察系统抑或军队，各国差别很大*例如，美国海岸警卫队是美国五大武装力量之一，实际上是军队，队员是军人。日本海上保安厅的主要成员是海上保安官，是公务员，另有少量特警队员。韩国海洋警卫安全本部的成员既有警察身份的，也有公务员身份的。。

(二)主要从中央、地方行政主体协作角度建立的协调机制

上述内容主要是从中央政府各机关层面来探讨的。海洋管理与海洋执法工作中还同时存在着地方政府的海洋管理部门与执法队伍，中央政府与地方政府、不同地方政府之间均存在着不同程度和方式的分工与合作，这一点又直接地体现出宪法制度中的分权制衡原则。以美国为例，以沿海3海里为分界线，对于靠岸海域各州政府享有绝对管辖权，包括相关立法和行政管理。在3海里至200海里范围内，联邦政府享有专门的安全、防卫、外事、航运、科研调查等职能，其他事项交由各沿海的州政府负责管理。

因此，海洋管理涉及到中央政府层面各职能部门分工、不同海洋执法队伍内部的分工、地方政府层面不同部门的之间的分工、不同执法队伍间的分工、中央行政管理部门与地方之间的分工、各地方行政管理部门之间的分工。实际上，地方政府往往还不止一级，例如美国沿海地方政府，就包括州与市县政府，存在州政府层面与市县政府层面的不同海洋管理部门的之间的分工、不同海洋执法队伍之间的分工。协调机制也因应上述分工在各个层面展开，有时又要跨部门和队伍，跨中央和地方，有时又要由中央统一建立协调机制，而且即使由中央统一建立协调机制后，原先大大小小的、横向纵向的协调机制仍然存在。这些庞杂和混乱的情况正是美国等各个海洋国家海洋管理的现实，也是在经济、科技快速发展过程中，社会管理不断分工与合作的复杂局面在海洋管理中的折射。解决问题的关键是如何在这种复杂局面中运用制度文明和人的能动性加强管理，在管理水平与实际需求的不断博弈中获得高效，是动态、系统管理，而不是静态、机械处置，在这方面没有一劳永逸的措施。

例如，自2000年以来，美国海洋政策委员会对其现行相关规定做了深刻的立体分析，提出把制定新的国家海洋政策框架，促进海洋科学和教育，海洋资源管理和开发转向基于生态系统管理的目标，加强中央联邦各行政部门在开展活动和制定政策过程中的协调性。

美国政府于2010年7月通过了《关于海洋、我们的海岸与大湖区管理的行政令》，成立国家海洋委员会，同时撤销之前设立的海洋政策委员会，并采纳《政府部门间海洋政策特别工作组最终报告》，要求联邦各部门采取措施贯彻实施，明确了国家海洋委员会的地位，它成为确定美国海洋相关政策的权威部门[3]。

但行政令除了规定上面的重要事务，对具体工作是非常原则与笼统的，不具有像关于行政处罚、行政强制、行政许可等方面法律、法规规定的权力、义务直接适用那样的特点。因此，需要通过会议，通过工作人员的能动性去实际处置。该委员会成员涉及各重要部门高级负责人，他们负责定期召开部长级会议，统筹协调联邦各部门的涉海事务。此外，国家海洋委员会主席还定期与其他国家海洋管理机构、国际海事组织、北极理事会等国际组织合作。

在国家海洋委员会成立之前到现在，美国海岸警备队与相关部门和地方政府建立的合作与协调机制仍然运行有效。海岸警备队与联邦政府中21个部门有合作关系，并签署了执法协议，由海岸警备队承担大部分海洋执法任务，并在日常工作中，及时交换信息，保持联动。澳大利亚在进行海洋管理活动时，也大致采用美国的中央和地方海洋行政机关分工协作的方式。

三、沿海国家政府与民间建立海上协调机制的情况

运用民间力量和行政力量相结合的方式进行海洋管理是国际上十分认可的方法，是国际上广泛采用的做法。

在美国，政府力量主要是美国海岸警备队，涵盖了海陆空三方。其在总司令部下面分设太平洋和大西洋两大海区司令部，拥有数个管区和基地，站点众多，舰艇飞机等运输救援装备齐全*根据美国海岸警备队官方网站资料整理，2015-8-29登录查询、整理，http://www.uscg.mil/。美国海岸警卫队现有现役38000人，预备役8000人。而志愿者队伍被编为辅助海岸警备队(U.S. Coast Guard Auxiliary)，人员大约35000人*引自美国海岸警备队官方网站资料：In order to accomplish these missions the Coast Guard has 38,000 active-duty men and women, 8,000 Reservists, and 35,000 Auxiliary personnel who serve in a variety of job fields ranging from operation specialists and small-boat operators and maintenance specialists to electronic technicians and aviation mechanics. http://www.uscg.mil/top/careers.asp 2015-8-29登录查询。，有5000条以上的船艇和约300个飞行器*根据美国海岸警备队官方网站资料整理，2015-8-29登录查询、整理，http://www.uscg.mil/。志愿者们从事的辅助工作多为在海上支援搜寻与救援工作，包括向游艇乘员宣传安全知识，登艇安检，监听传送无线电讯号，开展救助风险相关演习等，使得搜救的覆盖范围更加扩大，应急能力明显提升。海岸警备队统筹政府、民间两股力量，开展合作。一般情况下，发生海难事故，由海岸警卫队搜救协调中心根据收集到的信息对事故分级处理并采取相应的行动。如果情况紧急，搜救协调中心会通知海岸警卫队及辅助海岸警备队前往救援。若辅助海岸警备队先到达事故现场，搜救协调中心评估其能否独立完成救助，若可以胜任，则海岸警卫队退出，若不能胜任，由海岸警卫队提供必要的协助。

在日本，民间力量是海上搜寻救助工作的主要方式，成立较早的民间组织“日本水难救济会”总部设在东京，首都之下的各级行政机关又设分部，并在分部之下再细化设立多个救助所和分所。该会共19000多位救援工作者，海上保安厅对其十分重视并定期监督、培训[4]， 1988年4月，海上保安厅又设立一个“日本海上保安厅朋友”(Friends of JCG)。海上保安厅则统筹政府和民间，开展合作。

在英国，民间搜救力量从国家宏观层面来看占有举足轻重的地位。其中以军队、皇家海岸警备队以及以皇家救生艇协会(Royal National Lifeboat Institution，RNLI)(以下简称RNLI)为主。依照统计，百分之九十的海上搜救工作量由民间团体承担*节选自RNLI官方网站：http://rnli.org/Pages/default.aspx，2015年5月6日登录查询。。它们接受海事和海岸警备署(the Maritime and Coastguard Agency)、皇家救生协会(Royal Lifesaving Society)的专业培训，其重点在保障海上人命安全。该协会在全英国拥有200多个站点，并有专用救生工具和设备。其运作十分成熟，不仅有大量志愿者船员在此服务，针对船员的培训工作也设计得相当完善，来自社会各方面的捐助也为其提供了有效的保障。至于另一个重要的志愿者组织——皇家救生协会，其成立时间早，办事机构众多，覆盖多个国家和地区，志愿参与其中的人数众多，规模相对较大，该协会不仅涉及到海难救助，还包括了游泳池救生等其他工作内容[5]。在该国的海上搜救体系中，海事和海岸警备署所设立的海上搜救协调中心(Maritime Rescue Coordination Centre，MRCC)主要负责统筹海上搜救与管理。发生海难事故时，MRCC接到搜救信息，将其分类分级，迅速协调辖区内的救助力量前往搜救。MRCC按照地理位置设立，统一协调接警、响应、指挥搜救工作，不受地方政府干预，各部门、搜救组织和志愿者均配合MRCC指挥，按程序进行搜救。虽然各搜救队伍相互独立，但各方协作性、配合性较好，定期召开业务会议，就搜救工作事项达成共识。如RNLI建立救生艇基地会事先征求MRCC的意见，救生艇出动时会及时向MRCC报告，离开基地超过3小时的，要安排好替代救生艇，以保证随时待命，迅速进行搜救[6]。英国在2004年颁布《国内紧急状态法》，截至当前该法已作为行动总则，详细参照《应急准备》和《应急处置和回复》，它们相互结合补充，共同发挥作用。该法案要求各级政府要对危害发生的可能性和现实性进行分级分析，处置者再以此作为是否制定预案的前提。重视应急预案的修订工作。将关于该预案的修订条款明确在条文中。例如，英国要求定期检查更新应急预案中写明的联系方式等重要信息，并应当定期进行再审查，发生变动，应及时向社会公众示明。

在瑞典，海上救助协调中心(MRCC)行使海上搜寻救助工作，工作范围包括沿海及3大湖(维纳恩湖、韦特恩湖、梅拉伦湖)。瑞典民间组织承担了瑞典主要的海上救助工作[7]。

四、我国海洋执法的立法及协调机制现状

(一)我国海洋执法协调机制的法定依据

相较于其他海洋强国，我国有关海洋的法律制定时间较晚，虽然至今没有一部可以协调各有关海洋行政执法机关执法事务的基本法律规定，但是随着国家对海洋战略地位的重视，我国的海洋立法从无到有，相关法律、法规、规章陆续出台，相关政策、预案与规范性文件、技术规范大量实施，立法的总体框架已具规模。我国海洋行政执法协调的依据散见于各类涉海法律、法规、规章、政策、预案、规范性文件、技术规范以及相关国际条约、协定中。

例如，《海上交通安全法》、《领海与毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》、《海域使用管理法》、《突发事件应对法》、《海岛保护法》、《海南省沿海边防治安管理条例》等，《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家海上搜救应急预案》、《国家通信保障应急预案》等，以及国际条约《联合国海洋法公约》、《1979年海上搜寻救助公约》等，均对如何在海洋行政执法、搜救工作中保障海上航行的安全、有序高效地应对海上突发危险情况、加强各层级行政主管主体的配合协作，甚至我国如何履约等方面，做出了细致的规定。

(二)我国海洋行政执法主体构成及辅助体系

1.国家海洋局

1964年，国家海洋局正式设立，由海军代管，负责统管我国海洋资源、收集整理相关信息、提供充分的高质量公益服务，负责海洋行政事务。1980年，国务院将其交由国家科学技术委员会负责管理，由其开展海洋行政相关工作。1998年，“中国海监总队”正式成立。主要职责是依法严格对我国所有并管辖下的海域范围进行监管巡查，查处海上违法开发利用、破坏生态、扰乱正常秩序等行为。

1983年，国家海洋局成为国务院的直属机构，明确由其统一协调组织国家海洋行政事务，组织进行相关科研和公益服务。1998年3月，国务院机构方案决定由国土资源部管理国家海洋局，国家海洋局成为部管国家局，继续行使其以往相应职权。

2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》被全国人大审议并通过。方案旨在重整当前大部分执法主体，形成新的国家海洋局，由国土资源部管理，接受公安部业务指导。其职权要以中国海警局名义行使，进行维权执法，监督管理海域资源的开发和利用，保护海洋资源和生态环境等。

国务院同年7月9日公布《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，国家海洋局内设11个具体执法机构，并设立5个相关直属单位。国家海洋局主要负责海洋维权执法制度和措施的拟定、海域使用的监管、海洋环境的保护、海洋经济运行的综合监测和评估，以及国家海洋委员会具体工作的承担等*国家海洋局主要职责.国家海洋局官方网站，2013年7月9日上传，2015年5月17日浏览. http://www.soa.gov.cn/zwgk/bjgk/jgzz/201212/t20121201_16732.html。。根据该规定，重新组建的国家海洋局的职能在综合管理和相关执法上得到明显提升。

2.中华人民共和国海事局

1998年11月18日，中华人民共和国海事局(以下称“海事局”)成立，直接隶属交通运输部，实行垂直管理，下设14个直属机构；同时，地方政府下辖28个地方海事机构；至此海事系统形成交通运输部海事局及其直属机构与地方海事机构三者并存的局面。

海事系统的工作内容是制定并实施国家水上交通安全、防污、相关运行设备检测的政策、规范性文件以及技术标准，此外还包括船员、引航员培训、考试管理、证照管理、通航环境管理等，履行国际海事条约规定的义务，开展官方、民间跨国的沟通、合作。

此外，中国海上搜救中心的日常相关行政管理工作交由海事局负责。2012年，广东省海上搜救中心办事机构职能转至广东海事局。至此，我国所有省级以上海上搜救中心的职能已转至海事部门，海上搜救工作更加有效顺畅*中国各省级海上搜救中心全部完成职能划，新华网，2011年12月27日上传，2015年5月18日浏览。http://news.china.com/domestic/945/20111227/16953686.html。。

3.地方海洋行政执法机关

我国沿海省市根据相关法律、法规并结合其自身情况，建立海洋行政执法机关，具体分为以下三种：第一种，设置专门的海洋行政执法机关。比如上海市合并了国家海洋局东海分局与原地方海洋行政执法机构，成立统一的海洋行政执法机关。第二种，设立同渔业相配套的行政执法主体。多数沿海省市设立了海洋与渔业厅(局)，同时针对这两大方面进行管理，并接受相应上级部门领导。第三种，逐步扩大国土资源部门管理权限，将有关海洋执法工作纳入其中。其中，广西壮族自治区、天津市与河北省建立了国土资源厅(局)，整合了国土、海洋、矿产等职能，通过下设的海洋行政管理部门管理海洋事务。

在海上搜救工作的开展上，沿海省、自治区与直辖市海上搜救分支机构具体承担从信息监测、预警、险情报告的分析与分级响应、险情的指挥与控制到医疗、保险保障等工作，切实履行其相关职责。

4.涉海行业管理单位

由涉及海洋的中央和地方的相关行业部门、资源型、能源型国企等对其所管辖的部分海洋资源进行开发利用，同时负责保护海洋环境，此类单位较多，并拥有相应的职权。

5.社会公众及军队

社会公众包括与海洋事务相关的企事业单位、学术机构、社会团体及一般公众。其中科研机构包括涉海类高等院校、学术单位，以及从事研究海洋开发利用和可持续发展的技术研究机构等。我国是世界上渔船数量最多的国家，其中海洋渔船就有三十多万艘*中国渔船数量106万艘世界第一 约占世界总数1/4.人民网，2012年3月26日上传，2015年5月19日浏览。http://politics.people.com.cn/GB/70731/17482746.html。，另有五十多万名运输船舶的海员*交通部首次公布中国海员队伍规模.人民网，2014年6月19日上传，2015年5月20日浏览。http://www.chinanews.com/gn/2014/06-19/6298957.shtml。，涉海企事业单位及一般公众范围更加广泛。军队中无论哪一个军兵种，其涉海的力量都是海洋执法中的重要组成部分。

(三)我国海洋事务执法协调机构及相关制度介绍

自“十八大”以来，我国高度重视海洋强国的建设，为了满足当前社会发展的需要，解决我国海洋争端频繁发生的问题，实施了一个重要举措，就是完善我国的海洋行政管理体系与海洋执法队伍体系。这次改革，有助于高度整合我国现有海洋执法力量，加大执法力度，更有助于保护好、利用好海上资源，守护好海洋权益。实践证明，多个海洋事务管理机关的存在，沿海区域多个海洋执法队伍的存在，既是海洋行政管理事业发展的必然结果，也是继续前进的重要条件。不论是已经启动运行的海洋执法协调机构，抑或是还未启动、议程之中的海洋执法协调机构，抑或是相关的制度建设，它们的存在和完善是社会的大势所趋。因此我们应当顺应社会发展的客观规律，并在尊重这一客观实际的前提下开展海洋执法工作。

1.中央海洋权益工作领导小组办公室和国家海洋委员会

2012年下半年，中央海洋权益工作领导小组办公室成立启动，它是维护海洋权益的高层次协调机构(简称“中央海权办”)，具体负责协调国家海洋局、外交部、公安部、农业部和军方等涉海部门统筹管理海洋权益等事宜。

2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》经全国人大审议通过。《方案》内容之一是设立国家海洋委员会。当前该机构还未正式启动运作，但根据制度设计，国家海洋委员会作为更高层级的统筹协调机构，其工作内容不仅在宏观上要制定国家战略，用来指引方向，同时要对重大海洋事项进行把关，处理好相关工作，相关具体事务交由国家海洋局负责。

2.中国海上搜救中心

1989年，中国海上搜救中心设立运作，由其负责全国的海上搜寻救助任务。2005年，我国建立国家海上搜救部际联席会议制度，该中心负责该项制度的具体实施和日常办公，负责编制并实施《国家海上搜救应急预案》及《国家重大海上溢油应急处置预案》，而且也负责重要通航水域障碍物清除工作以及应急信息的收集分析工作。2006年，国务院通过出台《国家海上搜救应急预案》(2009年修订)，形成由该中心进行总体指挥协调、专业技术团队与社会民间团队相互协同、多个机构部门共同参与的全方位的搜寻救援格局。

中国海上搜救中心、省级和市(地)级或县级海上搜寻救援分支机构三大层级，共同组成了我国海上搜救全方位体制。为了协调各级海上搜救机构，发生海上事故时，事故发生地的海上搜救机构最先行动，按照自下而上的顺序依次响应*《国家海上搜救应急预案》第5.6.1条。。此外，我国十分注重与国外同类搜救机构的配合，由中国海上搜救中心负责协调同国外搜救机构的救助行动*《国家海上搜救应急预案》第5.5.5条。。

3.国家海上搜救部际联席会议制度

国家海上搜救部际联席会议制度建立于2005年，是我国启动实施较早的海洋执法救助协调机制。该会议制度负责整体协调处理全国海上搜救和船舶污染等突发事件，进行商议探讨，并确定各组成部门的职责，协调各部门统一出击，并就沿海省市的海上搜救工作实施统筹、监督。

4.国家重大海上溢油应急处置部际联席会议制度

2012年，国家重大海上溢油应急处置部际联席会议制度建立并实施。该会议制度负责研究解决海上重大溢油事故的突发严重问题，制定方案措施，并审议、研究为海上溢油等重大事故制定的预案，有针对性地组织协调各部门应急行动，指导、监督地方应急处置工作的开展。此外，为了更好地实施国家海上搜救部际联席会议制度和国家重大海上溢油应急处置联席会议制度的相关内容，2014年2月，交通运输部出台五项具体的工作制度，包括国家海上搜救和重大海上溢油应急处置部际联席会议工作制度、联络员制度、紧急会商工作制度、联合演习工作制度以及咨询专家组工作章程等，旨在增强其协调性。

五、我国海洋执法协调机制的发展方向

现代社会管理中个体精细化分工和集体互助的本质，各国在海洋执法协调机制建设方面具有的共同特点，使得我国在建设海洋执法协调机制的过程中，应当坚持以下方向上的引领：

第一，制定明确的海洋政策。例如，英美两国均有专门的海洋政策制定机关，研究国家的海洋发展状况并推出相应的指导政策。在海洋政策的制定中，需要根据现代社会管理的常态，借鉴各国的实践经验，以运用多种手段、进行综合治理为方向，而不应当是单纯依靠建立一个海洋管理机关、一支海洋执法队伍的简单思路。在“十三五”规划中，我国首次将“军民融合”思想上升到国家战略高度，力求在促进经济发展的同时保障国家安全。随着该思想的不断深化，其范围已经辐射到我国的海防以及海洋经济。因此，制定明确的海洋政策，规范与引导行政管理活动，使公务力量不仅知道加强自身的执法效能建设，而且知道与海上专业力量、军队力量、民间力量等的结合、协作，激发社会活力，使我国的海洋管理发展路径由内向发展逐步转型为外向发展，推进制度的改革创新，保障我国海洋权益。

第二，将制度性相关规定不断强化为立法文件。我国在这方面成绩斐然，但尚需制定法律、行政法规，将各种预案、制度法律化，例如将以上两项会议工作制度在法律、行政法规中加以规定，明确相关主体法律地位及职责，为其工作的开展提供法律上的依据。但在建设中需要结合本国特点，逐步积累经验，运用辩证思维，多利用法律的优点保护我国这种海洋地理不利的国家，避免法律的缺点阻遏我国海洋事业发展的脚步，切不可不顾国情，简单、盲目地跟进美、日等海洋强国的立法步伐。在十三五规划中，也提出了加快推进“军民融合”立法，具体到建设中国特色现代海洋管理体系这一块，也同样适用。只有加强立法，制定相关行政主体的权力授予、行使以及协调的规范，做到执法有规范，协调有依据，才能使我国由海洋大国向海洋强国转变。

第三，加强跨部门的协调机制建设。跨部门协调机制是海洋行政执法的必然趋势，通过加强各部门间合作，提升执法的水平。跨部门的协调机制要注重专业性与综合性，并不断改进完善，我国在这方面并不逊色，在此不赘。

第四，海洋执法协调机制的建设要注重吸收民间力量，促进民间有条件的组织和个人发挥其灵活性与及时性，形成以行政机关组织、指挥、协调，民间力量大量参与的海洋执法协调机制。目前，这一点是我国明显的短板，我国民间力量参与海洋执法的组织、培训、训练、行动、物料供应、信息建设、财政支持、社会保险、国家补偿、人身保障等方面缺乏制度保障，与国外差距甚大，并与我国在世界各国中，拥有最多海洋渔船、最多运输船舶海员的情形极不相称，需要尽快改革。

参考文献：

[1] 阎铁毅.揭示美日韩海洋行政体制中的隐性要素[J].行政管理改革，2015(1): 69-70.

[2] 李巧稚.国外海洋政策发展趋势及对我国的启示[J].海洋开发与管理, 2008, 25(12): 37.

[3] 美国白宫新闻办公室. The White House Council on Environmental Quality, Final Recommendations of the Inter-agency Ocean Policy Task Force [OL]. July 19,2010,P5,available at: https://www.whitehouse.gov/files/documents/2010stewardship-eo.pdf, 2010-07-19.

[4] 陈小虎.世界各国搜救组织架构的共同趋势探析[J].中国水运，2010(5): 17.

[5] 彭信发.我国海上自愿搜救服务的思考[J]. 安全生产与监督，2007(4): 16-17.

[6] 程明远.中外海上救助的比较与借鉴[J]. 世界海运，2011(12): 44.

[7] 杨晓东.英国海上搜寻与救助及其带来的思考[J]. 航海技术，2007(6): 74-76.

(本文责编：辛城)

收稿日期：2016-01-20修回日期：2016-05-21

基金项目：国家社科规划基金项目“海洋行政体制改革的法律保障研究”(13BFX037)；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“世界主要海洋国家涉海管理体制及海上执法力量建设研究”(13JZD040)、“中国与邻国海洋权益争端问题的国际法理研究”(12JZD048)；2015年教育部人文社会科学研究规划基金项目“中国参与海上搜救国际合作研究”(15YJAGJW003)。

作者简介：阎铁毅(1970-)，男，山东荣成人，大连海事大学法学院教授，博士，研究方向：行政法、海洋警察法、海事行政法。

中图分类号：D920.0

文献标识码：A

文章编号：1002-9753(2016)07-0001-08

Research on Coordinated Mechanism for Marine Law Enforcement

YAN Tie-yi，FU Meng-hua

(InstituteofLaw,DalianMaritimeUniversity,Dalian116026,China)

Abstract：In the report of the 18th National Congress of the CPC, China stressed，We should enhance our capacity for exploiting marine resources, develop the marine economy, protect the marine ecological environment, resolutely safeguard China’s maritime rights and interests, and build China into a maritime power. Hence, in order to actively implement the development strategy, we restructured the developments of state Oceanic Administration. Now, a great progress has been made in improving efficiency and standard of oceanic law enforcement since we launched reform three years ago. However, there are some inevitable flaws in our reform such as the lack of power which participate in management. Many people think that just by establishing only one marine management institute or a law enforcement term can solve the problem, but actually it is not true. We should take lessons from foreign countries not only in marine management and marine law enforcement but also in coordinating mechanisms and strengthening private efforts.

Key words:marine law enforcement; mechanism; separated;coordinated; private efforts