国际向内移民模式转型与中国向内移民法律机制再构建——以中国向内高端移民①机制为重点

荆长岭

(广东警官学院 治安系，广东 广州 510232)

国际向内移民模式转型与中国向内移民法律机制再构建

——以中国向内高端移民①机制为重点

荆长岭

(广东警官学院 治安系，广东 广州 510232)

摘要：20世纪60年代尤其是80年代以来，在经济全球化、知识化、信息化大背景下，各国各地区经济出现了前所未有的大融合。在国家利益至上原则主导下，西方发达国家相继实行了排斥普通移民、优惠技术移民和投资移民的政策。一些东方发达国家和发展中国家也逐步建立了自己的技术和投资移民制度。这些现象标志着国际向内移民模式正在发生重大转型。作为世界最大的发展中国家，中国也应顺应这一潮流，立足本国国情，借鉴它国技术和投资移民经验，以吸纳高端移民为重点，按照一定的逻辑路线和标准，细化、完善本国的向内移民法律机制。

关键词：向内移民；高端移民；移民机制

按照《中华人民共和国出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》等法律、法规的规定，中国向内移入的国际移民有三种：一是拟在中国居留一年以上，持有《外国人居留证》的外国人；二是符合《外国人在中国永久居留审批管理办法》的规定,依法可以获得《外国人永久居留证》的外国人；符合我国《国籍法》规定的入籍条件，依法可以取得中国国籍的外国人。
高端移民是相对于低端移民或普通移民而言的。按照《外国人在中国永久居留审批管理办法》的规定，向中国移入的高端移民是指外国的独立技术移民、投资移民和亲属移民中的高级人才。除前述三种高端移民之外，本文中向中国移入的高端移民还包括从其他途径转移而来的外国高级人才和投资者，如由外国驻华机构任职人员转为的技术移民、投资移民。

中国向内移民法律机制散存于《中华人民共和国出境入境管理法》、《中华人民共和国护照法》、《中华人民共和国国籍法》、《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》、《中国公民往来台湾地区管理办法》以及《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》之中。2004年8月15日，公安部、外交部联合颁布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》(以下简称《外国人永久居留管理办法》)，并于同日开始实施。公安部认为，《外国人永久居留管理办法》的颁布，标志着中国绿卡制度的正式实施。这是中国政府适应经济全球化、推进改革开放和社会主义现代化，以及规范外国人申请中国永久居留(中国绿卡)审批管理工作的重大行动。

绿卡制度的建立是我国移民法制史上具有历史意义的一件大事，在规范外国人在中国永居审批管理工作方面发挥了重要作用，但也必须承认该法规存在着不足之处。而且绿卡制度的建立不等于我国已经具有内容完整、功能齐备的向内移民法律机制，中国现实的向内移民法律机制仍具有巨大的再构建空间。2002年6月，新华社发布消息，中国将研究制定投资移民和技术移民法，以便吸引和聘用更多的海外高级人才前来工作。鉴于此，笔者以经济全球化、知识化、信息化背景下国际向内移民转型为理路，以中国高端移民机制为重点，论述中国向内移民法律机制再构建。

一、国际向内移民模式转型的表征

“国际移民历史经历了资本原始积累时期(1500-1800)、欧美工业化时期 (1800-1914)、世界大战期间(1914-1960)、后工业化时期(1960-)五大阶段。后工业化时期的国际移民出现了模式复杂化与界线的模糊、流动方式的多样化与跨国社群的形成、国际移民数量的增长与非法移民问题的日趋严重等特点。”[1]而笔者发现，20世纪70年代以来，无论是调整抑或是新建本国向内移民制度的国家均有一个共同点：对不同移民类别持不同态度和政策，特别青睐和优惠技术移民和投资移民，限制普通劳工移民和难民，取缔和打击非法移民。笔者把这种现实和趋势称为国际向内移民模式转型：即从普通移民模式向高端移民模式的转型。这种转型主要表现在两大类国家向内移民政策和制度的调整和建立上。

(一)原来的移民输入国纷纷削减、排斥普通移民而转向注重高端移民

以二战后是否还接受较大数量移民为标准，当代国家大体可分为三类：第一类是移民输入国，第二类是移民输出国，第三类是少量的移民静止国。其中的移民输入国又大致分为四类：一是近代史上以移民立国，二战之后仍继续接受较大数量移民的传统移民国家。这些国家主要有美国、加拿大、澳大利亚、新西兰和一些拉美国家等。二是近代史上的自由移民国家和移民输出国，二战后发生向内移民潮的国家。这些国家主要是西欧发达国家，如英国、法国、德国、意大利、西班牙、葡萄牙、荷兰等。三是近代史上的劳动力填补型移民国家，二战后仍然接受一定数量移民的国家，如东南亚的印尼、马来西亚等国。四是二战后在一定时期严重依赖外国劳工移民的国家，如中东石油输出国。上述国家于20世纪70年代之后均相继在削减、排斥普通劳工移民和难民的过程中，直接或曲折地从普通移民模式转向高端移民模式，其中较为典型的主要是发达国家的向内移民模式转型。

与注重人力资源、文化传统、意识形态和国际体制*如欧盟、北美自由贸易区等。甚至种族的普通移民模式相比，高端移民模式的特征是以技术主体和资本主体为核心，在移民类别上特别注重技术和投资移民、在考核上设置多项指标、在移民程序上实行严格控制的移民模式。显然，高端移民模式更加注重移民对本国经济、社会发展的实际需要，且对本国社会的冲击要小。发达国家向内移民模式转型均以较大幅度增加技术和投资移民配额为标志。

移民配额是指移民输入国对移民类别和数量进行调整的比例性指标，其目的是保证移民总量按比例落实。广义移民配额包括永久居民配额和临时居民配额，狭义移民配额仅指前者。移民配额是一国移民政策调整变化的晴雨表。观察者可以通过一国移民主管部门对不同移民类别配额的调整分配，看出其移民政策的倾向性；通过其长期保持的倾向性，看出移民政策的稳定性，进而总结出其移民模式的特征。“1924年美国《种族法案》，首次制订了永久居民配额。目前，几乎所有颁布了移民法的国家都规定有移民配额，而且经济类移民占50%以上。”[2]

以美国为例。这个依靠移民发展起来的国家，在二战后一直十分重视技术移民和投资移民，也不严重排斥普通移民。20世纪80年代以后，由于移民问题不断加深，政府和国会在对移民问题进行反思和激烈辩论后，终于1996年通过了新的《移民改革和移民责任法》，实行了收紧移民和严格控制非法移民政策。此后，美国虽仍然保持了较高的技术和投资移民配额，但收缩了技术和投资移民的永久居留权和入籍权。就西欧国家来看，它们在经历二战后的混合移民模式的阵痛后，也于20世纪70年代开始在不断限制甚至排斥劳工移民，严厉打击非法移民过程中，不断增加技术和投资移民配额，并采取多种措施吸引投资移民和技术移民，为本国经济发展、科技腾飞注入新的活力，创造更多的就业机会，缓和因移民造成的社会冲突。

从更大的范围来看，国际移民在一些国家，特别是移民主要接收地的发达国家经常被视为“竞争”、“威胁”、“非法”与“犯罪”，采取的措施往往也是以“堵”、“减”、“打”为主。据联合国的统计，在2003年，全世界有1/3的国家准备修订移民政策，而这些国家中又有1/3准备削减移民数量。[3]

(二)原来的移民输出国在经历长期的大量人才流失后，也相继开始实行高端移民政策

“韩国在20世纪50-70年代是典型的人才外流国，90%左右的留学生学成不归。而进入80年代，其外流的人才纷纷回国，特别是90年代以来，其人才回归迅速增多，回归率达到60%。其中不乏已经取得外国永久居留权和外国国籍的人士。这与韩国所采取的有效人才回归战略和移民法律机制直接相关。”[4]

新加坡以前约有1/3人才流向海外。为了吸引海外人才回归，新加坡政府于1978年设立科技部，先后资助并组织实施了“长期回国计划”、“临时回国计划”、“外国学者访问计划”等法律外措施。1989年7月10日新加坡政府公布了新移民法。从1990年开始，该国政府批准了以投资基金移民新加坡的方式。2004年，该移民计划改名为“全球商业投资计划”。2008年新加坡取消了遗产税，对移民的吸引力加大。据移民行业协会调查数据显示，2009年到新加坡投资移民的中国申报人数已翻番。

为吸引印裔人才回国，印度政府在法律机制外实行一系列政策优惠的同时，还修改法律实行双重国籍政策和实施印裔卡计划，解决海外移民回国发展的身份问题。印裔卡计划要求只要符合条件的海外移民每人交纳1000美元，便能得到为期20年的、可多次入境的签证，并能在一些方面享受与印度国民同等待遇等等优惠政策。后来，印度政府取消了这一计划，并在规避各种政治风险的基础上，实行限制性的双重国籍制度(或称“一个半国籍”)，重点吸引海外高层次人才的回流。

二、国际社会向内移民模式转型的发生逻辑

如何在理论上释解20世纪70年代以来世界范围内，尤其是发达国家削减、排斥普通移民，优惠专业人才移民和投资移民，以及一些重要的发展中国家相继实行的吸引专业人才移民和投资移民的政策，国内外学者有许多说法。

1997年6月16日，澳大利亚的斯蒂芬·卡斯尔斯沃教授在社会转型管理政府间理事会会议上发表了《全球化与移民——若干紧迫的矛盾》的演讲。在该演讲中，斯蒂芬·卡斯尔斯列举了接纳和排斥的矛盾、全球与地方的矛盾、经济与环境的矛盾、观代性与后现代性的矛盾、市场与国家的矛盾、财富增加与贫困化的矛盾、网络和个人的矛盾、作为国家公民和作为全球公民的矛盾、自上而下的全球化和自下而上的全球化的矛盾共九种矛盾。斯蒂芬·卡斯尔斯认为，“移民问题在当今绝大多数国家的社会转型过程中起着关键的作用。移民既是全球变化的结果，同时也是移民输出社会和接受社会进一步变化的强大推动力量。它不但在经济方面的影响立竿见影，而且还会影响到社会关系、文化、国家政治和国际关系。移民不可避免地在民族国家内部形成民族文化多样化，改变认同，模糊传统的界限。社会转型管理规划只要能够帮助世界更好地理解和处理移民问题，那就取得了非常重要的成就。”[5]

而美国学者Manag.Res.News认为：“经营的迅速国际化成了欧洲乃至全球性的一个最为显著的趋势。在美国，62%的被调查公司打算扩大自己在欧洲的存在。因此，随着经营的国际化，经理、专家及其家庭的全球性移民就成了一种准则。”[6]另一位美国学者马克·马戈利斯认为：“在过去数10年中，世界移民人数已达到2亿人。然而现在，由于全球经济危机，这场单向的人类移民大潮正在放缓，甚至开始倒退。移民模式的彻底改变可能标志着一个时代的终结——一个代表全球化的商品、服务、资本和人员自由流动的时代。然而，全球经济衰退很显然已经给跨国人口流动关上了闸门，全球大移民的时代正缓缓走向终结。”[7]

而在笔者看来，20世纪70年代以来国际社会向内移民模式转型的发生因素则是综合性的，既有历史性的也有现实的性，既有国内性的也有国际性的，既有根本性的也有派生性的，既有短时性的也有持久性的，但世界在此间进入第三轮的经济全球化则是历史性、根本性、持久性的因素。

第一，第三轮的经济全球化使人类出现众多的“垃圾人口”。

美国著名历史学家伊曼纽尔·沃勒斯坦认为，资本主义在全球化过程中起着核心作用。他指出：“资本主义发展的逻辑最终必然达到全球范围，它从16世纪在欧洲诞生到今天己经真正达到全球范围——整个世界都是在这个单一的、我们称之为资本主义世界经济的社会分工的架构之内运作的。”[8]58但“从经济全球化的发展史来看，每一次经济全球化浪潮均与当时的科技革命密切相关。18世纪末的第一次科技革命，掀起了全球化的第一个浪潮。19世纪末以来以电气化为标志的第二次科技革命，尤其是电讯、汽车、飞机产业的形成，迎来了全球化的第二个浪潮。当代以原子化、电子信息化为标志的第三次、第四次科技革命，尤其是信息产业(信息高速公路、互联网、全球通电话等)的大发展，引发了全球化的第三次浪潮。”*高放：《从全球化浪潮看新世纪、新世界》，见《理论动态》2000年1月20日。可见，第三轮的经济全球化既是资本主义全球化的更进一步发展，也是更高形态的经济知识化、信息化。

在第三轮经济全球化营造的竞争效应不断提升，经济知识化、信息化飞速发展的当代，各国对高端人才的需求均会增加，对普通劳动者的需求均会减少。首先，就产业、生产率与劳动力素质的关系来看，越是高端的产业，其科技含量就越高，生产率也就越高，同时对劳动力素质的要求也就越高。对一国而言，其高端产业的规模越大，标志着其经济知识化、信息化的水平越高，对高素质劳动力的数量需求也就越多。为保持或提升本国的经济竞争力，现实各国都在千方百计地发展本国以信息产业为龙头的高端产业，而高端产业规模的扩大势必增加高素质劳动力的需求，减少对普通劳动力的需求。其次，由于科技应用会使传统产业的生产率提升，也会增加高素质劳动力的需求，减少对普通劳动力的需求。再其次，为不断增加产业的科技含量，提高生产率，各国均需大量的科技研发人才。最后，作为当代经济血脉的金融行业以及证券、股票、期货交易等行业的迅猛发展也均需要大量的专业人才。

1995年9月27日至10月1日，由美国出资的戈尔巴乔夫基金会，邀集当今西方世界的500名政治家、经济界领袖和科学家，其中包括乔治·布什、撒切尔夫人、布莱尔、布热津斯基以及索罗斯、比尔·盖茨、未来学家奈斯比特等人，在旧金山费尔蒙特饭店举行高层圆桌会议，讨论关于全球化以及如何引导人类走向21世纪的问题。据与会者透露，到会的“精英们”认为：人类历史上一个崭新的时代业已到来，这个时代将是非工业文明的时代。在21世纪，仅启用全球人口的20%就足以维持世界经济的繁荣。因为目前全世界的价值，主要部分仅是由地球人类中的1/5所生产。换句话说，其余的80%或4/5地球人口，都是不能创造新价值的人类废物。“越来越多的劳动力将被弃置不用”。因此，地球上“只有20%的人有权积极地参与生活、挣钱和消费，此外再加上1%或2%的丰厚遗产继承人。”人类中多余的80%人口属于垃圾人口，对于仅占20%的有价值人口，它们是巨大的麻烦同时会制造极大的安全问题。这些垃圾人口多数分布在目前的不发达国家和地区。*《垃圾人口论》/baike.baidu.com。

第二，在经济全球化、知识化、信息化造成经济发展不平衡的背景下，发达国家力图通过吸纳高端移民，保持自己的经济竞争优势。

二次世界大战后，各国对经济增长规律的不断探索表明:科学知识和技术的不断进步是经济增长的基础，并决定着经济增长的长期趋势。因各国科学技术的发展阶段不同，其经济发展水平的高低也不同。科学技术水平较低的国家必然受到代表陈旧技术的主导产业的资本积累出现过度倾向的影响。处于科学技术领先地位的发达国家尤其是美国，在信息技术上经历了充满无数传奇色彩的发明、创造、机遇和曲折的漫长历程后，终于在20世纪80、90年代迎来了质的飞跃。互联网发展的价值已经超越了对信息产业本身，以及新能源、新材料、生物工程等高新技术发展的价值，在实际上提高了整个社会知识和信息的生产、传播和使用的效率，而这种效率正是决定今天各国经济发展和社会进步的关键。如同工业革命的蒸汽机、电气化增强了人类征服自然的力量一样，互联网扩大了人脑的功能并延伸了人类语言；如同铁路、高速公路和航空加快了工业时代的物流一样，互联网作为信息和知识的载体和制度基础，从根本上满足了人类方便、低廉地获得大量信息和知识的需求,并使所有产业都建立在互联网上，极大地促进了财富的创造；如同土地、资本、劳动是工业时代的生产要素一样，互联网驱动的“新经济”中，科学知识和技术以及高科技人才对经济增长逐步地发挥决定性的支配作用。知识生产成为生产力、竞争力和经济发展的关键因素，而知识产业已成为推动经济发展的最主要的产业。同时，保持一支具有强大竞争力的知识产业人才也就成为各国经济发展的重中之重。

然而，“计算机产业的人才匾乏，已成为当今发达国家面临的头等重要的课题。于是，争夺能胜任信息技术革命的高科技移民大战拉开了帷幕。在新经济社会中，人们愈来愈意识到得人才者得天下的哲理，愈来愈感悟到——人才是经济发动机的‘燃料’。”[9]据美国商务部于2001年的预测：“到2006年，美国平均每年将以大约15万人的增长率才能满足对高科技人才的需求。到2003年，西欧预测将缺乏170万与信息技术相关的人才。其中，预计仅德国就短缺40万人，现在德国政府正在重新修改移民法，使之与美国有着相同的功能和待遇。日本似乎略微好些，信息技术人才的空缺为21万人左右。”[9]

人才短缺是各国普遍面临的问题。美国是全球优秀人才的基地，可谓人才济济，但据“美国科学基金会”预测：“21世纪初，美国的化学、生物、物理等学科的科学家和工程师将短缺45-47万人，到2006年，将短缺67万人。据美国微软公司和IDC公司联合进行的调查显示,2000年美国新增信息技术人才的需求量为160万人,其中84万个职位因无合适人才而空缺。美国每年至少需要新增9.5万名电脑专家,而国内的培养能力只能满足需求的1/3。人才短缺导致全球性的人才流动和争夺。全球人才流动呈现‘马太效应’，发达国家是人才争夺的直接受益者。据联合国开发署统计，发展中国家在国外工作的专业人才数以百万计,并正以每年10万人的数量递增。仍以美国为例，1995年美国科学和工程项目的工作人员达1200万，其中72%的人员出生在发展中国家,目前仅在硅谷地区供职的中国科技人才就已超过10万人。近年来，美国接受的50多万名专业人才中有37.5万来自发展中国家(占75%)。”[10]

哈佛大学、杜克大学和纽约大学的研究人员2007年8月22日公布的国际专利申请情况分析报告显示：“全美2006年提交的专利申请中，有25.6%是外国公民的贡献，主要是中国人和印度人。因为在申请在美永久居留权时遇到障碍，他们当中的数千人已经回国。哈佛大学、杜克大学和纽约大学的研究发现，2006年来自美国的专利申请中，有16.8%的发明人或联合发明人是华人，印度人也占到了l3.7%。”*美国《高教纪事报》2007年8月23日，转载于《世界教育信息》2007年10期。

2000年7月21日至23日，八国集团首脑会议在日本冲绳县名护市举行。会议讨论了全球信息产业发展不平衡、减免贫穷国家债务、防止地区冲突、防治传染病等国际社会所面临的问题。22日八国领导人发表《全球信息社会冲绳宪章》，旨在促进信息通信技术发展，建设全球信息化社会。为确保优秀人才的供需基本平衡，各国政府必须促使人才移民手续的简便化，并扩大《签证框架》的发放范围。当前的一个紧迫任务，就是重新评估各国的移民政策。*摘自“2000年日本冲绳西方最高首脑会议宣言”愈演愈烈的全球性高科技人才争夺战。见http://baike.baidu.com/view/133328.htm。

第三，第三轮经济全球化继续导致的不合理的产业国际分工，使得发展中国家纷纷通过吸纳高端移民摆脱困境。

国际产业分工既是世界市场和世界经济形成的基本动因，也是国际贸易和国际经济作用的核心基础。从19世纪末第二次工业革命至今的100多年来，国际产业分工经历了由产业间国际分工到产业内国际分工，再到产品内国际分工的不断深化历程。第三轮经济全球化通过生产和贸易的全球化，使国际产业分工发生全面而深刻的变化。20世纪70年代以来，经济全球化挑战的核心在于与经济全球化同时发展的经济知识化、信息化。全球化经济的要素收入分配论是从经济的知识化、信息化特征上提出的。显然，经济知识化、信息化不是美国的专利，但现实却显然由美国所主导。以美国为首的少数发达国家在拥有经济知识化、信息化的核心要素上具有绝对的优势，使得发达国家和发展中国家面临全球化的挑战归结为经济知识化、信息化的挑战。这一时期，由经济知识化、信息化所决定的国际分工新格局将具有深远的历史影响。

国际产业分工也是造成全球经济竞争重要要素。“从世界范围来看，各国之间的竞争，说到底是综合国力的较量。当今世界各国综合国力的提高在很大程度上取决于科学技术进步。国际竞争已越来越表现为科学技术和人才的竞争。”[11]冷战结束后，在经济全球化、知识化、信息化推动之下，专业化人力资本作为全新经济形态发展的真正动力，直接决定着世界各国在未来国际舞台上的地位与作用，故而这一时代的国际人才流动即专业化人力资本国际迁移问题具有特殊重要的意义。面对人才竞争的高端化，落后国家需要大量人才改变落后的局面；新兴国家需要大量人才完成工业化、现代化以及产业结构调整。“当今世界各国的政策日益有利于流动性强的生产要素，如资本与高技能人才；越来越不利于流动性低的要素，如低技能劳工。”[12]

三、中国向内移民法律机制再构建的基本逻辑

(一)向内移民法律机制的界定

总体而言，国际移民涉及许多层面的要素、因素和法律关系。除国际政治状况、经济状况、国与国关系等宏观因素和移民者自身的条件、家庭支持等微观要素、因素之外，移民者所在国的内生因素(变量)产生的推动力与移民目的国的外生因素(变量)产生的吸引力是一对基本的中观因素。其中移民接受国与移出国为接受和控制移民与定居、入籍所制定的法律制度，对移民的产生与发展具有生杀予夺的机能作用。

而“国际移民法律关系”是指国际法和移民接受国、移出国立法所确立的与国际移民相关的各种法律关系的总称。它包涵三个层面的内容：一是国家间的移民法律关系，通常由国际条约确立；二是国家与移民者的公法关系，通常由移民接受国与移出国的移民法或出入境法确立；三是移民接受国和移出国的法人、自然人与移民者的私法关系，通常由劳动法、合同法、婚姻法、收养法、继承法等私法和契约确立。

在移民活动的运行上，对移民者来说，移民是一个系列化的自愿申请和行为过程；对移民移出国来说，移民是一个审查与许可过程，许可标志着移民者与移民移出国及其法人、自然人之间一定法律关系的解除；而对移民接受国来说，移民则是一个系统化的移民法律关系的建立过程，其中包涵私法关系和公法关系两种法律关系的建立。运行层面的移民法律关系建立通常需经过契约、行政两项程序，有时还需经过司法程序，且每一个程序均包涵一定的实体内容。一个欲实现在移民接受国永久居留和入籍目的的移民来说，其移民条件应达到移民接受国的移民标准，其移民过程应通过移民接受国的国籍甄别、身份认定、签证签发、入境检查、居留权赋、居留管理、入籍审批等一系行政程序(阶段或站点)。而非永久居留或非入籍目的(多以工作、投资为目地)移民则均可在其中的居留权赋、居留管理、入籍审批阶段(站点)停留或循环往复。

法律机制是一种关系机能，也是一种导向机能。在关系机能上，一国向内移民法律机制广义是指国家之间、移民接受国与移民者之间，以及移民接受国法人、自然人与移民者之间三个层面的法律关系机制。狭义则是指移民接受国与移民者的法律关系机制。在导向机能上，移民接受国法律的政策导向、价值取向、移民权利的赋予度和保护度、出入境的便利度，对向内移民的产生与发展具有生杀予夺的机能作用。限于篇幅，本文从狭义的法律移民关系入手，谈中国向内移民法律机制再构建的基本逻辑。

(二)期待逻辑

向内移入高端移民涉及许多方面的问题。当今形势下，移民输入国劳动力成本低廉以及通过政府主导的各种优惠性投资政策仍不能算是技术移民考虑的最主要因素，他们主要关注的是移民输入国国内制度的规范程度和灵活性，并且需要更多地建立在双向利益需求的基础之上。政府优惠是投资移民的普遍偏好，而市场体系的发育程度、游戏规则的公正性、本土性人才队伍的质量、产业结构及产业政策导向等往往是海外技术移民回流所关注的重点。[13]

就移民的动因和行为而言，需求层次分析和实证研究均显示移民是一种理性选择。当一位移民离开一个国家而移入另一个国家时，是因他的需求在移出国无法得到满足而在移入国能够得到满足，且在决定前进行了比较性选择。按照马斯洛的需求层次理论，人的需要从低到高排列一共有五种，即生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要。人们通常在低一级的需要得到基本的满足以后，才会去追求更高一级的需要，同时，人们可能会同时存在几个不同层次的需要，但总有一个层次的需要是发挥主导作用的，这种需要就称为优势需要。虽然马斯洛的需求层次理论在解析移民时存在一定的不对应，但适当修正后仍可成为解析移民动因和行为的一种有效范式。

高端移民由于其拥有更多的资本或更高的受教育程度、专门技能和收入水平，往往表现出与一般移民不同的优势需要，而且随着其受教育程度、专门技能和收入水平的不断提高而不断向更高层次的需要移动。首先，与一般移民不同，高端移民由于其掌握的资本或技能往往无需移民也能获得足以满足其生存需求的货币收入，因此生理需求较少成为高端移民的动因。其次，随着其收入的增加，高端移民往往会偏向于前往一个有着稳定的社会秩序，法律对于其财产有保障以及犯罪率较低的国家，安全需要成为很大一部分高端移民的动因，全球高端人才流失最严重的地区如非洲、拉丁美洲等恰恰也是全球最不稳定地区。第三，因多元文化国家具有更大的包容性和易融入性，所以，社会融入需要往往会成为高端移民选择移入国的一个因素。在其他条件相同的情况下，高端移民在选择移入国时会更倾向于多元文化的国家，如美国、加拿大、澳大利亚，而不是相对单一文化的国家，如西欧国家。而西欧国家由于以往殖民历史的关系往往会成为一些前殖民地国家的高端移民的移入国。最后，对于高端移民中的杰出人才，自我实现需要往往在其移民动因中具有非常重要的地位。美国以其良好的学术条件和商业环境成功吸引了大量的高端移民。

(三)差别逻辑

从贡献与身份两个方面区别对待不同类型的移民，即使是高端移民也要按照其个人情况、素质和贡献等差别给予不同的权利和身份待遇。这虽是国际社会通行的规则和原则，但各国的具体做法则有诸多不同。鉴于此，我国在做相关安排时，既要注意借鉴发达国家的经验，更要注重借鉴发展中国家的经验。比如属于发达国家的英国。历史证明，灵活、宽松的制度环境和社会氛围为第一次技术革命在英国发生起到了相当大的推动作用。[14]再如发展中国家的印度。印度向内移民政策调整的一个重要特征是局部性调整居于主导地位，整体性调整即使有，也主要是形式上的。它为中国向内移民政策的调整提供了一个重要思路，即在总体性原则的基础上，对不同类型的向内移民实行区别对待的政策。

就我国现行法律、法规和实际操作所赋予高端移民的出入境权利和身份待遇来看，无论是与发达国家还是与发展中国家的印度相比，抑或是与我国吸纳高端移民的需求相比，均显得不足。因此，我国需要扩大高端移民的出入境权利和入境后的身份待遇，形成吸引高端华侨人群回流和外国人向我国移入的政策。

(四)系统逻辑

从个体行为学的视角看，移民是个人的行为过程，具有内在的个人行为机理。从国家行为学的视角看，移民过程是主权国家的一种筛选、赋权和管理过程，具有内在的国家行为机理。个人的移民行为机理只有与移入国的移民赋权和管理机理相吻合才能成功。反过来说，国家的移民赋权和管理机理只有适应个人的移民行为机理，才对移民具有吸引力。因此，全面构建我国向内移民法律机制还应在贯彻前述思路的基础和原则上，按照个人移民机理，从多层面、多环节、多站点展开。但大致可分为移民入境前的吸纳机制、入境便利机制和入境后的赋权与保障机制三大板块。

四、中国向内移民法律机制子系统构建

(一)开拓吸纳机能，加大吸引海外人才和资本的力度

1.明确加大高端移民的政策导向，适当兼顾低端家庭移民

全球性的科技和经济竞争使得吸引人才和投资移民成为各国增强竞争力的必要手段。“新中国成立60年来，取得了巨大的成就。外汇储备世界第一，经济总量即将超过日本成为世界第二。但是，正因为人才建设滞后于国家发展，所以我国经济规模进入世界前列，核心竞争力不是高新产业与知识经济，不是人才的创新与创意，而是廉价的劳动力与土地以及低端制造业，最终也导致我国成为了世界经济发展的主要火车头，代替发达国家承受了高污染，却并没有获得全球化产业链中的主要利润。”[15]

鉴于有关国际法明确规定，家庭有权得到社会和国家的保护，家庭团聚原则是人道主义原则，也是发达国家移民政策的主要原则之一，在我国推进人权保障进程中，应将本国公民和取得永久居住权的外国公民的近亲属纳入移民范围。但这一原则的实行应把接纳移民家庭成员同他们在我国的就业机遇挂起钩来，并附加一定的条件限制，使他们须有足够的财力来抚养自己的家庭，不给我国社会保障体系增加负担。

2.加强高端移民的权益赋予和保障

显然，移民法对移民的权益赋予度和保障度与向内移民的数量和质量是正相关关系。为引进更多的高端移民，我国也应加强高端移民的权益赋予和权益保障。

鉴于中国是后发达国家，按照劳动力市场分割理论和世界体系理论，发达国家的高端人才很难主动选择来华工作和定居。由此，海外华侨华人便成为中国吸引海外高端移民的重要主体。因此，中国尤其应关注海外华侨华人群体，因其所具备的跨国素养、高技术能力和资本使其成为正在转型中的中国所必需的高端人群。

而随着全球化进程的加快，从20世纪末起，国际人才市场上出现了一群在人才流出国和流入国之间“循环流动”的高级人才。他们在两个国家之间搭桥牵线，传递着技术、信息、资金等，共同分享着人类科学技术发展所带来的各种发展红利。多伦多大学2007年发布的华裔移民跨国创业与经营的研究报告：“指出在加拿大的华裔移民企业家当中，绝大多数人都在加拿大与他们的原居地之间循环流动。以开展跨国经营为主的企业家有42%。他们的平均企业年收入30%来自于国际贸易，其中有接近75%的华裔企业家曾协助过加拿大企业到中国拓展市场，或者协助过中国企业来到加拿大发展。”*见新浪读书：《人才环流与共享》，见http://book.sina.com.cn，2009年7月1日。目前，华侨华人群体所在国的内生变量与我国经济和社会发展的综合作用，已为高端华侨华人人群的环流提供了必要性和可能性。若我国在加强高端移民的权益赋予和权益保障方面有较大作为，势必会促进和加大高端华侨华人人群向中国移民的速度和广度。

全球化时代的国家立法受制于外部和内部两个方面的因素。外部即全球化的因素，具体地说，就是在全球化背景下所形成的国际法准则、国际惯例以及全球化法律文化。因为一个国家一旦加入了全球化的行列，也就等于它进入了国际体系规则之中，后续的发展中国家尤其如此。这类国家不但要熟悉并学会运用国际体系规则同世界各国打交道，而且在某些方面还要把国际体系规则的基本精神和原则引入到国内立法中。但全球化并未毁灭民族国家的主权特性，更不能强求民族国家不顾本国国情去进行全球统一立法。正如我国有些学者所言：“经济全球化并不能说明、更不能直接派生法律全球化。法律的民族、区域、国家特征与利益的保护性，仍要求提升国家自主法律的地位。”*见2002年9月1日《经济参考报》。

3.完善国际化与本土化互相兼容的移民立法

就我国移民立法而言，国际化与本土化也应互相兼容。第一，对国际社会已经存在的与国际移民有关的国际公约、条约进行认真的具体分析，凡是对我国国家主权、安全、利益和社会秩序无太大破坏性的我国应当遵循；凡是严重有悖于我国国情，对我国家主权、安全、利益和社会秩序有重大破坏性的，可予以保留。第二，对我国已经加入或缔结的与国际移民有关的国际公约、条约，我国立法机关应在把握我国基本国情的前提下将其引入到新的国家移民立法中；我国原有的移民立法与我国加入或缔结的国际公约、条约中的基本原则、规则有冲突的则应通过立法程序予以修订，以保持国内法与国际法的统一与协调。第三，某些我国需要加入但暂时尚未加入的与移民立法相关的国际公约、条约，我国则可先借鉴其基本精神进行国内立法后再选择机会加入。第四，我国加入或缔结的国际公约、条约没有规定的也没有限制的内容，我国则可应根据本国国情进行自主性的立法。需要加以说明的是，我国内地(大陆)、香港、澳门、台湾四个区域居民的互相往来虽然也是人口全球流动的组成部分，但这方面的立法，则完全是我国的内部事务，与国际社会无关，根本无需考虑国际化问题。第五，对发达国家的移民立法和国际通行做法，我国应在充分考虑和准确把握我国基本国情的前提下，借鉴其中精华和合理成分。在吸纳高端移民方面，许多国家有过成功的立法实践。美国在联邦《移民法》中强化了人才优先的体制，明确规定不限年龄、国籍，人才引进优先。澳大利亚、加拿大等国家通过法律规定，增加人才移民的限额。日本通过制定《国立、公立大学任用外籍教师的特别措施法》、《研究交流促进法》、《外国科技人员招聘制度》等法规，实施人才战略。我国的香港、台湾地区在保护人才资源的法制建设方面也有成功经验，这些都值得我们学习与借鉴。

(二)入境便利机制

1.给海外华人特殊的入境便利

华人是我国现代化建设的独特资源，我国应充分认识和珍惜这一资源，在政策上对华人及其配偶、子女同其他外籍人士区别对待。“事实上，很多对中国有感情的外国人很反感‘老外’一词，更别说那些只是由于‘利益’关系改换国籍而未根本改换民族认同的华人。”[16]因此，我国的出入境政策也没有必要建立这个壁垒。为适应华人的国家和民族认同，国家可在出入境检查站设立专门的华人出入境通道，方便海外华人入境、出境，消除它们来中国工作、投资的心理障碍。

2.对高端人才实行优惠签证

对高端人才实行优惠签证，是世界各国吸纳创新创业领军型人才的普遍做法。很多国家规定，凡是著名学者、高级人才和具有某种专业技术的人才，不考虑其所在的国籍、资历和年龄，一律优先允许入境。这实际上是把在世界范围内争夺人才当作了他们的国策。还有，我国海外留学人员反映，他们在国外定居很多年，加入了外国籍的话，回来还需签证，过程很繁琐。建议：我国在签证上进一步解放思想，规定只要在国外拿到硕士以上学位，就可以一次签发五年多次签证，或十年往返签证。

(三)健全入境移民的赋权机制，促进移民融入

1.允许外国留学生就读期间在高端行业“打工”和毕业后选择就业的期限

现实，愿意在中国工作的外国留学生越来越多，而且事实上可以填补我国人口就业的空白。建议允许外国留学生就读期间在我国高端行业从事兼职工作和寒暑假期间从事全职工作。外国留学生毕业后，有权申请6个月至1年期的工作签证，用于在中国境内求职。

2.恢复居留期华侨的国民权利，并使权利与义务联动

只有将选举权、被选举权、担任公职权、领取福利金权、就业权、教育权、医疗权等政治、经济权利，与华侨的居留期制度密切联动，才能充分吸引华侨回国工作和投资。建议：恢复回国1年以上华侨的户籍及上述权利，无需定居才恢复户籍；以后也不再注销未加入外国国籍的出国留学、工作和投资人员的户籍。

3.扩大外国人永久居留条件，吸纳外国高端人才在中国永久居留

要区别拥有中国永久居留权但不在中国居留的外国人，与拥有中国永久居留权在中国居留不满一定时间的外国人、连续取得中国短期居留权并在中国连续居留的外国人，赋予与中国联系最真实者更多权利。建议赋予外国高端人才工作类签证转永久居留许可的权利，所有在中国连续工作8年以上的外国人，可以申请永久居留资格；获得中国永久居留许可并连续在中国居留2年以上的外国人，可以申请永久居留许可延期。

4.实行积分制“绿卡工程”

在世界范围内，人们得到绿卡不外两个原因：“利益”与“便利”。由于我国的社会保障体系尚未包涵获得中国永久居留权的外国人，从本质上讲，现行“中国绿卡”只是一种高级的长期有效签证。为了争夺顶尖人才，欧洲传统强国都对“绿卡”制度进行了改革，2000年德国正式实施“绿卡工程”；2007年法国实施“优秀人才居留证”制度；2008年英国正式实施“记点积分制”移民制度。我国可借鉴这些国家的做法，实行积分制“绿卡工程”，遴选外国高端移民。

5.适度降低外国人入籍标准，特别是华人入籍标准，渐进地推动协议双重国籍政策

为改变在全球人才竞争中的劣势处境，20世纪90年代后，不少新兴国家开始明确承认双重国籍。鉴于我国实行双重国籍虽对吸引国际高端移民有利，但也涉及我国与其他国家国际关系的处理等一系列疑难问题，故现实对《国籍法》进行重大修订的条件尚不成熟。因此建议先修订我国《国籍法》的配套细则和规章，允许具备一定条件的华人申请加入、恢复国籍；获得永久居留许可并在中国居留8年以上的非华人外国人，可以申请加入中国国籍。但在《国籍法》未做重大修订之前，它们仍需放弃外国国籍。以后，我国可尝试通过与外国签订条约的方式，建立协议双重国籍制度。即在外国与我国签订双重国籍条约的前提下，允许该国国民加入我国国籍后享有双重国籍，同时也允许我国国民加入该国国籍后享有双重国籍。

6.积极推行移民融入政策

来自不同文化背景的国际移民在流入我国社会后，有些移民能够比较顺利地融入到我国社会，实现文化同化，也有一些移民却难以成功融入。移民融入政策就是要消除或者降低移民所面临的跨文化适应困扰和问题，留住新移民，减少回归率，减少和消除新移民与我国居民的冲突。为此，我国应在三个维度上积极推行移民融入政策，首先，在政治和立法维度上，将获得我国永久居留权和国籍的移民看成我国社会政治群体中完全参与的正式成员；其次，在社会经济维度上，赋予上述移民正式的社会经济和福利权利；再其次，在文化与宗教信仰维度上，保护移民自我组织，展现自我文化、本民族、本宗教的权利等。这三个维度是从中央政府到地方政府政策，以及基层社区的移民融入工作需要达到的目标，也是检验移民融入政策(促进融合还是产生排斥)的一个标尺。

参 考 文 献：

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[3]杨明杰.国际移民统计数字的背后[J].世界知识,2006,(4):66.

[4]刘剑雄,朱雄兵.技术移民的国际经验与中国改革趋势[J].中共杭州市委党校学报,2010,(6):10-16.

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[16]王晓波.设想“中国绿卡”[J].世界知识,2005,(12):65.

责任编辑：马睿

On the Transition of International Immigration Mode and the Reconstruction of China's Immigration Legal Mechanism-Taking China's High-end Immigration Mechanism as the Focal Point

Jing Chang-ling

(Dept. of Public Order, Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China)

Abstract：Since 1960s, especially 1980s and under the background of economic globalization, intellectualization and informatization, the whole world has become unprecedentedly melted in the aspect of economy. Under the guidance of the principle of national interest first, the developed countries in the west have began to adopt the policies of excluding common immigration and favoring skilled immigration and investment immigration, which indicates that significant transformation is taking place in terms of international immigration mode. As the largest developing country in the world, China shall adapt to this trend by referring to the experience of skilled immigration and investment immigration, combining the actual condition of China, attracting high-end immigration as the focus and perfecting China's immigration legal mechanism according to certain logics and standards.

Key words：immigration; high-end immigration; immigration mechanism

收稿日期：2016-01-23

作者简介：荆长岭(1957-)，男，河南郑州人，广东警官学院治安系教授，从事涉外警务和实战警务指挥研究。

中图分类号：D631.46

文献标识码：A

文章编号：1009-3745(2016)02-0029-11

①这里所称移民是指国际移民。因可以依据许多要素设定国际移民，国际移民的定义也就纷纭复杂、难以统一。国际组织的定义通常繁琐冗长，故不做介绍。比较简明的定义如：跨越主权国家边界，以非官方身份在非本人出生国居住达一年以上的特定人群，即为“国际移民”。(见李明欢：《国际移民的定义与类别——兼论中国移民问题》，载于《华侨华人历史研究》2009年第2期。)显然，上述“国际移民”的定义包括在非本人出生国居住一年以上的“国际难民”，但人们在探讨移民与发展时，通常不把国际难民、流亡者或被迫离开其国籍国和出生国的人包括在“国际移民”之内，而将其作为独立的一类跨国人群。