公职人员利益冲突治理的中国路径探讨——兼论《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的利益冲突治理策略

肖泳冰

（中共国家税务总局党校政治学教研室,江苏扬州225007）

“利益冲突”（Conflict of Interest）是被广泛运用于政治、经济、社会乃至于人与自然关系方面的话语,意在从相互关联的两个事物或现象之间的关系中寻求解决问题的方案。1964年加拿大政府总理皮尔森针对自由党的一桩丑闻致函各部部长,提出:“部长及其手下人员不能拥有一个与其履行公职产生冲突的利益,即使这种利益是很遥远的。”[1]258-259此后“利益冲突”开始运用于廉政建设领域,美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家都先后制定了防范利益冲突的规定和制度,并逐渐普及到世界其他国家和地区。经济合作和发展组织（OECD）把“利益冲突”界定为“公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突,其中公职人员的私人身份（private-capacity）的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任”,即只要公职人员的私人利益不恰当地影响到他们履行公共职责时,就可以说他们存在现实的利益冲突了。参考这一定义,我国廉政意义上的“利益冲突”有广义和狭义之分。广义的利益冲突是指公职人员行使职权时所代表的公共利益和自身所具有的私人利益二者之间可能发生的冲突,一切不廉洁行为或者权力寻租的行为都可以界定为利益冲突行为,既包括极端的利益冲突（如贪污、贿赂等腐败犯罪行为）,也包括轻微的利益冲突（主要表现为“吃拿卡要”等作风问题）。狭义的利益冲突仅指在市场经济条件下公职人员存在与其履职权相冲突的个人相关利益及存在以权谋私的潜在可能,例如公职人员经商、利用工作之便获取的内幕信息牟利、离职后利用原工作职务中获得的便利以及其近亲属利用其职务的影响获得特殊的机会等,这是比较典型意义的“利益冲突”。本文所述的“公职人员利益冲突”偏重于狭义和典型意义上的“利益冲突”。

1　公职人员利益冲突治理的中国伦理基础

1.1　公职人员利益冲突的本质是伦理问题

“利益冲突”来自西方国家廉政话语体系,对于公职人员而言,利益冲突问题基于对职业道德和行政伦理的价值认知,与基于法理基础的其他廉政话语有显著区别。“公职人员的利益冲突是责任和价值追求相互冲突的结果,是行政过程中对通过一定规范与原则维持的人和人之间应然关系的违背,是公职人员面临个人利益和公共利益时将何者置于优先考虑地位的问题,是在忠诚于国家还是忠诚于个人之间的两难价值选择,它是一种伦理选择的困境。”[2]简而言之,公职人员被赋予公共管理的权力,是基于大众对他们的信任,公职人员必须以诚实的态度在履行公职时自觉防止个人利益对公共利益的侵蚀,否则就是对大众信任的辜负和不忠诚。无论是从信托理论还是委托理论来看,界定公职人员的行政责任或是法律责任,其道德伦理基础是一致的,而且正是“由于道德责任的确立,行政责任与法律责任才有效地统合在一起,才有充分实现的可能性”[3]235。

通过公共伦理的构建防范利益冲突是世界各国及国际组织的通常做法。例如,美国通过《政府道德法》《行政部门雇员道德行为准则》等对公职人员职业道德进行立法;经济合作与发展组织（OECD）自20世纪后半期以来,一直以公共伦理建设为切入点,颁布了一系列防止利益冲突的研究报告和制度规定,如《公共服务伦理:现实问题与实践》（1996）、《信任政府:OECD国家的伦理策略》（2000）、《公共服务中的利益冲突管理:OECD的指导原则与评述》（2003）等,形成防范公职人员利益冲突的核心伦理体系。在这个核心伦理体系的基础上,构建防范和治理利益冲突的公职人员行为规范、监督措施以及法律制度。

1.2　我国具有治理利益冲突的伦理基础

防范利益冲突的理念虽然来自西方政治架构下的公务员职业道德和行政伦理认知,但在中国并不缺乏相应的政治伦理基础,恰恰相反,“中华民族传统文化历来都讲德法相依、德治礼序,家规族规、乡规民约传承中华文化的DNA”[4]。在中国古代政治制度中也有以避嫌为代表的防范利益冲突的制度设计,防范和治理利益冲突在我国传统政治文化中有着丰厚的伦理土壤。利益冲突治理的中国伦理基础不仅仅体现在传统职业伦理之中,也体现在中国共产党在长期革命、建设和改革过程中形成的政党政治伦理之中,而且中国共产党的政党政治伦理比传统职业伦理具有更强的现代性、全面性和彻底性。毛泽东同志作为中国共产党建设理论的奠基者,对“全心全意为人民服务”这一党的宗旨有着特别的解读。在著名的《为人民服务》的讲演中,他第一次从理论上深刻阐明了为人民服务的思想,并且使用了“完全”“彻底”的提法,他指出:“我们这个队伍完全是为着解放人民的,是彻底地为人民的利益工作的。”[5]1004之后,毛泽东在接见新闻工作者时进一步将“完全、彻底”凝聚为“全心全意”四个字,指出,“三心二意不行,半心半意也不行,一定要全心全意为人民服务”,并在中共七大对此进行了全面的阐释,强调“全心全意地为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点”[5]1094-1095。这个结论不仅丰富了马克思主义政党学说,还确立了党在处理个人利益和人民利益关系的基本准则,为我国吸收和借鉴利益冲突理论从而治理腐败问题提供了坚实的伦理基础。

利益冲突理念纳入我国廉政建设话语体系,是与我国改革开放和建设社会主义市场经济相关联的。2002年6月,中纪委在《关于对铁道部纪委〈关于国有企业领导人员退休后能否接受香港股份制企业聘任的请示〉的答复》中,第一次明确使用“利益冲突”这个用语[6]31。2009年9月,党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,首次在中央文件中使用“利益冲突”概念,要求“建立健全防止利益冲突制度,完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制”[7],十八大进一步指出,要“深化重点领域和关键环节改革,健全反腐败法律制度,防控廉政风险,防止利益冲突,更加科学有效地防治腐败”[8]。

十八大以来,以习近平为总书记的党中央在治理腐败、管党治党方面提出了一系列新的主张,并以实际行动全面从严治党,在公私问题的处理上提出了鲜明的主张:“作为党的干部,就是要讲大公无私、公私分明、先公后私、公而忘私,只有一心为公、事事出于公心,才能坦荡做人、谨慎用权,才能光明正大、堂堂正正。作风问题都与公私问题有联系,都与公款、公权有关系。公款姓公,一分一厘都不能乱花;公权为民,一丝一毫都不能私用。领导干部必须时刻清楚这一点,做到公私分明、克己奉公、严格自律。”[9]394

与民主革命和社会主义建设时期通过整风运动治理党内各种消极腐败现象不同,全面从严治党在新的历史条件下选择了依规治党的制度化路径,以适应依法治国的国家治理整体战略。《中国共产党廉洁自律准则》（以下简称《准则》）和《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）颁布实施,明确“坚持依规治党与以德治党相结合”[10]2,我国的国家治理体系日益呈现出“以人为本、以德立党、依法治国”的清晰逻辑图景,尤其是《准则》第一条确立了党员廉洁自律必须做到“公私分明,先公后私,克己奉公”[10]4,为在新形势下在我国开展利益冲突治理提供了更加明确的制度化伦理规范。

2　公职人员利益冲突治理的中国政治优势

2.1　公职人员利益冲突治理的难题

由于公职人员利益冲突问题本质上是一个伦理问题,以法治方式解决利益冲突即便是在西方国家也遇到不少困难,在我国同样也存在不少难题。

2.1.1　利益冲突具体情形难以穷尽列举

用列举方式防止利益冲突并用制度加以规范是包括我国在内的世界各国防止利益冲突的普遍做法,但是市场经济的交易形式丰富多样而且不断发展,只要防止利益冲突的制度规范一旦出现,规避这些制度的做法随之也会产生,制度的规制尤其是成文性制度规制永远滞后于利益冲突形式的发展,这是利益冲突防范的一个突出特点。在这种情形下,利益冲突问题更多地被视为公职人员职业伦理而不是法律义务,通过道德建设和强化管理的方式加以防范,从某种意义上来说也是一种无奈的选择。

2.1.2　利益冲突的信息不对称现象难以破解

利益冲突问题难以治理,信息不对称也是一个重要原因。西方国家力图通过公职人员利益信息的登记、公开等方法,努力消除解决利益冲突中的信息不对称问题,虽然取得不少成效,但利益冲突的信息不对称问题依然难以破解。我国尚处于国家治理转型时期,社会征信体系尚未完全建成,信息不对称问题就显得更加突出,给防止和治理公职人员利益冲突问题带来不少困扰。

2.1.3　利益冲突的处置问题受到各种限制

一旦公职人员发生了法律法规所禁止或者限制的利益冲突现象,如何处置也是一个问题。从世界各国的利益冲突处置机制来看,除美国、法国、立陶宛等少数国家以外,大多数国家对不属于受贿、贪污等犯罪行为的利益冲突处置一般都不是采用刑事处罚的方法,而是通过强制回避、资产处置、利益隔离等非常规手段进行处理,而这些手段在我国还没有形成较为完备的制度体系。

2.2　我国治理公职人员利益冲突的特殊优势

虽然利益冲突治理在我国提出较晚,但是由于我国的制度优势,在治理利益冲突方面存在与其他国家所不具备的优势。如果能够对这些优势加以充分运用,就有可能在借鉴别国经验的同时,探索出一条适合中国国情的利益冲突治理道路。

2.2.1　制度体制优势

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。实际上党的领导也是中国特色社会主义最大的政治优势。中国特色社会主义制度体系在政治运作层面确保了政党系统和政权系统两个系统并行不悖,而且相互渗透、相互支撑。这就为通过政党系统引领政权系统治理公职人员利益冲突提供了可能,只要能够治理好政党系统,政权系统中大部分公职人员的利益冲突问题就可以得到有效的遏制。

随着全面从严治党的逐步展开,我国已经在遏制腐败犯罪和不正之风方面取得了明显成效,充分证明了以政党系统治理引领政权系统治理的可行性。十八届三中全会进一步强化了党员领导干部的党风廉政建设责任制,明确要求加强对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,党委负主体责任、纪委负监督责任,使党对反腐败斗争的领导地位得到进一步巩固,强化了党委维护党政机关和单位廉洁性的责任和义务,并通过党内监督对党委的这种义务得到落实,使利益冲突的防范和治理成为各级党委和政府关注和重点解决的问题之一。《准则》和《条例》的颁布实施,为全面从严治党的深入开展做了铺垫,提供了下一阶段政党系统治理的制度依据。

2.2.2　方式方法优势

以政党系统治理引领政权系统治理是我国的体制机制优势,而关于政党系统的治理,中国共产党又有自身独特的做法和优势。例如,以整风的精神开展纪律整饬和集中治理等活动就是独特方式之一。整风是中国共产党在长期的历史进程中独创的政党治理方式,在革命时期对于树立党的优良作风起了决定性作用,经过改革和创新,以整风的精神开展教育实践活动对于政党治理仍然发挥着积极作用,例如群众路线教育实践活动对于反对官僚主义、形式主义、享乐主义和奢靡之风起到了重要作用。“三严三实”专题教育活动对于转变领导干部观念、树立“严以修身、严以用权、严以律己,谋事要实、创业要实、做人要实”的作风标杆发挥了重要作用。除了这些全党性的教育活动以外,2013年10月,中共中央组织部发布了《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》,要求“限期对党政领导干部违规在企业兼职（任职）进行清理。各地区各部门各单位要根据本意见规定,按照干部管理权限对领导干部在企业兼职（任职）情况进行一次摸底排查,对发现的问题要限期纠正。凡不符合规定的,必须在本意见下发后3个月内免去或由本人辞去所兼任（担任）的职务”。这是整风精神在治理利益冲突方面的具体运用,对于解决由于历史原因长期积累下来的矛盾和问题,减少利益冲突存量发挥了不可替代的作用。

当然,中国自身的特殊优势并不排斥借鉴外国经验,对于市场经济条件下如何防范和治理公职人员利益冲突问题,西方国家以及一些国际组织如经济合作与发展组织（OECD）、亚太经合组织（APEC）等积累了丰富经验,特别是在预防公职人员利益冲突具体制度设计中有很多值得借鉴的地方。在坚持我国政治优势的基础上吸收借鉴西方国家和国际组织防范和治理公职人员利益冲突的经验,有利于我国和西方国家在治理腐败方面形成共同话语平台,在此平台上可以最大限度地就反腐败国际合作问题展开最广泛的对话、合作,最终取得共赢的效果。

3　公职人员利益冲突治理的中国路径分析

3.1　抓基本策略配合政治优势

政治优势是一种内在的优势,如果没有相应的策略予以配合,政治优势未必就能转化为现实的效果。十八大以来,党风廉政建设和反腐败斗争采取了“治标为主,为治本赢得时间”的策略,充分发挥了党的政治优势,以雷霆万钧之势,打“老虎”、拍“苍蝇”、反“四风”,初步遏制了腐败现象滋生蔓延的势头,为充分开展公职人员利益冲突的治理提供了有利的政治生态环境。也采取了“抓早抓小、动辄则究”以及把党纪和国法区分开来、“把纪律挺在法律的前面”等具体策略,为率先在党内治理和预防利益冲突问题开辟了道路。在党的各项纪律中,习近平强调政治纪律和政治规矩,指出:“严明党的纪律,首要的是严明政治纪律。党的纪律是多方面的,政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律,遵守党的政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础。”[11]131-132并把遵守党内各项制度视为遵守政治纪律和政治规矩的重要体现,保证了包括领导干部重大事项报告等防范利益冲突制度的贯彻落实。

3.2　通过教育培训引导公职人员主动防范利益冲突

要引导公职人员树立防范利益冲突的意识,需借助于教育培训的方式和手段。从策略上来看,主要有三个基本途径:一是岗位廉政教育中需要加强防范利益冲突的内容,对党政机关每个岗位可能产生的利益冲突进行梳理,提醒公职人员主动防范;二是廉政文化建设中需要加入防范利益冲突的内容,充分挖掘我国传统职业伦理以及我党的优良传统和作风,借鉴外国防范利益冲突的案例,通过丰富多彩的文化形式,潜移默化地引导公职人员树立主动防范利益冲突的价值理念;三是各级党校、行政学院等干部教育培训机构在充分研究我国利益冲突治理问题的基础上,通过专业化的教育培训手段,深化公职人员对主动防范利益冲突的认知,最大限度地形成主动防范利益冲突的共识。同时,借鉴发达国家公务人员行政伦理的培训方法,帮助公职人员理解所期望的行为规范并培养解决伦理困境的技能。

3.3　通过举证责任倒置强化对公职人员利益冲突的纪律责任追究

在我国全面推进依法治国的进程中,完善利益冲突治理法律制度是重要选项,而以党纪带国法的治理路径在责任追究方面则是一大优势。这种优势体现在如下:在无罪推定原则的法治原则对具体个案可能因信息不对称导致举证责任困难、难以适用相关法律的情形下,在党内可以根据“忠诚”原则和“以德治党”的总体策略,要求被举报的党员干部“自证清白”,将举证责任进行倒置,让被举报的党员干部自我举证证明其行为并不构成利益冲突,否则就可以认定构成违纪而应当受到党纪处分。

举证责任倒置不是一般法律原则,作为“谁主张、谁举证”程序的例外仅仅适用于消费者权益保护等信息严重不对称的场合和情形,在司法实践中不得滥用。但是党纪处分只适用于党员干部,党纪处分也非刑事处罚或是任何意义上的法律责任,所以举证责任倒置并不构成“有罪推定”而破坏法治原则。确立举证责任倒置原则适用利益冲突责任追究具体个案,在本质上并不是对党员干部的严苛要求,而是全面从严治党在执纪程序方面的具体体现,和当前我国反腐败斗争的总体策略相适应。

总之,随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展,我国公职人员利益冲突的治理问题成为与惩治腐败犯罪、纠正不正之风同等重要、并行不悖的治本之策。以党内治理引领国家治理是我国国家治理现代化的基本路径,在治理公职人员利益冲突方面也应当遵循这个基本路径,通过党内对利益冲突的治理,一方面压缩由于改革和社会转型带来的各种利益空间和寻租机会,解决绝大部分利益冲突问题,另一方面树立起有利于治理利益冲突的政治生态,积累治理利益冲突的经验,为全方位开展利益冲突治理提供有力指引。

参考文献:

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[6]本书编委会.反腐败:防止利益冲突的理论与实践专题研讨会暨第四届西湖·廉政论坛文集[C].北京:中国方正出版社,2012.

[7]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[N].人民日报,2009-09-28.

[8]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报,2012-11-09.

[9]习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014.

[10]中国共产党廉洁自律准则中国共产党纪律处分条例[M].北京:中国方正出版社,2015.

[11]中共中央文献研究室.十八大以来党的重要文献选编（上）[G].北京:中央文献出版社,2014.