论社会治理中的规划——兼论中国政府的规划活动及其引导价值

郑家昊

（陕西师范大学政治经济学院,陕西西安710119;美国伊利诺伊大学,斯普林菲尔德62703）

1　规划的源与流

随着人类的出现、生存和繁衍,在自然界中又产生了一个新的世界,那就是人类社会。在这个新的世界之中,为了追求和实现美好的生活愿景,人类必须同时应对来自于自然的威胁和来自社会治理等方面的多重问题。在某种意义上,人类的生存和发展史就是一部人类认识自然、征服自然以及认识自身、治理社会的历史。千百年来,东西方文化的先哲们都曾对“如何征服自然”和“如何治理社会”进行过深刻的思考和审慎的抉择。直至今日,那些有志于实现好的社会治理的学者和实践者依然延续了先哲们的探索精神,不断地优化既有的社会治理方案或创造性地制定新的社会治理方案。作为众多治理方案中的一种,“规划”（或“计划”）已经成为管理活动的重要要素并且在人类的个体化生活和组织化生活中发挥着重要的作用。

在中文语境中,“规划”和“计划”经常被混同使用。其实,就概念的意涵而言,“规划”和“计划”是略有差异的。《辞海》对“规划”给出的释义:“规划”就是“谋划;筹划……后亦指较全面或长远的计划”[1]785。《辞海》对“计划”给出的释义:“计划”指的是“人们为了达到一定目的,对未来时期的活动所作的部署和安排。可分为各种类别,如经济计划、军事计划、社会发展计划等。经济计划按制定的范围分,有国家计划、各部门计划、地方计划和企业计划;按内容分,有工业计划、农业计划、基本建设计划等;按时间分,有长期计划、五年左右的中期计划和一年以内的短期计划;按执行要求分,有指令性计划和指导性计划等。在市场经济条件下,国家计划注重市场对资源配置的基础作用。突出宏观性、战略性和政策性”[1]1028。可见,中文语境中的“规划”和“计划”既可以被用作动词,主要指规划或计划的活动或过程,也可以被用作名词,主要指工作或行动之前预先拟定的具体内容和步骤。然而,无论以什么词性使用,相较于“计划”而言,“规划”更具有长远性和战略性的基本特征。在英语词汇中,“规划”和“计划”有着相同的直接翻译,即“PLAN”或“PLANNING”。其中,“PLAN”侧重于指规划或计划的文案（如规划书、计划书等）,“PLANNING”则是规划或计划的实践活动。需要说明的是,就语义而言,本文所使用的“规划”一词不局限于文案层面的解释,更应当包括规划活动的意涵,除了特别强调长远性和战略性之外,在社会治理意义上将“规划”与“计划”等同使用①中文语境中,人们习惯于将“规划”与“计划”混同使用,尤其是在一些政府文件当中,“规划”和“计划”一般是不加以区分的。但是,唯独有一点是区分开的,以2006年为分界,在此之前,中国政府习惯于使用“五年计划”的表述,2006年之后开始使用“五年规划”。由“计划”到“规划”,展现和凸显了中国各级政府对战略性思维的重视和运用。。

如果硬要探究“规划”和“计划”这两个词的起源的话,那就需要首先解答以下问题:是先出现“规划”还是先出现“计划”?它们分别是什么含义?在历史上到底哪个词语使用的频次较高呢?毫无疑问,这是一项非常值得研究的课题。然而,可能是因为这项任务的工程量浩大,截至目前,尚未发现对这些问题做出系统化研究。不过,可以确认的是,作为活动的“规划”或“计划”出现的时期要远远早于作为概念的“规划”或“计划”。因为,在人类尚未意识到规划行为,或者说不自觉地去运用规划行为的时候,规划活动就已经产生了。对于规划行为活动的自觉认知,是以人的智识增长和对规划活动的自觉反思为前提的。

纵览人类社会治理发展史,可以清晰地发现:在农业社会早期阶段,人类最初的规划活动,是一种“自然”的规划行为,是一种人的主观能动性在客观现实中的不自觉运用,主要服务于为人类生存和生活谋得较低层级的、却是极为必要的安全环境和生活条件。那时,具有独立意识的个人在遭遇野兽、洪水、地质灾害等自然界的各种威胁时,会采取一些自发的应急反应,这些应急反应经过多次强化,会演变成最原始的自发型规划行为,以达到征服自然的目的。毫无疑问,征服自然和谋得生存对早期的人类而言是一项极其艰巨的任务。然而,正是凭借着这种自发的规划行为,人们彼此团结、有谋划性地开展活动,进而大大地降低了来自自然环境的种种外在不确定性。

当获得相对确定的生存和生活环境之后,作为个体的个人会将绝大部分注意力转移到应对一个崭新的问题,即如何处理好与他人的关系问题,如何营造一种持续的互助救济、共同发展的社会共同体。可以说,随着人类不断推进认识自然、征服自然的征程,社会共同体的治理问题凸显为一项更为重要的课题。尤其是进入到工业社会阶段,启蒙运动、工业革命和市场经济分别从不同的领域、在不同的程度上,革新了人类关于生存和生活的原有认知与规划。首先,18世纪的“启蒙运动”,被公认的一项最伟大的贡献就是让人类认识到“权利”的存在。启蒙运动的思想家们通过对权利的确认掀起了一场“法的精神”的启蒙,最终使“法的精神”深入人心,成为社会治理规则制定的基准。也正是由于启蒙运动对人的理念和意识的洗礼,人们开始自觉地去规划与自然、与他人之间的各种活动。从此,“规划”扬弃了在人类社会早期的自然自发的属性,开始获得了“自觉”的意识,成为现代管理活动中的重要要素或实践构成,进而在社会治理意义的范畴上被广泛运用。而且,随着规划活动的重要性不断增强,有些规划逐渐地被纳入法律范畴,从而被赋予了法律的意义（如近代工业社会早期的经济规划、城市规划等）。

技术的革新尤其是电力资源、机器的推广应用,使人类经历了一场具有深远意义的工业革命。可以说,工业革命不仅为人类社会带来了高的生产效率,而且彻底改变了人类的生活和生存状态和条件。一个简单的例子就是工业革命与城市化的同构。技术的革新解放了生产力,也改变着人的社会身份和角色,使得原来固封在土地上的农民开始进入城市成为工人,由此产生了城市化的问题。“城市如何发展”是需要审慎地进行规划的。也正是由于人们对于“城市规划”的积极探索,使得“城市规划”成为现代意义上的规划行为的典型代表。也正是在推进城市规划的实践活动中,人类对规划作为要素或者作为活动的基本内容更加了解,并且开始系统化地设计和实施规划。

市场经济作为人类社会的又一伟大发现,已经成为人类实现资源配置的重要利器。进入近代,经济水平成为衡量一个国家综合国力的重要标尺,因此,民族国家一般都会在其国家内部注重经济发展,信仰“经济决定论”,推崇市场经济。“市场经济”作为人类生活和生存的重要“环境因素”和“工具因素”逐渐发挥其决定性的作用。也正是在环境决定论和经济决定论的作用之下,“规划”被纳入经济发展的领域,经济发展规划获得了高于其他社会发展规划的地位。

一言以蔽之,从农业社会早期到工业社会发展阶段,人类规划行为的属性开始实现从自然到自觉的转变。随着人类认知哲学的发展,“规划”被纳入法律的范畴,进而获得了法的意涵;随着工业革命和城市化进程,“规划”被视作一种重要的手段,广泛应用于城市发展和工业化实践;随着市场经济的蓬勃发展和经济决定论的蔓延,“规划”在经济发展中的应用和地位开始高于其他领域。这就是“规划”在人类社会治理中的基本演进逻辑。认识到这一逻辑,是我们进一步解答和认知“规划到底是什么”的基本前提。

规划是什么?自人类开始不自觉地使用规划以来,规划的内在构成要素究竟发生了哪些变化?笔者认为,解答这些问题已经不能局限于从一般词义解释的层面出发,而是应当在社会治理的意义上去全面地进行省察,将“规划”看成是人类治理社会的一种重要工具和手段。按照主体、内容、价值等要素对“规划”进行界定。“规划”应当是个人或组织在社会治理中所采用的远瞻性谋划,旨在实现好的治理。（1）就主体而言,规划的主体既可以是作为个体的个人也可以是组织。近代以来的组织化运动,使得规划的主体出现了一个从“个人”向“组织”演变的过程,而且在这场演变中,“组织的规划”成为高于“个人规划”的上位概念,甚至决定着个人的发展规划。也就是说,组织中的个人在规划职业发展以及生活生存的时候,必须首先服从于他/她所在（从属）的组织的战略规划的具体要求。（2）就内容而言,人类社会早期对规划的使用被扩展到“社会”的方方面面,当时的“社会”特指没有出现实质社会领域分化的总体性的社会。到了近代,伴随着社会领域的分化,社会发展规划活动被细分为经济发展规划、文化发展规划、教育发展规划等。（3）就价值而言,“规划”始终剑指好的治理（Good Governance）,尤其是这种对于好的治理的追求不仅包括对社会秩序的追求,更包括对社会生活质量的追求。人类社会早期在实现这种追求的时候特别注重人与人之间的精诚团结,这种传统被纳入当今社会并逐渐演变为协作活动甚至是合作行为。社会发展要求“规划”发挥作用,而“规划”确实在人类追求好的治理的过程中扮演了推进人类合作治理的规则约束和价值导向的角色。

2　政府规划:现代规划运用的典范

在社会治理意义上来理解的“规划”,是一种实现好的社会治理的重要工具。规划的制定和实施是依赖于社会治理主体（个人及由个人组成的社会组织）本身的,在民族国家的范畴体系中,政府一直被称之为“看得见的手”,是社会治理中的核心治理主体,“代表”国家来行使社会治理权。尤其是在经历了20世纪二三十年代的“大萧条”（The Great Depression）之后,“市场失灵”逐渐被公众认识,政府作为行使国家权力的代表者的地位得以进一步提升,突出地表现在政府已经从置身于“市场”之外来为市场运行提供安全和秩序的“守夜人”和“保护者”转变为在市场之中发挥积极干预职能的“干预者”。政府作为国家权力代表者的角色转变,实质上反映出政府所代表行使的国家权力在内涵和外延上的丰富化,政府似乎拥有了更多的社会治理权力,而且政府规模扩张和政府职能分化及模式化也愈演愈烈。尤其是在以凯恩斯主义为内核的国家干预主义的指导下,以及在美国罗斯福总统为代表的新自由派（New Liberalism）的推动下,政府逐渐成为垄断社会治理权的治理主体。

作为一种消弭各种不确定性的工具或手段,“规划”逐渐被政府广泛地应用于各项社会治理领域。在今天看来,“政府规划”已经是政府履行职能的重要方式,或者是政府工具箱中的核心部件。因此,对“政府规划”进行研究,将有利于剖开“规划”的当代价值和现实意义。尤其是,当国家处于初建、复苏或转型时期的时候,“规划”通常被视作政府职能履行方式的必要选项,即使偶尔有些国家因为种种原因没能立即开展对“规划”的大规模应用或者仅仅将“规划”作为一种理念而有待落实（例如詹姆斯·米奇利曾经指出:“凡勃伦与凯恩斯和霍布豪斯与沃德之类的社会学家主张通过规划实施干预。然而,其思想在第二次世界大战之前并没有在西方工业化国家得到大规模实施。”[2]53-54）,然而,发展的事实是,这些国家最后都会将“规划”作为治理工具的必要项,而且,“规划”也确实在各个民族国家初创和转型的过程中发挥着重要的作用。

二战结束至20世纪末这一段时期,曾经出现了一场民族国家化的浪潮,一些既有的民族国家因为战争而陷入百废待兴的困局,一些新的民族国家在经历战争洗礼之后得以创立。可以说,这一个时期,几乎所有的民族国家在思考如何复兴、发展的时候不约而同地选择了制定国家战略层面的“规划”,无论是持自由主义的传统观念还是秉承干预主义的理念,都走向了一条通过“政府规划”来引导社会发展的道路。据詹姆斯·米奇利研究,规划的概念由来已久,它得到乌托邦人士的推广,尤其是19世纪的乌托邦社会主义者;作为马克思主义经济政策的中心内容,首先在（前）苏联被大规模采纳[2]56。（前）苏联在经济和社会方面的规划式发展,对于二战后的新兴国家而言无疑具有重要的示范意义。这种示范意义已经超越了所谓的“意识形态”区隔,不仅仅局限于所谓社会主义阵营的国家。虽然西方工业国家对（前）苏联的规划式发展的批评之声不断,但是,这种批评的声浪并没有湮没“政府规划”的治理价值,反而使得人们对“政府规划”的认知和运用具有了批判的视野。二战之后,作为指导性规划的实践者之一,法国政府共制定了11个五年计划,其中前6个五年计划使得法国顺利搭上西方国家“经济发展的黄金时代”的列车,实现了法国在经济方面的实质性增长。几乎在同一时期,日本作为当时亚洲工业化国家的代表,每一届内阁都非常注重中长期计划的设计、制定和实施。据不完全统计,日本政府在这一时期制定的中长期计划达到14个,而且这些计划并没有因为内阁的更替而出现断裂或断层,无论在时间、内容还是在具体的执行过程中都保持着相互联系性,这保证了日本经济的快速崛起并且最终使日本在短时期内蹿升为经济总量位居世界前列的经济强国。

除了以法国、日本为代表的先发工业化国家之外,一些亚洲新兴的国家和地区也在经济和社会发展中推崇对“规划”的制定和实施。即使这些国家和地区的发展一度被人轻视,乃至这些国家和地区使用规划来推进经济和社会发展的经验被人忽视,但是,20世纪70年代末,正当西方工业化国家遭遇经济发展危机的时候,“亚洲四小龙”却保持了良好的经济增长态势。“亚洲四小龙”的强力发展与西方先发工业化国家的危机形成鲜明的对照,使得人们不得不采用全新的眼光来审视后发国家或地区的发展,并积极地研究这些国家或地区的发展经验。这些国家或地区快速发展的一条重要经验就是:不仅重视规划活动,并且注重合理有效地运用规划。以中国台湾地区和韩国为例。长期以来,人们认为台湾地区对经济发展采取放任自由化政策。其实不然,台湾地区在经济领域实行的是一种“有计划的自由经济”——通过制定合理的战略并配合以各种措施来积极地引导经济发展。台湾地区的计划调节具有协商性、指导性、灵活性、阶段性和连续性、配套性等特征[3]402。从1953年至20世纪90年代末,台湾地区先后制定了6个四年计划、2个六年计划和1个十年计划。其中,第一、二个四年计划（1953—1956,1957—1960）主要任务是发展农业;第三、四、五个四年计划（1961—1964,1965—1968,1969—1972）的重点是大力发展加工出口产品的轻工业;第六个四年计划（1973—1976）和第一个六年计划（1976—1981）的重点是发展重化工业;十年经济计划（1980—1989）和第二个六年计划（1991—1996）的主要目标是全力发展技术密集型和知识密集型的高科技产业[4]142-143。朴正熙是韩国“汉江奇迹”的主要缔造者,在他执政时期,韩国政府制定了四个五年计划,韩国经济增长均超过预测的水平。“琼斯与司空一认为,韩国的每个五年计划都是‘对经济状况的概况调查’,用来帮助私人企业做出具体计划,同时还教育和影响相关的经济官员。最初两个五年计划,尤其是第二个五年计划（1967—1971）,都是为了让韩国经济可以朝着劳动力密集产品出口的方向自由发展。相反,第三、四个五年计划则将注意力转向了重工业,更多的在引导进口替代的发展方向。”[5]10120世纪70年代,韩国政府负责经济发展规划和经济政策制定的部门是总统办公室的经济秘书处,经济秘书处在制定规划时非常注重调研和倾听各方的意见,尤其是为经济官员和一些代表性的商人提供聚会的机会,以对当前的经济状况作出及时的评估和预测,“大多数观察家都认为这种决策过程还是十分有效的,它积极地促进了政商之间的合作关系,带来了经济的快速增长”[5]101-102。

综上所述,二战之后无论是先发工业化国家,还是后发国家（或地区）,它们的政府在从既有工具箱中选择治理工具的时候,不约而同地挑选了规划（或计划）。这种不约而同的选择,其社会治理价值是非常重大的,但同时也最容易被忽视。很多人可能会看到这种选择具有超越“意识形态”的属性,这对于缓和当时资本主义阵营和社会主义阵营的对立而言具有不言而喻的作用;另外,“政府规划”在国家经济增长和社会发展方面充分展现出治理价值。因而,“政府规划”也被看作是“规划”在现代社会运用的典范。然而,严格来说,无论是超越意识形态还是推进经济发展,仅仅属于“政府规划”所带来的必然结果而已。事实上,“政府规划”在现代社会大规模运用的价值和必要性是由社会的复杂性决定的,政府规划的最大价值体现在应对复杂性条件下社会治理方面。

长期以来,人类一直在试图通过化简的原则来处理其与自然、与他人之间的关系,最初的“规划”活动就从属于这样的设计初衷。人们总是希望通过规划或计划能够获得一个相对稳定和简单化的生存和生活环境。但吊诡的是,人类越是努力地寻求确定性和简单化,摆在人类面前的自然和社会环境却变得愈加复杂。对此,英国著名学者安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）创制了一个新词即“人制造出来的风险”或简称“人造风险”（manufactured risk）来形容人类一直在试图用化简的做法来寻求确定性和简单化却最终导致社会治理的高度复杂化的这种现实局面。可以说,抛离了对社会属性的客观分析及其对社会治理提出的新要求,而以一种“自我吹嘘”的理性去制定规划和执行规划的做法是有待商榷的。因而,“规划”作为政府履行职能的方式,在现代社会的发展中更好地发挥其作用的前提就是:首先必须正视社会的复杂性状况以及社会治理的复杂性问题。根据张康之教授的研究,如果将人类社会划分为农业社会、工业社会和后工业社会三个阶段的话,农业社会是一个简单的和确定的社会,工业社会是一个低度复杂和低度不确定的社会,后工业社会是一个高度复杂和高度不确定的社会①参见张康之教授的《合作的社会及其治理》（2014）、《公共行政的行动主义》（2014）、《论伦理精神》（2010）、《行政伦理的观念与视野》（2008）、《公共管理伦理学》（2003）等著作。。目前,人类社会已经进入一个新的时代,开启了后工业化进程,有些国家还同时面临着工业化的任务。在多重发展任务的交织之下,原有的社会治理方案以及政府社会治理的活动必须进行创新。因而,政府社会治理不应当仅仅局限于运用“化简”等简单化思维去使用规划,而是应当在一种“以变应变”的复杂性思维导向下去灵活、科学地制定和使用规划。也只有这样才能最大化地彰显“规划”的当代价值——在复杂性思维指导下的“政府规划”活动,将在应对复杂性骤增的社会治理局面和救治社会治理失灵方面发挥得更加出色。提到这一点,我们有必要回顾20世纪70年代末以来全球性的社会治理情况。在这一时期,西方工业化国家包括东方一些工业化程度较好的国家都出现了治理危机的局面,这场危机最主要的体现就是政府失灵。为了应对政府低效,20世纪70年代末80年代初在全球范围内出现了一场政府改革运动。直到今天,如果去对这场改革运动进行客观评价的话,西方工业化国家的“私有化”和“最小化政府”运动并没有真正地实现政府运转效率的实质性提高,不仅如此,类似的市场化导向的改革对市场运作的过度赋权和依赖,最终导致了2008年的全球性金融危机。相较于这些国家或地区而言,中国政府很好地避免或应对了类似在上述国家和地区出现的社会治理失灵问题,并且随着改革开放的推进,实现了30多年的GDP年平均增速9.8%的高水准。原因是什么呢?其中的一条重要原因就是:当已经实现工业化的国家或地区纷纷放弃指导性规划的时候,中国政府却在科学地评估社会的复杂性程度并且准确地评估经济和社会发展状况的基础上,科学有效地运用了“政府规划”这一重要的政府履行职能方式。

3　中国政府规划活动的引导价值——以“五年规划（或计划）”为例

如上文所述,二战之后几乎所有的国家（或地区）的政府在推进社会治理中,均将“规划”视作政府治理工具的必要选择,唯一的区别就是这些国家（或地区）对“规划”的认识程度和使用态度的不同。在这些国家（或地区）中,中国政府对规划（或计划）可谓情有独钟,尤其是在制定和执行国家发展层面的五年计划（或规划）上表现出了主动性、战略性和连续性的特质,构成了“中国经验”的重要方面。中国道路或中国经验的研究在2004年前后开始逐渐受到国外学者重视,因为中国快速崛起的事实已经容不得国外学者尤其是那些自诩为研究发达国家问题的专家所忽视。自此,经济视角下的中国道路研究实现了从“区域性”向“主体性”的转变[4]4。张维为教授发现,有一篇题为“美国向中国学习”的文章,开宗明义地指出“拥有五千年历史的古老中国在经济危机中仍然保持活力,而‘年轻’的美国却显得年迈虚弱,经济陷入不景气的泥淖中”,并提到了今天的中国有五个方面值得美国学习,其中一个方面就是:明确大的发展目标,以举国之力投资基础设施建设[6]86。的确,中国经济发展能够取得巨大成就得益于中央和各级政府对具有总体性发展思维的五年规划（计划）的制定和实施（见表1①此表根据中国政府门户网站（http://www.gov.cn/test/2006-03/20/content_231421.htm）和求是理论网（http://www.qstheory.cn/tbzt/wzqh/wnjh）的相关资料以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》整理而成。）。

表1　中华人民共和国历届中央五年计划（规划）一览

“五年规划（计划）是理解中国发展奇迹的一把钥匙,也是成为中国发展奇迹的重要手段,发挥着提供公共服务、调控发展模式、促进经济增长、减少经济波动的重要职能。”[7]中国的五年规划（计划）不同于一般意义上宏观调控,是一种中长期的、宏观层面的总量管理,规划可以发挥类似于法律,但更为灵活的‘第二准则’作用。就中国的发展实践而言,“五年规划”来源于“五年计划”,规划继承了过去十个五年计划的经验教训,是过去十个五年计划合乎逻辑的发展,五年规划的历史起点也是“一五”计划[8]。

新中国成立初期,中国政府开始着手建立计划经济体制,在当时起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第三十三条明确规定:“中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划,规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围,统一调剂中央各经济部门和地方各经济部门的相互联系。中央各经济部门和地方各经济部门在中央人民政府统一领导之下各自发挥其创造性和积极性。”也正是在这一种国家发展现实下,第一个五年计划历时四年,五易其稿,于1955年7月30日制定完成,并由此开创了我国通过制定和执行五年计划（或规划）来建设社会主义的历史。“一五”计划完成后近60年来,中国政府已经相继制定和实施完成了9个“五年计划”、2个“五年规划”;当前,中国政府已经制定、发布并且正在积极组织实施新的“五年规划”,即《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》①在中国的治理语境中,人们习惯于用“五年计划”或“五年规划”的简化式称谓来指称某五年内中国国民经济和社会发展的方案。实际上,从全部称谓和发布形式来看,这些“五年计划（或规划）”之间存在着很大差异。而且,新中国成立以来在制定“五年计划”的历程中曾经出现过两次“十年规划”活动,但是,这些“十年规划”最终在落实上还是以“五年计划”的形式展开的。历年“五年计划（或规划）”的全称和形式如下:《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》（“一五”计划）、《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》（“二五”计划）、《第三个五年计划（1966-1970年）的初步设想（汇报提纲）》和《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲》（“三五”期间最重要的两个计划文件）、《1970年计划和第四个五年计划纲要（草案）》（“四五”计划以草案形式发布）、《1976-1985年发展国民经济十年规划纲要》（“五五”计划与“六五”计划一起编制,其中“五五”计划没有独立文本）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划》（“六五”计划）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》（“七五”计划）,《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》（“八五”计划）、《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和二〇一〇年远景目标纲要》（“九五”计划）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（“十五”计划）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（“十一五”规划）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（“十二五”规划）以及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（“十三五”规划）。“五年计划（或规划）”在名称和形式上出现一些差异,主要是由当时发展所面临的特殊环境决定的,而且这种发展的特殊性也影响到具体的计划或规划的执行效果。但是,从总体上来看,中国的“五年计划”已经实现向“五年规划”的转变,在名称上逐渐统一化,而且在执行方面也在按照具体的“行动计划”展开,越来越规范,越来越有效率。。

在改革开放之前,国民经济和社会发展的五年计划曾经引领中国实现了发展、为日后的崛起奠定了基础,但是这一时期的计划大体上还是属于计划经济的范畴——将计划和市场看作是对立的存在,因而很难有效地处理如何实现计划与市场协同发展的问题,容易挫伤国民经济发展的积极性。从第六个五年计划的制定和实施开始,计划经济逐渐在向市场经济转变,计划和市场开始逐渐地成为资源配置的两种方式被广泛运用在社会和经济发展实践活动中。从2006年开始,“十一五”规划的制定和实施展现了中央政府对市场经济中“计划和市场合作”共同促进市场发展的认识,政府开始将政府干预和市场经济作为两个共同作用的资源配置方式一起看待,极大地促进了经济和社会的发展[4]165-167。

中国的五年计划（或规划）的制定和执行与其他国家的最大不同之处在于中央和地方的一致性,这也是中国政府能够通过规划活动来高效率地推进经济和社会发展的重要保障。随着中央政府五年计划（或规划）的出台,地方上都会与中央保持高度一致,根据中央的精神来制定符合本省、市、县、镇的发展实际的发展规划和行动计划;而且,每年中央和地方的政府工作报告都会对五年计划（或规划）的各项指标的完成情况进行考核和总结。这样一种做法从根本上保证了计划（或规划）的实施效果。总而言之,“政府规划”是中国政府引导国民经济和社会发展的一项重要手段,政府对规划的制定和实施充分体现了中国政府对区域内国民经济和社会发展状况的整体性把握,体现了一种总体性的发展思维。“中国所建立的一套相对稳定的体制成功经受住了世界性经济危机的考验。迄今为止,中国领导人始终可以做到制定长远规划,营造良好的宏观经济环境,这一切令人为之叹服。中国不仅全面而有效地防范了全球化风险,而且还利用了全球化的机遇。”[9]220

当前,在中国社会治理的宏伟蓝图中,中央和地方的规划纵横交织,各个领域的发展规划和行动规划更加具有针对性,呈现为规划报告、专项规划、规划表等多元化形式。正是这些来自不同政府层级的、不同领域的以及不同形式的规划共同构成了中国政府通过规划来引导经济和社会发展的战略性格局,进而作用于中国政府职能实现方式本身,推动中国政府实现了从“指令性管理”到“引导型治理”的履职方式转变。在改革开放之后,中央政府制定的“五年计划”或“五年规划”,逐渐淡化了指令的色彩,凸显了引导的价值。关于这一点,从“五年计划（规划）纲要”中对“引导”一词的使用频次上就可以窥见一斑:第八个五年计划纲要,12次;第九个五年计划纲要,33次;第十个五年计划纲要,23次;第十一个五年规划纲要,39次;第十二个五年规划纲要,34次;第十三个五年规划纲要,43次。

中国政府在社会治理中注重对战略规划的制定和实施,在某种程度上,也折射出公共管理理论与实践的发展趋势:规划引导已经被纳入公共政策范畴,强化对规划的设计、制定和实施已经成为一种重要的政府职能履行方式。需要说明的是,制定规划仅仅是规划引导的内容要件,最好的规划最终只有落到实处才能真正地发挥作用。面对复杂的社会治理形势,中国政府既在国家战略的层面上制定五年发展规划,也在不同的发展领域制定相应的发展规划,这些规划几乎覆盖了国民经济和社会发展的主要领域。但是,中国政府更加重视“如何实施规划”的问题。2015年以来,为了保证国家级规划的有效实施,中央政府开始制定针对不同领域发展规划实施的配套“行动计划”,将规划的目标细分为具体的行动计划,为总目标的实施提供了重要的步骤参照。毫无疑问,这是中国政府履行引导型职能的重要试验,也是中国政府的行动主动性和战略规划性的重要体现,更是中国政府在复杂性条件下推进社会治理的成功经验。

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