检察机关提起行政公益诉讼制度的构建

天津市静海区人民检察院课题组

（天津市静海区人民检察院，天津301600）



检察机关提起行政公益诉讼制度的构建

天津市静海区人民检察院课题组

（天津市静海区人民检察院，天津301600）

摘要：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。当前，我国的民事诉讼法修正案已经确立了公益诉讼制度，这让行政公益诉讼制度的确立看到了曙光。由检察机关代表提起行政公益诉讼，不仅理论基础深厚，有当事人适格理论的扩张，公共信托理论，诉讼担当，而且具有丰富的宪政意义，有利于检察职能的充分发挥，有利于保障行政诉讼功能和目的的实现。通过理论上的探讨将社会需求反映到立法层面，且以行政公益诉讼的启动为突破口，为破解检察机关提起行政公益诉讼难问题出力。

关键词：行政公益诉讼；原告资格；配套制度

“公益诉讼”是与“私益诉讼”相对应的学理概念，作为司法权监督行政权的主要手段和形式，行政公益诉讼指的是当政府等行政主体的违法行为导致对社会不特定多数人的公共利益制造风险或造成损害时，有权主体依法向人民法院提起的审查该违法行政行为合法性、同时敦促法院纠正该违法行政行为的制度［1］。当前，根据传统的诉权理论，我国的行政诉讼制度主要是以保护当事人私人利益的“主观诉讼”为其基本诉讼模式，对公共利益的保护并无涉足，这就容易出现当公共利益遭受损害时，无法正常启动行政诉讼程序的问题。为填补行政诉讼法上这一空白，强化司法权对行政权的外部监督，加强法治政府建设，有必要拓展诉权理论，将行政公益诉讼纳入行政诉讼的应有范畴，实现司法权对行政权在落实保障公共利益职责上的监督职责。而要建立完整的公益行诉制度，首先必须解决公益行诉的原告资格即起诉主体问题。因为如果没有适格的原告，该诉讼程序就无法正常启动，其他配套制度也会因缺乏“源头活水”而虚置［2］。基于以上考量，以下本文专门就行政公益诉讼制度的原告资格问题展开论述，并拟就检察机关能否提起行政公益诉讼以及如何提起等问题予以分析讨论。

一、问题的提出——从全国首例检察机关探索提起行政公益诉讼案说起

2013年9月，贵州省毕节市金沙县环保局通知佳乐建筑安装工程有限公司（下称“佳乐公司”）缴纳噪音排污费121520元，佳乐公司一直未缴纳。后2014年8月金沙县环保局又向该公司发出缴费通知，告知须在限期内缴纳，逾期将对其进行行政处罚。2014年10月13日，佳乐公司缴纳了该笔噪音排污费，但已超期，金沙县环保局并未对其进行行政处罚。金沙县人民检察院接到反映，认为本县环保局对佳乐公司逾期缴纳排污费的行为未作行政处罚构成行政不作为，佳乐公司的行为已经造成对国有财政资金的损害，并于2014年10月20日，将金沙县环保局告上法庭，诉请法院督促环保局履行行政处罚职责。后金沙县环保局及时对该企业进行了处罚，金沙县人民检察院认为，行政公益诉讼的目的已经实现，遂向集中管辖赤水河流域环境案件的遵义仁怀市人民法院提出撤诉申请，轰动一时的全国首例公益行诉案至此落下帷幕。

其实，有关公益行诉的尝试此前早已有之①，但由检察机关作为原告提起行政公益诉讼的探索性尝试这还是头一次。行政公益诉讼如何提起，检察机关能否成为行政公益诉讼的原告，是构建行政公益诉讼制度面临的首要问题。2014年，党的十八届四中全会所做的决定为检察机关提起公益行诉提供了政策契机，特别是该决定发布后，2015年7月1日《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》②（下称《决定》）及2015年7月2日《检察机关提起公益诉讼试点方案》③（下称《试点方案》）的相继公布，进一步肯定了检察机关在发挥提起公益诉讼方面的重要作用，为解决长久以来公益诉讼（包括行政公益诉讼）主体不明的困惑指明了方向。

二、检察机关提起行政公益诉讼的理论基础

（一）行政公益诉讼界分

行政公益诉讼是“行政诉讼”和“公益诉讼”的有机结合，其本质仍属于“行政诉讼”的范畴。作为一种特殊诉讼模式，其特殊性体现在它的“公益性”上。所谓“公益”，根据《辞海》的解释，指的是“有关社会公众的福祉和利益”。目前，我国理论和实务界均认为“公益”主要包含国家利益和社会公共利益两个部分，结合《辞海》的解释，本文进一步认为，行政公益诉讼是为保障社会公众公共利益而向法院提出的监督行政机关依法行政的活动。长久以来，我国传统的行政诉讼奉行以保障当事人私人利益的私益行政诉讼为其基本诉讼模式，这在一定程度上是受制于我国传统“诉权理论”影响的结果。我国传统的诉讼理论认为，司法资源存在稀缺性，一项诉讼的启动必须是与某一诉讼标的有直接利害关系的人才能提起的活动，从而防止滥诉行为的发生，维护有限的司法资源。在该传统理论制约下的当事人利益具有主观性，因而传统的直接利害关系人基础上的行政诉讼，学界称之为“主观诉讼”。但随着经济社会的不断发展，越来越多的诸如环境污染、国有资产流失、损害消费者权益等损害群体公众利益的事件不断涌现，这些事件虽然对社会公共群体造成了损害，但表面上并不存在直接利害关系，因而往往无法在现有的行政诉讼制度的框架下启动司法审查之程序，公民不愿告、不敢告、不能告的情形屡屡发生，一定程度上纵容了相关行政主体不作为或滥作为的不良习惯。与传统的“主观诉讼”相对应，学界将这种因损害公民客观利益而提起的诉讼称为“客观诉讼”。显然，我国现有的立法只存在“主观诉讼”，而没有“客观诉讼”。

按照“客观诉讼”的模式，与案件没有直接利害关系的个人或者组织也可以启动行政诉讼。这种“客观诉讼”无疑是对既有的“主观诉讼”模式下诉讼主体范围的挑战，改变过去“主观诉讼”模式下“权利范围”的诉讼标准，取而代之的是以“利益范围”为其新的诉讼标准［3］。行政公益诉讼制度正是为弥补和实现行政诉讼的“客观诉讼”目的而生。其实，我国新修改后的《民事诉讼法》第55条已经为探索建立民事公益诉讼制度而努力，为今后的行诉制改革提供了借鉴和可能。

（二）法理依据

作为典型的客观诉讼，其是在拓展传统的原告资格理论基础上形成的新的诉讼模式，是对既有诉讼制度的创新和挑战。尤其在以“利益范围”作为新的诉的标准前提下，其原告范围进一步扩大，使得与案件没有直接利害关系的公民或团体也能自主启动诉讼程序。如前所述，由检察机关代表提起公益诉讼（包括行政公益诉讼）的初衷已然在政策层面得到落实和回应，但是其理论层面的原因似乎少有考量。鉴于行政公益诉讼在本质上仍然属于“行政诉讼”的范畴，因而从宏观上讨论检察机关的原告资格问题离不开行政诉讼理论及诉讼框架的基本制约。而从保障行政公益诉讼顺利开展的微观视角分析，我们认为，检察机关得以作为原告提起行政公益诉讼具有以下法理依据：

1.当事人适格理论的扩张

关于对该理论的论述，其实上文已有所涉及。所谓“当事人适格”，指的是公民、法人或特定组织所具有的对某一诉讼标的有权提出诉讼并诉请法院进行审理判决的资格［4］。我国行诉法解释第12条对此有专门规定，这成为行政诉讼领域当事人是否“适格”的直接评价依据。然而，在一些特殊领域（如环境污染、国有资产流失等领域），严格按照该当事人标准去把握原告资格，往往出现无人起诉的尴尬境况，这种尴尬场景的出现，无不与起诉成本高、难胜几率小以及“事不关己高高挂起”的国民劣根性思维存在很大关系［5］。因此，在关系百姓切身利益的特定行政执法领域，适当扩张行政诉讼的原告资格，赋予特定主体以适格当事人的身份，有利于公共利益保护目的的实现。在这种情况下，谁最有资格获取该扩张后的原告资格呢？当然是检察机关。

2.公共信托理论

信托制度起源于英国。所谓信托，指的是受托人按照委托人的意思，独立对受托财产进行管理、处分的行为。根据信托规则，信托关系一旦设立，便会同时产生两层财产权：一是“普通法上的所有权”；一是委托人（受益人）对信托财产本来的所有权，称为“衡平法上的所有权”［6］。美国学者约瑟夫·萨克斯认为，任何代表公共利益的财产本身就包含两层所有权，即普通法和衡平法意义上的双层所有权。以空气和水源为例，作为公共财物，它们从来都不属于任何一个特定的人，而是为全民共同所有，国家（政府）作为公共利益的代表和保护者，理应担负起管理和保护空气、水等涉及公共利益的财产不受破坏的职责［7］，这就在公民政府之间天然地产生了一种信托关系。基于信托财产（空气、水等）的公共性，我们将这种信托称之为“公共信托”。

在“公共信托”关系中，受托人（政府）基于委托人的委托而将公共利益交于其管理，此时，政府只有管理和维护的义务，而没有破坏与践踏的权利。当信托财产（公共利益）遭受损害时，作为委托人的国民是可以自己或随时委托特定主体提起公益诉讼，要求政府履行义务的。而在这一点上，代表公共利益的检察机关无疑是代表国民行使权利的最佳选择。公共信托理论使与没有信托财产具有直接利害关系的检察机关也得以自己名义参与诉讼活动成为了可能。

3.诉讼担当

所谓诉讼担当，指的是在某一诉讼活动中，当事人因故不能参加诉讼时，与案件无直接利害关系的第三人得以自己名义参与诉讼，诉讼后果及于原当事人的制度。诉讼担当理论是对传统适格当事人理论的突破，其结果是造成诉讼当事人与原实体法律关系主体的分离。在该理论的影响下，诉讼关系当事人可以不再仅是原实体法律关系的当事人，从而为检察机关代表国民提起行政公益诉讼提供了可能。

（三）检察机关代表提起行政公益诉讼的宪政意义

1.有利于检察职能的充分发挥

在我国，检察机关作为国家的法律监督机关，其基本职能在于保障国家各项法律法规正确实施。在实践中，检察机关的法律监督作用集中体现在对诉讼活动的监督以及对职务犯罪的侦查权方面。

首先，在我国虽然检察机关的诉讼监督权涵盖对民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼的监督，但就检察机关的公益诉权（公诉权）而言，现阶段则只包括对刑事犯罪的公诉权一个方面，其他如民事公益诉讼、行政公益诉讼均不涉及。这就容易导致当出现涉及公民民事/行政公益案件时，检方没法发挥监督职能的情形，从而使许多行政违法行为成为检察机关法律监督的“漏网之鱼”。尽管对于后者而言，检察机关可以采取其他方式（如检察建议、抗诉）等方式加以弥补，但检察机关法律监督的功用已大为削减。

其次，针对自侦案件侦查而言，其在行使中无不存在同样的问题。检察机关侦查职务犯罪，在实践中行政公务人员因不作为或者滥用职权而触犯刑律最后被检察机关立案侦查的案件不在少数，这就表明检察机关在履行职务犯罪侦查职责的同时，一些损害国家利益的行政违法行为同时也会浮出水面。此时，碍于检察机关行政公益诉权的缺失，检察机关能做的也仅是将犯罪分子绳之以法诉诸刑事诉讼加以审判定罪，而对于已经发现的损害国家利益的行政违法行为则只能提出检察建议或诉诸其他监督手段予以矫正。检察机关的监督乏力也是某些政府机关敢顶风作案的重要原因之一。因此，检察机关如果能提起行政公益诉讼，有助于从根本上弥补和加强检察机关的法律监督职能，这是从检察监督职责自我完善的内在需求而言的，因而意义重大、刻不容缓。

2.有利于保障行政诉讼功能和目的的实现

行政诉讼有别于民事诉讼与刑事诉讼的一个重要原因在于诉讼目的及功能定位上的差别。民事诉讼的主要目的在于解决平等主体间的民事权益纠纷，实现定纷止争；刑事诉讼的目的在于打击犯罪、恢复社会秩序、实现社会安宁。而行政诉讼的目的则主要在于实现司法权对行政权的监督。可见，行政诉讼本身含有权力监督的成分，其并非是一项简单的告诉与讼争。在传统的行政诉讼活动中，由于诉讼标的仅是损害个别相对人直接利益的行政行为，因而司法监督的目的并不难实现。但是，对于涉及违反（侵害）多数人公共利益的行政决策（如批准决定在当地建立核电站）领域，由于政府的行为往往与当地的经济指标、政绩考核相挂钩，加之相关利益性团体的支持，这就使得当出现行政纠纷时，法院很难实现纠正违法行政行为（司法审查）之目标。此时，赋予检察机关的行政公益诉讼原告资格则可以直接、有效地促进行政机关依法行政目标的实现。

首先，根据现有的行政诉讼制度，行政公益案件在现阶段是无法提起行政诉讼的，其中一个根本原因在于法院依据现有的制度无法准确确定行政公益案件的具体受害人，在法律没有规定公益代表人的情况下，就造成了该类案件无人可以维权的局面。其次，在传统行政诉权理论的影响下，行政相对人仅可对损害自身利益且与自己有直接利害关系的违法行政行为有权提起行政诉讼，也即在行政诉讼中对行政机关监督的主体除法院外，只剩下行政相对人。然而，在遇到侵害公共利益个体相对人无权起诉的情况下，对行政机关的监督主体资格随即消失。这就容易造成在行政监督弱化的情况下行政主体任意胡作为、乱作为的情形。倘若赋予检察机关行政公益诉讼的原告资格，则结局便可大不相同。

三、公益行政诉讼（检察机关提起）的制度构建

检察机关提起行政公益诉讼的成功开展离不开相关配套制度的落实及其措施保障。《决定》的授权仅仅为检察机关提起行政公益诉讼实践提供了合法性基础，《试点方案》的出台也仅为检察机关探索提起行政公益诉讼提供了政策性方向及依据，欠缺具体配套制度及保障性措施。但可喜的是，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》④（下称《实施办法》）的公布已为之提供了依据，为未来试点成功以后将成熟经验正式纳入修改后的法律开启了制度先河。下面，我们就结合前不久刚刚出台的《实施办法》进行梳理、归纳和总结。

（一）明确行政公益诉讼提起中检察机关的身份地位

目前世界主流国家对于公益诉讼的提起均认可检察机关的启动主体地位，但在具体的身份承担上往往大相径庭。

1.“当事人说”。此种观点认为，公益诉讼的提起针对的是国家利益或社会公共利益，检察机关作为法定国家机关，天然的是以维护以上两种利益为己任，也是其存在的价值之所在。因此，检察机关应该当然地作为“原告”，并以“当事人”的身份出现，享有当事人应当享有的权利，承担当事人应该担负的义务。

2.“公益代表人说”。持此种观点的学者认为，检察机关在公益诉讼（包括行政公益诉讼）中的地位是以维护公共利益为基础奠定的，所以，他们在诉讼中的身份应该是公共利益代表人。

3.“非刑事公诉人说”。该种观点认为，检察机关在行政公益诉讼中与在刑事诉讼中相类似，其身份都是“公诉人”。

针对以上三种观点，我们认为，“当事人说”的观点没有区分实体权利与程序权利，对于检察机关而言，它并不享有实体性权利，而仅仅是程序意义上的“原告”，因而无法解决检察机关一旦败诉之后的后续问题。“公益代表人说”的观点尽管体现出了检察机关提起诉讼的目的和意义，但与我国宪法对“人民检察院是国家的法律监督机关”这一法律定位不相匹配。在我国，检察机关的本质仍在于监督，维权只是监督的“附随性产品”罢了，“公益代表人”仅是大陆法系国家对检察机关的身份定位。相较于前两种学说，我们对最后一种学说（非刑事公诉人）持赞同态度。首先，“公诉人”这一说法打破了传统认为“公诉只存在刑事诉讼领域”的偏见，将检察机关在行政公益诉讼中的身份和地位进行了明确，克服了败诉以后检察机关无法采取补救措施的弊端；其次，这一说法巧妙地将在公益诉讼中检察机关既是起诉者又是监督者的身份予以呈现。《实施办法》第42条对此作出明确规定，我们认为，该“公益诉讼人”在本质上正是非刑事公诉人。

（二）明确检察机关提起行政公益诉讼的范围

如前所言，公益行政诉讼有别于普通行政诉讼，其特殊性就在于“公益”二字上，加之检察权与行政权的分立，使得这样一种在同一诉讼中既有审判权又有检察权和行政权同时存在的诉讼模式必将时刻挑动全社会的神经。为合理把握监督行政权运行的限度，使检察权对行政权的监督不至于过紧也不至于过松，在检察机关提起行政公益诉讼的制度建构中明确检察机关提起的范围就显得至关重要，其必然关系到对于“公益”的如何理解上。截止目前，我国没有一部法律对于什么是“公益”给出最为清晰明确的界定，这并不是立法水平的原因，而是立法技术的问题。究其根本主要在于“公共利益”本身就是一个不确定性的法律概念，这对“立法首先必须是明确的然后才是可适用的”的立法逻辑形成强大的挑战和冲击。“公益”具有历史性，但法律具有时代性，因而从历史的角度去界定“什么是公共利益”的想法是不现实的，因而应更多的考虑其时代性的特征，从而把握的“公益”的内涵及其本质。

（三）明确检察机关提起公益行政诉讼的具体程序

1.决定程序。结合《实施办法》第30条和第53条之规范，以上两条均没有对检察机关提起行政公益诉讼的案件就如何决定程序进行规定。我们认为，行政公益诉讼不是一般的行政诉讼案件，其涉及到的行政部门或人员及其利益往往具有规模性，因而决定提起应更慎重。据此，对于检察机关拟提起的行政公益诉讼案件，建议应经有管辖权的检察机关检察委员会集体讨论决定，必要时可邀请人民监督员共同参与讨论。

2.前置程序。前置程序是检察机关向法院正式提出诉讼前的必经程序，又称“诉前程序”。设置该程序的目的主要在于检察机关履行监督行政权的职责应当坚持“谦抑性原则”，即先要给违法行政机关及其工作人员一个改正的机会，如果持续不改的话，再启动诉讼程序。《实施办法》第40条⑤第41条均作出了详细规定，我们基本认可实施办法对于前置程序的规定，但同时认为，前置程序并非所有行政公益诉讼案件均必须履行的程序［8］。

3.阻碍事由。对于检察机关拟欲提起的行政公益诉讼案件，如果涉事行政机关正在进行行政复议或普通行政诉讼，或者行政机关正在与当事人进行协商调解，检察机关此时应当暂时中止对该行政诉讼的提起。

4.诉讼时效。我国修改后行政诉讼法未对行政诉讼时效期间做改动，仍规定除法律有特别规定外，诉讼时效期间自当事人知道行政机关作出行政行为起6个月。法律之所以规定诉讼时效，是出于对有限司法资源保护的考虑，防止滥诉现象的发生。时效期间的规定意味着一旦过了法律规定的期限，权利人虽仍有权起诉，但已丧失胜诉的权利，从而克制权利人过度行使起诉权，节约司法资源。我们认为，对行政公益诉讼而言，由于诉讼标的多涉及与公民生存权息息相关的环境权等诸多基本权利，如果一味地适用一般行政诉讼对诉讼时效期间的规定，难免失之公平。且检察机关发现或受理公益案件时要经历较长时间，加上环境等公益问题本身具有复杂性、潜在性和公益性，在行政行为做出后的短时间内很难发现问题，所以理应不受诉讼时效的限制，以达到从根本上保护公共利益不受非法侵害的目的。

（四）其他若干具体问题

1.关于诉前保全措施。实施诉前保全主要是为了确保检察机关胜诉后在实质上能否确实实现维护公益的目的而设置的一项保护性举措。对于有的公益性违法事件一旦发生，后果很有可能难以挽回，此时采取诉前保全措施便显得尤为重要。

2.关于诉讼第三人。在行政公益诉讼中，如果行政相对人未起诉的，检察机关起诉后，可申请法院追加该相对人为诉讼第三人参与诉讼。同样，在诉讼过程中，如果行政相对人有承认、变更、放弃诉讼权利等请求的，应当经过检察机关的同意。

3.关于收取诉讼费。检察机关在公益诉讼中扮演的是“非刑事公诉人”角色，因而应当免收诉讼费，所涉费用一律由国家财政负担支出。

4.关于举证责任。举证责任的承担涉及当负有举证责任的一方主体无法举证时将承担法律对其不利的否定性评价的问题。我们认为，行政公益诉讼仍应坚持“举证责任倒置”的一般行政诉讼举证规则，即由被告方承担举证责任。当被告一方无法证明自己所做行政行为合法时，法院应判决被告方败诉，并承担败诉后的法律后果。当然，这里需要指出的是，被告方承担举证责任，并不意味着作为原告方的检察机关不用承担任何举证义务。根据行政诉讼法及《实施办法》第45条的规定，一定情况下，检察机关仍应承担一定的举证责任（实际为“证明义务”）。

总之，检察机关提起（行政）公益诉讼制度作为党的十八届四中全会明确提出的重要改革任务，已经在全国13个省、自治区、直辖市展开试点，未来试点经验的积累将持续为我们进一步探索建立更加完善的公益诉讼制度提供源源不断的动力。检察机关提起公益诉讼制度的确立，最终离不开中央司法体制改革的顶层设计，离不开相关配套法律法规的修改及完善，离不开我们大家共同的思考和努力。我们有理由相信，行政公益诉讼制度改革最终将迎来它的春天。

注释：

①2009年7月27日，中华环保联合会向贵州省清镇市人民法院提起行政公益诉讼，请求法院判决清镇国土资源局收回与李万先签订的土地合同中出让的位于百花湖乡三堡村屯坡脚面积为800平方米的4号宗地的土地使用权及地块上全部建筑物或其它附属物。后被告清镇市国土资源局于8月28日作出了撤回有潜在污染环境危险的百花湖风景区冷饮厅加工项目的土地使用权的决定。

②该《决定》于2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过。《决定》指出，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。

③《试点方案》就全国13试点省、自治区、直辖市检察机关在目标原则、主要内容、方案实施、工作要求等方面进行了明确规定。

④《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》已于2015年12月16日由最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过，并于2015年12月24日公布在北京、内蒙古、吉林等13个授权试点地区实施。

⑤截至2015年12月31日，全国各试点地区检察机关已经通过提出检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件245件，其中民事33件，行政212件。经过行政公益诉讼诉前程序的212件案件中，已到回复期限的148件，相关行政机关纠正违法或履行职责的有118件，占80%。

参考文献：

［1］应松年.行政诉讼法学［M］.北京：中国政法大学出版社，2000.

［2］胡肖华.行政诉讼基本理论问题研究［M］.长沙：湖南大学出版社，1999.129.

［3］于安.行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题［J］.法学，2001，（5）：16-17.

［4］高桥雄志.民事诉讼法制度与理论的深层分析［M］.林剑峰译.北京：法律出版社，2003.206.

［5］M·卡佩莱蒂.福利国家与接近正义［M］.刘俊祥等，译.北京：法律出版社，2000.67-68.

［6］李群星.信托的法律性质与根本理念［J］.法学研究，2000，（3）：120.

［7］See Joseph L.Sax，The Public Trust Doctrine in Natural-Resources Law：Effective Judicial Intervention，68Mich.L.Rei.471（1970）.

［8］田凯.行政公诉制度的前置程序［J］.人民检察，2011，（9）.

（责任编辑：张颖）

The Construction of the System of Administrative Public Interest Litigation Brought by the Procuratorial Organ

Research Group of People's Procuratorate of Jinghai Area of Tianjin
（People's Procuratorate of Jinghai Area of Tianjin，Tianjin 301600，China）

Abstract:Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on a number of major issues concerning the overall promotion of the rule of law adopted in the party's fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee clearly put forward to explore the establishment of procuratorial organs filed a public interest litigation system.At present，our country's civil procedure law amendment has established the public welfare lawsuit system，which makes the establishment of administrative public interest litigation system see the dawn.The group believed that administrative public interest litigation should be brought by a representative of the procuratorial organ，which not only has profound theoretical basis：one is that the parties' expansion of the proper theory；second，the public trust theory；third，litigation take-on，but also has abundant constitutional significance：first，it is advantageous to the procuratorial functions into full play；second，it can ensure the implementation of the administrative litigation function and purpose.Through the theoretical discussion，the social demand is reflected in the legislative level.Takingthe start ofadministrative public interest litigation as a breakthrough，we can solve the difficult problems of administrative public welfare lawsuit brought by the procuratorial organ.

Key words:public interest litigation；administrative public interest litigation；the plaintiffqualifications；supportingthe reform

中图分类号：D925.3

文献标识码：A

文章编号：1674-828X（2016）02-0067-06

收稿日期：2016-03-05

作者简介：王秀汉，男，天津市静海区人民检察院副检察长，主要从事检察学研究；赵继军，男，天津市静海区人民检察院法律政策研究室主任，主要从事刑事诉讼法学和检察实务研究；宋洪磊，男，天津市静海区人民检察院控申科检察员，主要从事检察学研究。