广东深化行政执法体制改革的探索

· 李志红

广东深化行政执法体制改革的探索

· 李志红

1997年以来，广东省先后在广州、深圳、珠海等地的城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点。2005年印发《广东省综合行政执法试点方案》，在省、市和县（市、区）三级交通运输、文化市场、城市管理、国土资源、安全生产监管、环境保护等领域推进综合行政执法改革，并先后在广州、佛山、江门、东莞等地实施城市管理综合行政执法改革。2012年制定《广东省行政执法体系改革规划（2012-2016年）》，在珠海、惠州、湛江、顺德区及其他地级以上市各选择1个县（市、区）开展试点。这些探索实践在解决职责交叉、多头执法、执法扰民等问题，维护市场经济秩序和公共秩序等方面取得了一定成效，积累了有益经验。

党的十八大以后，行政执法体制改革进入了新阶段。党的十八届三中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化，构建法治化、国际化营商环境的高度提出建立权责统一、权威高效的行政执法体制的改革目标。党的十八届四中全会明确深化行政执法体制改革的具体要求，强调要根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。2015年中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，进一步明确了改革任务。广东省贯彻落实中央改革精神，继续深入推进行政执法体制改革。

一、注重点面结合，整体改革协同推进

综合执法是行政体制的重大改革和创新。广东省紧密结合经济社会发展实际，坚持点面结合，不断整合行政资源、规范行政管理体制。一是结合实际，探索多种综合执法模式。第一，部门内集中执法模式，即通过整合归并部门内部及所属事业单位的行政处罚、行政强制及相关监督检查等职能，集中交由部门一个内设机构承担，对外以部门名义行使有关执法职能，这些行政执法机构一般称为（综合）行政执法局、执法监察局或稽查局；第二，通过整合多个部门职责，实行大部门制，从而推动实现综合执法。如佛山市的禅城、南海、三水、高明区建立了环境运输和城市管理局，综合行使环境保护、交通运输和城市管理有关职责；第三，相对集中行政处罚权执法模式，即通过法定程序，将其他部门的法定执法职责划归某一个行政机关统一行使。如广州市荔湾区整合城市管理、食品药品、交通、文化、安全生产、国土房管、食盐与酒类专卖、卫生、环保、劳动保障、水政等17个方面的行政处罚权，交由区综合行政执法局统一行使。此外，2014年广东重点推进农业、劳动保障监察领域的综合执法，结合政府机构改革和工商质监体制调整，在市场监管领域探索推进跨部门综合执法改革。二是探索创新中国（广东）自贸试验区综合执法体制。制定实施《中国（广东）自由贸易试验区建立综合行政执法体制工作方案》，探索以司法审判为主、行政执法为辅的模式，并把行政执法重心放在事前的规范、提醒和指引，事中事后的严密监管上；明确各片区结合区位特点和发展定位，合理区分和确定执法机构、执法范围和执法方式。探索推进在南沙、前海蛇口、横琴片区建立集中统一的行政执法体系，探索有效性、开放型、动态化的执法模式。三是强化事中事后监管的执法职能。出台《关于加强对行政审批制度改革调整事项监管的意见》，省级针对后续监管事项出台或修订监管办法180余项，强化事中事后监管，提高执法效能。广州开发区、深圳前海、珠海横琴等地区在规划建设、教育、卫生、食品药品、环境保护等领域开展监管体制改革，完善事中、事后监管体制机制。

二、注重权界清晰，理顺行政执法权责关系

广东衔接清理行政职权和编制权责清单、优化部门内设机构和职能配置等工作，推动理顺行政执法权责关系。一是厘清纵向层级政府执法职责。全面梳理了省直各部门行政执法事项，两批共调整51个省直部门2201项执法事项，依法明确由市县实施属地执法，省负责规范管理、监督指导，组织开展跨区域执法和重大案件查处。合理划分省以下各级政府执法职责，整合归并同一领域内的执法职责，鼓励跨部门整合归并执法职责。二是推动市县政府编制执法权责清单。研究制订市、县政府工作部门权责清单制度工作方案，根据不同层级政府的事权和职能，全面梳理市县政府及各部门行政执法事项，明确市、县（市、区）政府及其部门之间的执法职责，推动执法重心下移。三是理顺政府管理职能与执法职能的关系。转变“重审批轻监管”的路径依赖，强化事中事后监管，提高执法效能。出台《关于加强对行政审批制度改革调整事项监管的意见》，推动从规范主体活动资格为主向规范主体活动行为、评估活动结果为主转变。

三、注重改革创新，健全管理制度和执法机制

在推进综合行政执法体制改革中，广东严把执法人员录用关，强化专业知识培训和制度建设，基本实行人员编制统一、经费来源统一、执法证件统一，落实行政执法规范化管理。一是完善行政执法程序。进一步完善行政执法主体、程序、流程、步骤、证据规则等，严格限定和合理规范行政执法自由裁量权。发挥现场执法记录设备、视频监控设施等技术手段的作用，加强对执法文书制作、使用的管理，探索建立执法全过程记录制度，通过对行政执法活动全过程的跟踪，确保执法工作有据可查。研究制定行政执法案卷评查办法，以案卷评查的方式逐步推动行政执法全过程记录制度的建立。二是严格行政执法队伍管理。合理核定市、县（市、区）执法机构的编制规模，推动市级执法机构人员编制向县级和一线倾斜，促进编制资源有序流动，加强基层和一线行政执法力量。推广应用《广东省行政执法人员网上综合考试系统》，进一步规范行政执法人员综合法律知识考试。升级广东省行政执法证网上管理系统，增加有关行政执法主体管理内容，强化行政执法主体的管理，规范行政执法主体对行政执法人员的管理。三是健全行政执法和刑事司法衔接机制。严格落实行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚和刑事处罚的无缝衔接，坚决克服有案不移、有案难移、以法代刑现象。如汕头市濠江区重点探索行政执法与刑事司法的衔接机制，建立健全综合执法联席会议制度。云浮市郁南县成立行政综合执法联席会议，下设执行委员会和监督委员会，着力解决行政执法中可能存在的权力过于集中、缺乏有效监督以及执行不力等问题。

通过改革，解决了行政执法机构林立、各自为政的问题，整合了执法资源，优化了执法体制，使行政执法开始呈现综合化、区域化的发展态势。

（作者系广东省行政体制改革与机构编制管理研究会会长）