浅议20年住宅用地使用权期间届满续期问题

温州市国土资源局鹿城分局　徐长波　叶定先　陈　琦



浅议20年住宅用地使用权期间届满续期问题

温州市国土资源局鹿城分局徐长波叶定先陈琦

近期，随着上陡门、横河南小区等一批上世纪90年代出让的住宅用地使用权期间届满，温州“20年到期房”如何续期引发了社会的广泛关注。这部分住宅用地使用权原出让年限仅20年，如果土地使用权不延续，这些房屋的物权属性将受影响，特别是与之有关的交易、抵押等财产性权利。

据统计，温州市共存在一千宗左右出让期限仅20年的老房，属于90年代该类房屋转让时办理划拨转出让的历史遗留问题。国土资源部、浙江省国土资源厅已组成联合调研组，赴温州调研指导住宅用地使用权20年到期的延长问题。温州市国土资源局正在抓紧研究方案上报市政府和省国土厅，尽快出台该历史遗留问题的处置方案。

一、历史背景

继1990年国务院55号令《国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台之后，温州市即开始实施国有土地使用权出让工作，在划拨房屋转让办理过户时将过去划拨性质的国有土地使用权转为出让性质，并收取土地出让金。在90年代该政策实行初期，土地有偿出让工作尚未取得群众的支持和理解，且土地使用权证的重要性相对房产证而言也尚未得到群众的广泛认可，为顺利推进工作，同时考虑到业主的经济承受能力，在不超过住宅用地法定最高出让年限70年的前提下，温州市按照20年、50年到70年出让年限分档为业主办理划拨转出让手续，签订出让合同，并缴纳相对应的土地出让金。这在当时的历史背景下，从促进政策推广实施的角度来看具有一定的合理性，但同时也给后续土地管理工作埋下一定的管理隐患。

二、法律法规

1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十、四十一条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记”。这种规定采取了“房随地走”的方式处理建筑物归属问题，将房屋所有权当成了土地使用权的附属权利。然而，地上建筑物、其他附着物，作为私人的合法财产权益，并不能简单规定由国家无偿取得所有权。《宪法》第13条明确规定，“保护公民的房屋合法财产所有权”。地上建筑物及其他附着物是土地使用权人投入资金开发产出的成果，权利人对这些建筑物拥有完全独立的财产所有权。

1994年《城市房地产管理法》取消了有关土地使用权期满后“地上建筑物及附着物所有权由国家无偿取得”的规定。另外，该法第21条对是否批准申请续期的标准做出了规定，除公共利益需要收回土地使用权外，政府对用地者的土地使用权续期申请应一律批准。《城市房地产管理法》相对于《暂行条例》来说有了巨大的进步，取消了关于无偿取得使用权期限届满土地上建筑物所有权的规定，更加关注对私人财产的保护。

2007年《城市房地产管理法》第二十二条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金”。

2007年《物权法》对建设用地使用权的续期规则，根据其土地用途的不同做了区分：“住宅用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依据法律规定办理”。业主对住宅的所有权是永久的，但对于住宅所依附的土地仅享有最高70年的使用权，这种房地分离的情况本身就具有一定的矛盾性。正是为了与住宅的永久所有权相匹配，才出现了住宅建设用地使用权期间届满应当自动续期的规定。这样的规定是符合物权人行使物权的要求的。这也是法律首次提出住宅用地使用权自动续期的概念，但自动续期是否有偿、如何续期、如有偿则如何缴纳土地出让金、按何标准缴纳现法律政策都未明确相关实施细则和配套政策，于是出现了基层土地管理部门在处理土地使用权续期问题时无章可循的情况。

三、原因分析

期间届满后，建设用地使用权与建筑物产权归属问题，主要是由我国特殊的国情引起的，其根源在于城市的土地所有权和建筑物所有权这两个最基本的权利归属不统一。城市土地所有权属于国家，而建筑物所有权属于私人。在我国城镇土地公有制的基本制度框架下，法律仅赋予用地者土地使用权，在有限期的时间内实际享有占有、使用、收益、处分的权利，而未赋予土地所有权。由于土地与建筑物在天然属性上是不可分离的，用地者在不可能获得土地所有权的前提下，法律就制定了有限期的建设用地使用权制度，根据土地用途不同最高分别为40年、50年、70年不等。

而建设用地使用权期间届满后，土地与建筑物的矛盾将再次显现出来。国家的土地所有权亟需经济实现和法律保护；同时，用地者的土地使用权和建筑物所有权也需要法律的同等保护。特别是住宅占据了普通群众个人资产的绝大部分，其不仅仅体现为财产的经济价值，还蕴含了十分重大的社会价值，这两方面应如何权衡和协调，直接关系到我国的经济有序建设和社会稳定发展，更关系到民生根本的住房保障问题。因此，在制定土地使用权期间届满续期政策时，应综合统筹考虑以上因素。

四、他山之石

1981年12月，作为中国的经济特区，深圳市颁布了《深圳经济特区土地管理暂行规定》。依据该规定，商业用地为20年使用期、公建为30年使用期、住宅为50年使用期。20年后，深圳国际商业大厦的土地使用权面临到期的尴尬境地。

基于此背景，2004年深圳市颁发了《深圳市到期房地产续期若干规定》。按照该规定，“到期房地产，业主需继续使用该土地的，在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则延长土地使用年期。延长方式包括补交地价签订土地出让合同或支付土地租金签订土地租赁合同。在国家规定的最长土地使用年期减去已使用年期的剩余年期范围内约定年期的，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%并按约定年期修正，补交地价一次性支付；土地租金按年支付，其标准由市国土管理部门定期公布”。

这个文件为当时众多旧楼续期找到出路，地价三五折由此成为深圳市解决土地使用权提前到期的一个套路。勇于探索创新的深圳也成为国内首个成功续期住宅用地使用权的案例，值得参考学习。

五、政策建议

要彻底解决70年住宅用地使用权期间届满续期的问题，还需从制度顶层设计层面就《物权法》尽快出台相关配套政策，明确具体实施细则，以指导地方土地管理部门开展续期工作。这一规范应该由更上位的法律法规完成，而不是由地方规章来解决。

而针对“20年到期房”这一温州市区特殊历史遗留问题，基于保障民众合法权益、遵循土地价值规律、尊重历史既定事实的原则，建议对已列入近期城市拆迁范围内的住宅不予延续土地使用权期限，在实施拆迁时一并考虑解决；对上述情况以外的住宅用地使用权期间届满，自动予以延续土地使用权期限至最高期限70年。

考虑到不同使用期限土地价值的差异性，20年住宅建设用地使用权期间届满延期到70年的，业主应当补交土地出让金，可联名或单独提出申请。关于土地出让金的收取，有如下几种建议方案：一是参照深圳市的做法，在国家规定的最长土地使用年期减去已使用年期的剩余年期范围内约定年期的，补交地价数额为相应用途公告基准地价的35%并按约定年期修正，补交地价一次性支付；二是以原出让时点最高年限70年应缴纳的出让价款与已缴纳的20年出让价款的差额并加差额利息予以缴足；三是参照现行温州市区住宅用地划拨转出让的政策，以契税计税价格的2%进行年期修正，计收国家规定的最长土地使用年期减去已使用年期的剩余年期土地出让金。

六、结语

从我国相关法律制定之初至今，二十多年过去了，由于当时的法律法规并没有过多涉及70年之后的问题，而随着很多住宅“年龄”的增高，原本要留给未来解决的问题开始变得十分迫切，始于二十多年前的土地市场化改革也急需新的注脚和更加完善的体系。这场处于舆论漩涡的“20年到期房”风波，让土地使用权的续期问题在成为普遍问题之前暴露出来，为充分广泛讨论“如何续期”留足时间。“住宅用地使用权期间届满怎么办”，不仅是老百姓关心的民生问题，同样也是中国土地制度改革发展完善所必须回答的问题。