公共图书馆理事会制度面临的障碍及应对策略

李世喜

（贵阳市图书馆，贵州 贵阳 550002）

公共图书馆理事会制度面临的障碍及应对策略

李世喜

（贵阳市图书馆，贵州 贵阳 550002）

公共图书馆作为公益事业单位，应按照国家规划的要求，改革其管理体制，实行政事分开，执行图书馆理事会制度，完成公共图书馆改革的基本目标“政事分开，管办分离”。通过对公共图书馆理事会制度现状进行梳理和总结，分析现有管理体制下，理事会制度运行过程中面临的障碍和原因，针对现阶段理事会制度面临的障碍，提出了解决策略，旨在为公共图书馆理事会制度的发展提供借鉴。

公共图书馆 理事会制度 法人治理 公共文化建设

1 引言

根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出的要求[1]，“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制，推动公共图书馆，博物馆，文化馆，科技馆等组建理事会，吸纳相关方面代表、专业人士和各界群众参与管理”。通过该决定的要求可知，通过建设公共图书馆基础的理事会，将会给包括公共图书馆在内的企事业单位提供自上而下的有效体制和机制的改革[2]。通过改革不但可以解放思想，提升事业单位管理体制和运行机制的创新能力，强化事业单位的公益属性，加强事业单位的监管力度，并通过法人治理的方式提升事业单位的自主权，最终为事业单位构建完善的理事会制度[3]。

目前，关于公共图书馆理事会制度构建的研究仍停留在理论阶段[4]，对理事会职能描述及推行法人治理结构和现行体制机制对接等实际细节问题的研究、讨论则较少。笔者从实际出发，首先对现阶段我国图书馆实行理事会制度的现状进行了梳理，分析理事会制度出现的障碍并给出应对策略，旨在为公共文化体系建设提供借鉴和参考。

2 公共图书馆理事会制度发展现状

2.1 理事会制度的基本内容

图书馆理事会制度最早来源于1848年美国马萨诸塞州的《图书馆设置法案》[5]。与传统图书馆管理方式不同，该制度开创了一种新兴的管理方式。通过各国的相互传播和推广，公共图书馆的理事会制度在各个发达国家中已普遍采用，这些国家通过立法的形式，确定理事会作为图书馆的决策结构，从州到县的各级图书馆都建立相应的图书馆理事会制度，理事会作为图书馆的决策执行机构，负责为图书馆的发展研究、规范制度、政策方针和人员开支等重要问题做出决策。

理事会制度主要包括3个最基本的内容[6]：

（1）理事会成员组成。理事会的成员组成通过立法或章程给予明确的限定。各地区公共图书馆理事会成员必须是该地区的常住居民，经由地区区长进行理事任免，每个理事会成员需要有丰富的教育背景，并且有一定的事业单位任职经验。

（2）理事会议事规则。理事会是一种现代化的管理方式，通过表决和会议等制度来为民主管理、科学发展进行合理、有效的决策。表1给出了理事会做出决策的常见方式和等级。

（3）理事会职能。理事会职能重点在于为图书馆制定发展规划和战略方针，评估图书馆管理层的工作效率，制定人力资源和薪金结构等制度。图1为某州立图书馆理事会所需要完成的基本职能。

2.2 理事会制度的特点

理事会制度作为新兴的公共图书馆管理制度，主要包含有以下两个主要特点[7]：

（1）构建了完备的立法保障体系。一般情况下，理事会由地区立法决议生成并赋予其地位、权利和义务。其不但有国家层面的立法基础，也有地方层面的立法保护，拥有法律原则的强制性规定和法律规则的详细规定。随着法律的不断完善，立法需要符合公共图书馆事业的发展趋势和公众需求变化，相应的立法应该及时做出调整和修改。

（2）理事会制度本身的完整性。理事会制度应该涵盖了完整的对理事会成员、议事规则、权力职能、事务内容和监管手段等各方面的详细规定。完整的规定可以使得理事会制度具有权威性，在公共图书馆的管理上也有更全面的能力。

图2为公共图书馆理事会制度的基本示意图。

2.3 我国公共图书馆理事会制度发展状况

我国事业单位从21世纪开始进入改革阶段，图书馆理事会制度得到了业界重视，公共图书馆试点开始对理事会制度进行管理改革。从深圳、广州等地的公共图书馆开始，来自政府机关、图书馆管理层和社会各界人士参与到理事会组建中，通过理事会章程的规定，在一定范围内行使图书馆的决策权和议事权[8]。深圳图书馆是我国公共图书馆中最早建设理事会制度的，经过5～6年的不断发展，该图书馆已经基本形成了完善的理事会制度架构，表2为该图书馆的理事会基本内容。

我国公共图书馆的理事会制度普及程度不高，主要由几所大型图书馆完成了理事会制度的构建，但是理事会制度还都不够全面，尚存在一些障碍和问题，需要深入分析原因，并给出一系列的解决措施。实际上，实施理事会制度不但是我国公共图书馆等事业单位法人治理结构改革的需要，而且是全面提升各级公共图书馆的服务能力和服务水平的需要。

3 公共图书馆理事会制度存在的问题及原因分析

3.1 我国公共图书馆理事会制度存在的问题

到目前为止，我国的公共图书馆理事会制度存在以下3种最常见的问题：

（1）理事会创建后定位不明确。《决定》指出，理事会成立后应作为决策机构，在法律法规规定的范围内行使权利，包括对图书馆重大业务的规划、中长期的发展方向规划、年度人才计划、预算和薪资结构规划等决策行为。同时，理事会还应该完成监督管理职能。实际上，从我国图书馆部分试点的理事会来看，虽然都成立了理事会，但是实际上履行的义务却有很大差异。

（2）理事会决策权受到限制。根据《决定》的规定，理事会与图书馆部门之间应该属于平级关系，相互进行监督和规划，理事会行使重大事件的决策权。但是我国图书馆理事会现阶段的决策权划分模糊。

（3）理事会制度设计不合理，没有合理的运行机制。由于我国事业单位理事会的创建还没有统一标准，所以不同地区的理事会设计都有自己的一套，存在大量设计制度不完善的地方。一旦理事会组面不合理，会造成运行环境不良，最终沦为没有意义的机构。通过分析我国现阶段公共图书馆理事会试点，可以发现在制度设计上，有如下常见的几种问题（如表3所示）。

3.2 我国公共图书馆理事会制度问题的原因分析

（1）图书馆理事会制度认识还不深入。理事会作为一种新兴的事业单位制度，还未形成丰富的实践经验和一整套合适的运作制度、体系。我国事业单位比较特殊，政府和图书馆对于构建理事会制度的认识不同，没有理清法人治理政策要求，无法设计能够合理、独立运行的政策制度，没有制定出符合社会公众利益的决策。

（2）图书馆立法滞后，理事会行使权力时无法依赖已有法律。由于我国公共图书馆的理事会制度是从国外引进的，国外的理事会制度是在法律健全后形成的，而我国实际上只是引进了理事会制度，却没有相关法律法规保护理事会制度的合理运行，这就造成了由于立法滞后，没有法律法规依靠的图书馆理事会最终没有决策权，导致理事会无法有效行使权力。

（3）政府职能转变不够，不能有力支持图书馆理事会制度。理事会制度是法人治理的代表，法人治理要求“委托——代理”关系，通过社会群众对政府授权行使权力，再由政府授权理事会行使权力，最后通过图书馆馆长达到对理事会的责任履行，行使理事会的执行权。所以，政府职能的转变很大程度上关系到理事会是否被授权，只有拥有决策权和执行权的理事会才能够建立法人治理。

4 公共图书馆理事会制度构建建议

4.1 加强图书馆立法和制度配套建设

国外大多数国家都针对图书馆进行专门的立法，通常采用基本法的方式进行颁布，具有很高的法律地位和效益，制定相关法律法规是治理图书馆的重要依据。为了更好地制定图书馆专门性法律，笔者提出以下建议：

（1）通过法律形式确认公共图书馆为法定机构。我国长期奉行事业单位行政化管理和运作，图书馆也不例外。若将图书馆确立为法定机构，则可以从本质上去除其行政属性，并建立决策、管理层，以期对理事会的组织架构、决策、监督和协作进行管理。通过专门立法确立公共图书馆为法定机构，一方面可以对现有法律规章制度缺失部分进行完善，另一方面，则可以打破传统事业单位受行政机构管理的现状，避免在决策权上造成管理体制和法人治理相冲突的现状。

（2）明确理事会的决策地位，并加强相关法律建设。在我国，国家结构为中央集权单一制，地方上的组织权利较小；事业单位又是全国性集中管理方式，所以在下方职能、权利上的力度不够，要通过足够的立法空间，对公共图书馆理事会制度的相关内容进行配套设施完善，明确理事会在决策过程中的主导地位。另外，相关的法律法规也需要一并完成。只有在法律法规的依靠上，理事会的决策才能够保证拥有足够的法律地位。

4.2 加快行政主管部门职能的转变

行政部门职能也会影响到公共图书馆理事会制度，行政主管部门如不能转变职能，下放决策权和执行权等权利，公共图书馆理事会将是空谈。到目前为止，针对事业单位法人治理、理事会制度等职能还未进行转变。为了加快行政主管部门职能，笔者给出两点建议：

（1）加大政策执行力度。现阶段针对事业单位法人治理和公共图书馆理事会制度，国家还未出台相关政策，作为行政主管部门应该在改革过程中及时与相关部门沟通协调，并提出相关政策的建议，加大执行的力度，为公共图书馆理事会制度的实施和发展做出努力。

（2）转变管理方式，强化监督指导。法人治理模式下，行政主管部门应该减少行政对于具体事务的干预，下放决策权和执行权，将管理方式转变为间接管理，不参与具体事务的决策和执行过程，而是加强指导作用。加强对图书馆的外部监督，实行准入监管、过程监管和事后处罚等全方面的监管。通过绩效评估整合资源，提升图书馆的服务效率。

4.3 完善理事会内部制度并确保决策和执行的独立

理事会制度作为新兴的制度，需要有一套完善的运行制度。为了保证理事会制度的顺利进行，需要完善理事会的内部制度，并保证理事会在决策和执行上的独立性：

（1）完善公共图书馆理事会的决策基础。决策是公共图书馆创建理事会最重要的功能之一，为了更好的提升决策能力，完善理事会的决策基础，笔者提出如下方针和具体方案（如表4所示）。

（2）健全公共图书馆理事会规章制度并完善监管机制。由于理事会被赋予了重大事件的决策权，理事会的规章制度和监管机制也需要完善。表5显示了完善理事会规章制度和监管机制的方针和方案。

5 结语

理事会制度作为一种新兴的图书馆决策和管理制度，由国外兴起，逐渐发展至我国。目前，我国试行理事会制度的公共图书馆较少，而试行了理事会制度的图书馆往往由于软硬件条件跟不上，最后出现一定的障碍。如今，随着科学技术和制度的不断创新，越来越多的传统行业管理模式和决策方式受到了冲击和挑战，在不久的将来，越来越多的新兴管理方式将会给图书馆服务带来更全面的提升。完善健全的理事会制度，必将有助提升公共图书馆的决策水平和管理效率。

[1]李海霞.图书馆理事会制度探析[J].四川图书馆学报，2015(2):5-7.

[2]张毅.在我国实施图书馆理事会制度的必要性分析及其策略研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2014.

[3]王青.建立图书馆理事会制度初探[J].科技展望，2014(17): 195-195.

[4]张晓桦.制度逻辑下的公共图书馆治理能力现代化探析[J].图书情报工作，2015(21):63-67.

[5]刘姝瑾.改革背景下我国图书馆理事会制度研究[J].科技情报开发与经济，2014(19):1-2，5.

[6]李进，齐淑珍.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设[J].图书馆建设，2014(5):30-33.

[7]张岩.我国公共图书馆理事会制度建设面临的几个难点问题[J].国家图书馆学刊，2014(3):29-33.

[8]肖容梅.公共图书馆服务体系的理事会制度创新——深圳市福田区公共图书馆理事会制度探析[J].图书馆建设，2015(2):8-12.

李世喜 女，1972年生。本科学历，副研究馆员。研究方向：阅读推广、图书馆管理等。

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2016-09-08；责编：杨新宽。）